ATC 124/2005, 4 de Abril de 2005

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 21 de febrero de 2003 el Procurador de los Tribunales don Carmelo Olmos Gómez, en representación de don Angel Velasco García, formuló demanda de amparo contra Resolución sancionadora de 13 de marzo de 2002 dictada por la Secretaría General de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, así como contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 1 de Segovia que estimó parcialmente el recurso deducido contra aquella resolución administrativa.

2. Los hechos tienen su origen en los escritos que el demandante de amparo, funcionario del cuerpo de guardas forestales de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, dirigió a sus superiores jerárquicos, incluido el Consejero correspondiente, en los que les imputaba múltiples irregularidades en la tramitación de las denuncias que él formulaba como guarda forestal, llegando a calificar de prevaricación la edificación consentida en ciertas vías pecuarias e imputando, en escrito dirigido a la Consejera de Medio Ambiente, que el Jefe de Comarca y el Delegado Territorial no le informaban deliberadamente de las ocupaciones del dominio público que se autorizaban para impedirle realizar el trabajo correctamente, que se había autorizado tales ocupaciones por órganos incompetentes, que los funcionarios públicos (genéricamente considerados) no merecían el sueldo, empezando por los Altos Cargos, y acusaba a los mismos de dar trato de favor a determinadas personas.

   Como consecuencia de tales hechos el demandante de amparo fue sancionado por cuatro infracciones de grave desconsideración con los superiores, atentado grave a la dignidad de la función pública, incumplimiento de la obligación de sigilo respecto de los asuntos de los que conozca por razón de su cargo y grave perturbación del servicio, todas ellas previstas en el art. 7 del Reglamento Disciplinario de los Funcionarios Públicos (RD 33/1986, de 10 de enero). Recurridas las sanciones ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo éste estimó parcialmente el recurso y anuló las dos últimas sanciones.

3. El demandante aduce vulneración del derecho a la presunción de inocencia, del derecho al doble grado jurisdiccional, del principio de legalidad y de la libertad de expresión. (arts. 24, 20 y 25 CE).

   La vulneración del derecho a la libertad de expresión se habría producido al sancionarle por poner en evidencia la existencia de graves irregularidades en un asunto, como la protección del medio ambiente, que es de interés general y que constituye el objeto de sus funciones de guardería forestal.

   En segundo término entiende vulnerado el principio de legalidad o reserva de ley porque, a tenor del art. 19 del PIDCP, toda restricción del derecho a la libertad de opinión ha de ser establecida mediante ley, de donde se sigue que sin una ley expresa no podrá sancionarse disciplinariamente el uso de la crítica denominada excesiva o desmesurada por cuanto con ella sólo persigue servir a los intereses generales en el ejercicio de sus funciones de agente forestal. El límite o censura no podrá ser establecido sino por una ley, tal como establece nuestro art. 25 CE. La Sentencia ahora impugnada en amparo reconoce la inexistencia de norma de rango de ley para sancionar los hechos motivo de amparo.

   El derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) constituye la tercera vulneración que el demandante reprocha a la resolución sancionadora, pues no se aportaron al expediente documentos fundamentales (tales como declaraciones testificales del Procurador del Común o escritos del demandante) y tampoco se discuten los hechos básicos denunciados en sus escritos (invasión de vías pecuarias, etc), sino que únicamente se cuestiona la posible desmesura de ciertas opiniones críticas vertidas para salvaguardar bienes demaniales ante la pasividad administrativa. Además se sacan de contexto expresiones vertidas en el marco del leal debate administrativo, como la palabra prevaricación, que no se utilizó en un sentido penal, y se llega a sancionar al demandante por un único escrito dirigido en el seno de la propia Administración a una sola persona en uno de los muchos momentos apasionados del trabajo del demandante en defensa de la legalidad encomendada. De ahí que no exista prueba de cargo que justifique la condena del demandante.

   En cuarto lugar aduce el demandante que la inexistencia de recurso judicial contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo lesionó el derecho a la doble instancia judicial recogido en el art. 13 del Convenio Europeo de 1950.

4. Mediante providencia de 6 de mayo de 2004 se acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.3 LOTC, conceder al demandante de amparo y al Ministerio Público el plazo común de diez días para que formulasen, con las aportaciones documentales que procedieran, las alegaciones que estimasen pertinentes en relación con la carencia manifiesta de contenido constitucional de la demanda [art. 50.1 c) LOTC].

5. El demandante de amparo formuló alegaciones el 21 de mayo de 2004, dando por reproducidas las efectuadas en la demanda y precisando que la imposibilidad de someter la Sentencia del Juzgado a un Tribunal superior (doble grado jurisdiccional) impide hacer efectiva la previsión de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, según la cual en el proceso especial de protección de derechos fundamentales siempre cabe la interposición de recurso de apelación.

