ATC 738/1984, 28 de Noviembre de 1984

El Procurador de los Tribunales don Juan Ignacio Avila del Hierro, en nombre y representación de don Leocadio Manuel Moreno Páez, Abogado, funcionario municipal, interpuso recurso de amparo, mediante escrito que tuvo su entrada en este Tribunal Constitucional (T. C.) el 7 de julio de 1984.

Su pretensión está basada en los siguientes hechos:

1. En aplicación de la normativa a que se alude en la demanda y especialmente del art. 38 de la Ley Especial para el Municipio de Madrid, texto articulado aprobado por Decreto 1674/1963, de 11 de julio, se celebraron tres concursos, anteriores al que más adelante se indicará, para la selección de determinados funcionarios del Ayuntamiento de Madrid. Uno de ellos fue el de provisión de la plaza de Interventor General de Fondos, convocado por resolución de 23 de marzo de 1970 («Boletín Oficial del Estado» de 1 de abril) y en otro de tales concursos habría sido nombrado Viceinterventor don Vicente José Arnau Vernia, habiendo sido anulado tal nombramiento a consecuencia de la impugnación del concurso entonces efectuado por el ahora solicitante de amparo.

2. Por resolución de la Dirección General de la Administración Local de 17 de octubre de 1973 («Boletín Oficial del Estado». del 29 de octubre) fue anunciada para ser provista por concurso la plaza de Interventor General del Ayuntamiento de Madrid. El recurrente tomó parte como concursante en dicho concurso.

3. En el «Boletín Oficial del Estado» de 17 de junio de 1974 apareció publicada la designación del aspirante seleccionado en el concurso, don Vicente José Arnau Bernia, efectuada por Orden del Ministerio de la Gobernación de 17 de mayo de 1974.

4. Desestimados los recursos de reposición formulados contra la Orden referida mediante resolución del Ministerio de la Gobernación de 22 de agosto de 1974 el solicitante de amparo y otro interpusieron el 16 de octubre de 1974 sendos recursos contencioso-administrativos ante la Sala Quinta del Tribunal Supremo, que fueron acumulados. La formalización de la demanda por parte de don Leocadio Manuel Moreno Páez tuvo lugar el 22 de febrero de 1977, según su afirmación.

5. Creada la Audiencia Nacional, la Sala Quinta del Tribunal Supremo (T. S.) por Auto de 21 de marzo de 1977, se declaró incompetente para conocer de tales recursos acumulados, remitiendo las actuaciones a dicha Audiencia Nacional.

6. La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó Sentencia desestimatoria de 20 de diciembre de 1978, declarando la Orden de nombramiento y la resolución de los recursos de reposición ajustados a Derecho.

7. Interpuesto por ambos recurrentes recurso de apelación, el Registro General del T. S. envió los autos y el expediente administrativo a la Sala Cuarta del mismo, la cual, ante la incomparecencia de los apelantes ante ella, dictó Auto de 10 de octubre de 1979 declarando desierta la apelación y devolviendo las actuaciones a la Audiencia Nacional.

8. Una vez justificado que los apelantes se habían personado ante la Sala Quinta en tiempo y forma, según el emplazamiento que se les habia hecho, la Sala Cuarta del T. S. dictó Auto de 16 de junio de 1981 dejando sin efecto el anterior y reclamando de la Audiencia Nacional los autos y el expediente devueltos. La nueva remisión se realizó con oficio de 24 de febrero de 1982.

9. Los apelantes incluyeron entre sus alegaciones, presentadas el 21 de julio de 1982, la de haberse producido desviación de poder. Habiéndose inhibido la Sala Cuarta, por Auto de 13 de julio de 1983, en favor de la Quinta, ésta aceptó por Auto de 25 de octubre de 1983 la competencia para el conocimiento de la apelación, limitándolo a la alegada desviación de poder.

10. Finalmente, la Sala Quinta, por Sentencia de 9 de mayo de 1984, desestimó el recurso y confirmó la Sentencia apelada.

El recurrente basa su demanda de amparo en los preceptos constitucionales siguientes que estima infringidos:

1. Violación del derecho a la igualdad e infracción del art. 14 de la C. E. haciéndose referencia a ciertas diferencias que habrían existido entre la convocatoria y la tramitación del anterior concurso convocado por resolución de 23 de marzo de 1970 y las del impugnado en el presente recurso de amparo, citándose jurisprudencia del T. C. y mencionándose los conceptos de precedente administrativo, arbitrariedad y proporcionalidad de medios.

2. Infracción del principio de seguridad jurídica, como «fundamento complementario de la igualdad jurídica», citándose al respecto el art. 9.3 de la C. E., en relación con el 14 y 17.1 de la C. E., así como doctrina del T. C.

3. Infracción del principio de la buena fe, «como principio positivizado en el art. 7 del C. C.».

4. Infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos (se cita el art. 9.3 de la C. E., en relación con sus arts. 14 y 103.1).

5. Violación del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 de la C. E.), indicándose como motivos de tal violación los siguientes: confirmación de los actos a que se atribuyen violaciones de preceptos constitucionales; duración del litigio próxima a los diez años; no contestación a una petición de prueba en segunda instancia; no contestación a una petición de que las partes que tenían un mismo interés litigasen bajo una misma dirección; y el trato discriminatorio -con ello, violación también del principio de igualdad e infracción del art. 14 de la C. E.- otorgados a los funcionarios, ya que se les niega la posibilidad de apelar y de acceder al T. S. en asuntos de personal, salvo en lo referente a cuestiones como las de desviación de poder.

   Finalmente, tras razonarse en la demanda de amparo acerca de su atendibilidad, a pesar de que los derechos y los hechos ocurridos sean anteriores a la Constitución, se solicita en esencia:

1. Que sea declarada la inulidad del expediente administrativo y que en la convocatoria para proveer la plaza de Interventor General del Ayuntamiento de Madrid se proceda en la misma forma que en otras convocatorias que se indican, procediéndose a calificar a los aspirantes del modo que también se indica.

2. Que se declare la improcedencia de la Sentencia de la Audiencia Nacional antes indicada, en cuanto confirma los actos administrativos.

3. Que se declare que la Sentencia dictada en apelación por el T. S. ha violado el art. 24 de la C. E., por haber omitido la resolución de trámites en relación con la prueba y otros extremos, así como por las dilaciones procedimentales y pasividad en los trámites que han durado diez años.

4. Que se declare que dicha Sentencia del T. S. ha violado el derecho a la igualdad (art. 14 de la C. E., en relación con el 24 de la misma), al haberse negado a resolver en segunda instancia todas las cuestiones debatidas en la primera, aplicando un precepto inconstitucional, como lo sería el artículo 94.1 a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

La Sección Segunda, por providencia de 19 de septiembre de 1984, acordó hacer saber al Procurador del recurrente la posible concurrencia del motivo de inadmisión de carácter insubsanable consistente en la carencia manifiesta de contenido de la demanda a que se refiere el art. 50.2 a) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) concediendo un plazo común de diez días al recurrente y al Ministerio Fiscal para alegaciones.