6. El Fiscal evacuó sus alegaciones mediante escrito presentado el 21 de mayo de 2003. Tras realizar una síntesis de las actuaciones administrativas y judiciales de las que este recurso de amparo trae causa, así como de las alegaciones del demandante de amparo, aborda cada una de las quejas esgrimidas en la demanda. Entiende en primer término que la demanda carece de fundamento en cuanto a la aducida vulneración del derecho a la doble instancia, porque este Tribunal ya ha dicho con reiteración que tal derecho es aplicable exclusivamente a los procesos penales y que, dado que nos encontramos ante la impugnación de una sanción administrativa, el sistema de recursos es de configuración legal. De ahí que el demandante pudiese optar por el proceso especial de protección de derechos fundamentales (que cuenta con doble grado jurisdiccional) o por el procedimiento abreviado, pero que al decidirse por este último se aplica el régimen de recursos ordenado legalmente para esta especie procesal, sin que la inexistencia de recuso de apelación vulnere el derecho fundamental alguno. Esta misma argumentación sirve al Ministerio Público para rechazar que se haya producido vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva en el expediente sancionador, además de que no se individualiza ningún defecto en la tramitación del expediente que haya producido efectiva indefensión.

   Igual suerte debe correr, en opinión del Fiscal, la queja relativa a la vulneración de la presunción de inocencia porque las infracciones sancionadas fueron las manifestaciones vertidas por escrito, sin que la discrepancia del recurrente con lo declarado probado por la Administración sea suficiente para entender lesionado este derecho fundamental.

   En relación a la vulneración del principio de legalidad sancionadora, invocada en el proceso judicial, según se desprende del fundamento de Derecho primero de la Sentencia, el Ministerio Público entiende que la demanda no carece de fundamento. Argumenta a tal efecto que la Ley de medidas para la reforma de la función pública de 1984 sólo regula las infracciones muy graves, defiriendo tácitamente a la normativa reglamentaria (Reglamento General Disciplinario, aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 de enero), no sólo la tipificación de las infracciones graves (que son las aplicadas al recurrente en amparo) y leves, sino también las sanciones procedentes, sin que el genérico deber de respeto y obediencia establecido en la Ley de funcionarios civiles del Estado de 1964 sea suficiente para configurar unas infracciones como las indicadas, careciendo así absolutamente de cobertura legal. Entiende, además, que los documentos aportados permiten apreciar una eventual lesión del principio de legalidad desde la perspectiva del principio non bis in ídem, en cuanto que las manifestaciones que en ellos se reflejan han sido tenidas en cuenta para configurar dos infracciones distintas, aunque muy relacionadas: la de “grave desconsideración con los superiores, compañeros y subordinados” y la de “atentado grave a la dignidad de los funcionarios o de la Administración”.

   Finalmente, en cuanto a la aducida vulneración del derecho a la libertad de expresión, entiende que el carácter eminentemente casuístico de la confrontación entre libertad de expresión y honor de las personas aludidas exige el análisis del expediente administrativo en su conjunto, y no de frases aisladas que recojan en él, por la Resolución sancionadora y por la Sentencia que desestimó el recurso deducido contra aquélla.

1. El acto del poder público al que se reprocha la vulneración de derechos fundamentales está constituido por la Resolución sancionadora de 13 de marzo de 2002, dictada por la Secretaría General de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, por la que se impusieron al demandante de amparo cuatro sanciones por otras tantas infracciones disciplinarias de grave desconsideración con los superiores, atentado grave a la dignidad de la función pública, incumplimiento de la obligación de sigilo respecto de los asuntos de los que conozca por razón de su cargo y grave perturbación del servicio, todas ellas previstas en el art. 7 del Reglamento Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (RD 33/1986, de 10 de enero), si bien la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 1 de Segovia que estimó parcialmente el recurso deducido contra aquella resolución administrativa anuló las dos últimas sanciones. A la resolución judicial no se le efectúa más reproche que el de no haber reparado las vulneraciones causadas por la Administración.

2. Tras oír al Ministerio Público y al demandante de amparo se confirma nuestro inicial criterio acerca de la falta de contenido constitucional de la demanda que justifique una decisión mediante Sentencia de este Tribunal sobre las vulneraciones aducidas.

   En efecto, pese a que el Fiscal manifiesta que sin el expediente administrativo completo no está en condiciones de valorar si se produjo o no vulneración del derecho a la libertad de expresión, lo cierto es que los hechos por los que fue sancionado el demandante de amparo se encuentran recogidos en la Resolución sancionadora y en la Sentencia parcialmente estimatoria del recurso contencioso-administrativo. Pues bien, es doctrina constitucional consolidada (por todas STC 49/2001, de 26 de febrero) que "no puede estar amparado por la libertad de expresión quien, al criticar una determinada conducta, emplea expresiones que resultan lesivas para el honor de quien es objeto de la crítica, aun cuando ésta tenga un carácter público". Y, pese a que la situación del funcionario en orden a la libertad de expresión es hoy en día mucho más próxima que antaño a la de cualquier ciudadano (STC STC 81/1983, de 10 de octubre), no es menos cierto que el art. 103.1 de la Constitución introduce un principio de jerarquía en el ámbito de las relaciones internas de la Administración (STC 101/2003, de 2 de junio) que se traduce en la existencia de límites específicos al ejercicio de ese derecho constitucional, límites que, sin embargo, dependerán de manera decisiva del tipo de funcionario de que se trate (SSTC 371/1993, de 13 de diciembre, FJ 4; 29/2000, de 31 de enero, FJ 5; y 101/2003, de 2 de junio). También tendrá relevancia el que la actuación tenga lugar en calidad de ciudadano o de funcionario y el que la misma ponga o no públicamente en entredicho la autoridad de sus superiores y comprometa el buen funcionamiento del servicio.

   En el presente supuesto el órgano judicial razona que la imputación que el demandante de amparo efectuaba por escrito dirigido a sus superiores de cometer prevaricación en la autorización de ciertos usos del dominio público excede de lo que queda bajo el cobijo del derecho a la libertad de expresión, al igual que la imputación genérica a los funcionarios públicos de no merecer su sueldo, empezando por los Altos Cargos, y de dar trato de favor a determinadas personas. Pues bien, tal ponderación de los derechos en juego efectuada por la Sentencia impugnada, que confirma en este punto el acto administrativo contra el cual verdaderamente se dirige el amparo y a la que primeramente sería achacable la lesión del derecho a la libertad de expresión (art. 43 LOTC), resulta respetuosa del derecho fundamental aducido, por lo que el recurso de amparo carece de contenido en este punto.

3. Carecen igualmente de contenido constitucional las alegadas vulneraciones del derecho a un doble grado jurisdiccional en materia sancionadora y del derecho a la presunción de inocencia (arts. 25.1 y 24.2 CE).

   En cuanto a la primera queja porque este Tribunal ya se ha pronunciado sobre la inexistencia de tal derecho al afirmar, en varias ocasiones (SSTC 25/1999; 89/1995 y 169/1996), que éste no alcanza a los procesos sancionadores ni a los procesos contencioso-administrativos en que se fiscalizan judicialmente tales resoluciones administrativas.

   Por lo que se refiere a la presunción de inocencia porque no se discute el contenido de los escritos dirigidos a los superiores, sino el encuadramiento de las manifestaciones en en ellos vertidas en los correspondientes tipos sancionadores, cuestión esta que es ajena al contenido propio del derecho a la presunción de inocencia. Como en tantas ocasiones hemos afirmado (por todas ATC 255/2002 de 9 de diciembre): “es ajeno al contenido propio de nuestra jurisdicción la interpretación última del contenido de los tipos sancionadores y el control de la corrección del proceso de subsunción de los hechos probados en los preceptos aplicados. Es más, aunque en alguna medida pudiera considerarse que toda interpretación y aplicación incorrecta de un tipo sancionador pueda equivaler a una condena situada fuera de los supuestos previstos en el mismo, dicha consideración resulta en rigor ajena a la perspectiva constitucional, pues nuestro control queda delimitado en cuanto a su finalidad por el objetivo de evitar que las resoluciones judiciales impidan a los ciudadanos "programar sus comportamientos sin temor a posibles condenas por actos no tipificados previamente" (STC 133/1987, de 21 de julio, FJ 5), y, en cuanto a los criterios o pautas de enjuiciamiento, por la verificación del respeto del tenor de los preceptos sancionadores aplicados, así como de la coherencia lógica y sistemática de las pautas metodológicas y valorativas extravagantes en la interpretación y aplicación de dichos preceptos”.

4. La queja de mayor enjundia se refiere a la denunciada vulneración del derecho a la legalidad penal. A tal efecto conviene advertir que en el escrito de formalización de la demanda no se contiene un razonamiento acabado que permita tener por cumplida la carga de argumentar respecto de dicha queja en la solicitud de amparo presentada ante este Tribunal, sino que tan sólo existe una referencia tangencial a aquélla al aludir a que el órgano judicial había admitido la inexistencia de norma legal para sancionar. Pese a que reiteradamente hemos anudado tal déficit argumental a la inadmisión de la demanda, pues no corresponde a este Tribunal reconstruir de oficio las demandas de amparo (STC 167/2004, de 4 de octubre, por todas), en el presente supuesto el Fiscal, que apoya la admisión a trámite de la demanda en relación a esta queja, proporciona una fundamentación que permite abordarla en términos de normalidad procesal.

   En esta labor comencemos por señalar que no es (como afirma el Ministerio Público) la Ley 30/84, de medidas de reforma de la función pública, la norma que remite al reglamento la tipificación de las sanciones, sino la Ley de Funcionarios Civiles del Estado (texto refundido aprobado por RD 315/1964, de 7 de febrero) en su art. 89. Ello implica que hayan de estudiarse dos vertientes del principio de reserva de ley en materia sancionadora:

   1. La primera haría referencia a la suficiencia de una habilitación legal al reglamento para la regulación de la materia sancionadora efectuada en una Ley preconstitucional, abstracción hecha de la materia sobre la que incida el régimen sancionador así establecido. En relación con esta cuestión hemos afirmado (STC 52/2003, de 17 de marzo): “que no es posible exigir reserva de la Ley de manera retroactiva para anular o considerar nulas disposiciones reglamentarias reguladoras de materias y de situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía, de acuerdo con el Derecho preconstitucional y, en concreto, por lo que se refiere a las disposiciones sancionadoras, que el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de Ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada, aun cuando las habilitaciones ilimitadas a la potestad reglamentaria y las deslegalizaciones realizadas por Leyes preconstitucionales, incompatibles con el art. 25.1 CE, deben entenderse caducadas por derogación desde la entrada en vigor de ésta (SSTC 11/1981, de 8 de abril, FJ 5; 15/1981, de 7 de mayo, FJ 7 y 101/1988, de 8 de junio, FJ 4) y no cabe, a partir de la Constitución, tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones, o alterar el cuadro de las existentes mediante una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado por otra norma de rango legal (STC 6/1994, de 17 de marzo, FJ 2).”

      Desde esta perspectiva el RD de 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios Públicos, encontraría cobertura en un habilitación legal para la tipificación de infracciones que habría caducado, salvo que, excepcionalmente, se entendiera que no innova el Reglamento preconstitucional regulador de la misma materia (RD 2088/1969, de 16 de agosto).

   2. La segunda perspectiva o vertiente a considerar es la relativa a la extensión material que, aun dentro del ámbito administrativo sancionador, cabe otorgar a la reserva de ley establecida en el art. 25.1 CE, y, en concreto, si a la cuestión de si tal reserva tiene el mismo alcance y significación en materia de disciplina de los funcionarios públicos, por la singular relación existente entre los funcionarios y la Administración a la que sirven. Tales singularidades, y la especial intensidad de los poderes de aquélla sobre los funcionarios si se comparan con los que se refieren al común de los ciudadanos, han llevado a este Tribunal (STC 69/1989, de 20 de abril) a admitir su encaje dentro de las llamadas relaciones especiales de sujeción o poder, categoría discutida y en cuya desmitificación, en cuanto no es recogida específicamente en la CE, ha puesto especial empeño este Tribunal al atender, no tanto a las categorías jurídicas previamente existentes en la doctrina administrativa, sino a la concurrencia de ciertos valores constitucionales legitimadores del parcial sacrificio o modulación de los derechos fundamentales de quienes se encuentran en la situación contemplada o en otras que, tradicionalmente, han sido también consideradas como de especial sujeción (vid, por todas, STC 50/2003, de 17 de marzo, para descartar la existencia de tal especial sujeción en el supuesto en ella considerado).

      Pues bien, como recordábamos en el reciente ATC 59/2004 de 24 de febrero: “este Tribunal tiene declarado que la referencia a la legislación vigente en el art. 25.1 CE tiene un alcance diferente cuando se trata de la determinación de contravenciones, en el seno de una relación de sujeción especial, en el que la potestad sancionadora no es la expresión del ius puniendi genérico del Estado, sino manifestación de la capacidad propia de autoordenación. En tales casos, la reserva de Ley pierde parte de su fundamentación material, aunque también en ellos, una sanción carente de toda base normativa legal devendría no sólo conculcadora del principio objetivo de legalidad, sino lesiva del derecho fundamental consagrado en el art. 25.1 CE; ahora bien, esa base normativa legal también existe cuando la Ley se remite, concretando la especificación y gradación de las infracciones, a normas inferiores, puesto que tal mecanismo permite reconocer la existencia de la necesaria cobertura de la potestad sancionadora en una norma con rango de Ley (SSTC 2/1987, de 21 de enero, FJ 2; 69/1989, de 20 de abril, FJ 1).” En definitiva, si bien la garantía formal (la reserva de ley) se debilita en la tipificación de las infracciones y graduación de las sanciones, se mantiene en todo caso la exigencia de habilitación legal para el ejercicio de la potestad sancionadora y la reserva de ley en cuanto al establecimiento de las sanciones.

5. La aplicación de lo acabado de exponer al caso que nos ocupa conduce a afirmar la falta de contenido constitucional de la demanda también en cuanto a la aducida vulneración de principio de legalidad (art. 25.1 C), incluso considerando la dimensión otorgada a la queja merced a las alegaciones del Ministerio Público. En efecto, la tipificación de infracciones disciplinarias graves efectuada por el RD de 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios Públicos, encontraría cobertura legal en el Real Decreto Legislativo 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, el cual, además de tipificar expresamente las infracciones muy graves en su art. 88 (luego derogado por el art. 31 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas de Reforma de la Función Pública), establece un catálogo de sanciones disciplinarias en el art. 91.1, prevé cierta graduación de tales sanciones en función de qué tipo de infracción se trate, y, finalmente, en el art. 89, remite al reglamento la tipificación de las infracciones graves y leves con indicación de ciertos criterios orientadores de la regulación a introducir reglamentariamente (intencionalidad, perturbación del servicio, atentado a la dignidad del funcionario o la Administración, falta de consideración con los administrados y la reiteración o la reincidencia). Se respetan así los límites constitucionales impuestos por este Tribunal a la modulación del principio de legalidad cuando de relaciones de sujeción especial se trata.

6. Resta por añadir que el Fiscal entiende también vulnerado el principio non bis in ídem, cuyo encaje constitucional en el principio de legalidad sancionadora (art. 25.1 CE) ha sido una constante en nuestra doctrina, en cuanto las mismas manifestaciones han sido tenidas en cuenta para configurar dos infracciones distintas, aunque muy relacionadas entre sí: la de “grave desconsideración con los superiores, compañeros y subordinados” y la de “atentado grave a la dignidad de los funcionarios o de la Administración”. Sin embargo, a diferencia de lo acontecido con la vulneración de la reserva de ley en materia sancionadora, ningún rastro de esta alegación encontramos en el escrito de demanda que permita considerar la argumentación del Ministerio Público como meramente complementaria, de suerte que la alegación de éste no puede abrir el proceso de amparo constitucional a quejas no formuladas por el demandante. Reiteradamente hemos afirmado (por todas STC 73/2003, de 23 de abril) que: “en la demanda de amparo es donde se fija el objeto procesal, pues aquélla es la rectora del proceso constitucional, acotando, definiendo y delimitando la pretensión, en relación con las vulneraciones que en ella se citan, debiendo allí individualizarse el acto o disposición cuya nulidad se pretenda, con indicación de la razón para pedirla o causa petendi, sin que sean viables las alteraciones introducidas en ulteriores alegaciones, cuya ratio es completar y, en su caso, reforzar la fundamentación del recurso, mas no ampliarlo o variarlo sustancialmente, en cuanto que en los escritos posteriores a la demanda no cabe modificar el petitum o la causa petendi, agregando extemporáneamente nuevos fundamentos o nuevas pretensiones. Así lo hemos declarado también específicamente en relación con los nuevos motivos o fundamentos introducidos a través del escrito de alegaciones formulado en el trámite del art. 50.3 LOTC (por todas, STC 144/1996, de 16 de octubre -FJ 2-, y ATC 207/1997, de 9 de junio -FJ 2).” En consecuencia no cabrá el estudio de otras quejas de derechos fundamentales que las expuestas en la demanda, lo cual excluye también las introducidas por el Fiscal en el trámite de alegaciones previstas en el art. 50.3 LOTC cuando, como es el caso, su intervención no deriva de la puesta en acción de la legitimación de la que es titular ex art. 162.1.b) CE, sino de la condición de parte necesaria que le confiere el art. 52.1 LOTC.

   Por lo expuesto, la Sección

Inadmitir el presente recurso de amparo deducido por don Angel Velasco García contra la Resolución sancionadora de 13 de marzo de 2002 dictada por la Secretaría General de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, así como contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 1 de Segovia que estimó parcialmente el recurso deducido contra aquella Resolución administrativa.

Notifíquese a la parte recurrente y al Ministerio Fiscal.

Madrid, a cuatro de abril de dos mil cinco.