El Fiscal dijo dentro de dicho plazo que son tres los derechos fundamentales que se dicen vulnerados en la demanda, a saber: el de igualdad, el de seguridad y el de tutela judicial, situándose el recurso a un tiempo, tanto en el art. 43 como en el 44 de la LOTC. Que en la demanda no se denuncia desigualdad personal, sino desigualdad entre disposiciones administrativas, que no está contemplada en el art. 14 de la C. E. Que la seguridad personal, que es la única a que se refiere el art. 17.1 de la C. E., aunque pudiera enmarcarse en la más amplia, la jurídica, que como principio fundamental enumera el art. 9.3 de la C. E., es diferenciable de ésta y no puede llevarse al primer precepto cualquier posible infracción de la seguridad, no habiéndose visto afectada en nada la seguridad personal del actor por los actos administrativos ni por las resoluciones judiciales. Y, con respecto a la alegada infracción del art. 24 de la C. E., que el recurrente quiere hacer coincidir el derecho «a la prestación judicial» con el de obtener una resolución favorable a sus pretensiones, formulación que siempre ha sido rechazada por el T. C.; que respecto a lo que el reclamante llama «pasividad procedimental », por dilaciones indebidas y por la no práctica de una prueba propuesta, no se concreta en qué parte son atribuibles las dilaciones a la Audiencia Nacional o al Tribunal Supremo, aun reconociéndose la exagerada y prolongada tramitación del proceso y su apelación, no existiendo constancia de que se hayan acusado previamente los retrasos injustificados ante los órganos judiciales que incurrieron en ellos, y si se hizo trataron de remediarse siguiendo los trámites y dictándose al fin Sentencia, ni habiéndose intentado corregir la no práctica de una diligencia probatoria interesada mediante los medios impugnativos establecidos en las Leyes procesales, y que, por lo que respecta a la limitación de la apelación ante el T. S. en materia de personal, el T. C. ha dicho que el art. 24.1 de la C. E. no ha venido a alterar los principios procesales básicos (Auto de 9 de febrero de 1983, R. A. 472/1982), ni a crear recursos nuevos (Sentencias del T. C. 42/1982, 19 y 61/1983, entre otras), aunque las normas procesales hayan de ser interpretadas en el sentido más favorable a la utilización de los recursos, cometiéndose violación de esta garantía denegando un recurso legalmente establecido (Sentencia del T. C. 54/1984), pero nunca limitando el ámbito del admitido al ámbito que la Ley ordena, sin que pueda hablarse justificadamente de que la limitación de la apelación atente contra la igualdad. Por todo ello el Fiscal interesó del T. C. se declare la inadmisión del recurso en virtud del art. 50.2 b) de la LOTC.

El Procurador del recurrente presentó dentro de plazo escrito de alegaciones, en el que se afirma, en primer lugar, que la demanda formulada cumple los requisitos que se señalan. En cuanto al contenido constitucional de la demanda, se alega que la misma se basa en el derecho del recurrente a ser tratado igual que otros funcionarios afectados por una misma legislación y normativa lo fueron en anteriores concursos para el Ayuntamiento de Madrid, efectuándose en dicho escrito de alegaciones diversas consideraciones acerca de las diferencias entre los anteriores concursos y el actualmente impugnado, especialmente por lo que respecta a la calificación de los concursantes, que no habría sido cuantificada ni explicada en el último de tales concursos. Se insiste, por ello -argumentando contra la falta de contenido de la demanda puesta de manifiesto como posible motivo de inadmisión-, en que el presente recurso de amparo está basado en una infracción del principio de igualdad ante la Ley, el cual ya habría sido establecido antes de la Constitución por preceptos tales como los arts. 43 c) de la L. P. A. y 2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, y en que en el concurso impugnado no ha existido una calificación propiamente dicha, lo que habría llevado a una elección de aspirantes arbitraria; añadiéndose a modo de inciso -como explicación del por qué no habría sido seleccionado el recurrente en el concurso impugnado, rogándose que se disculpe tal «grito de rebeldía»- que un Tribunal calificador con los antecedentes ideológicos de los que lo componían no podría haber designado como Interventor General del Ayuntamiento de Madrid a quien, como el recurrente, había sido Teniente y Capitán de Caballería del Ejército Republicano; y entendiéndose, finalmente, por lo que respecta a este punto, que el procedimiento «subjetivo» seguido, que debe calificarse de arbitrario, es por lo tanto conculcador de los principios vinculantes de la actuación administrativa, atentando siempre la conculcación de tales principios contra el derecho a la igualdad concedido a todos los ciudadanos y contra su seguridad jurídica, que el T. C. debe amparar, lo que constituye el contenido concreto del presente recurso de amparo. Se insiste a continuación en que la existencia de tres concursos anteriores constituye un precedente para la Administración, abundándose en consideraciones sobre el apartamiento no motivado, no justificado y arbitrario del mismo, sobre la vinculación de la Administración al precedente y sobre la relación que todo ello tiene con los principios de igualdad ante la Ley, de la buena fe y de la seguridad jurídica. Se citan las Sentencias del T. C. 60/1984, de 16 de mayo, y 63/1984, de 21 de mayo -que se refieren a la igualdad en la aplicación de la Ley por los órganos jurisdiccionales- y se dice que la Sentencia impugnada de la Sala Quinta del T. S. de 9 de mayo de 1984 viene a mantener una tesis «diametralmente diferente» con respecto a otra Sentencia de la Sala Cuarta del T. S. de 24 de febrero de 1984, pues en ésta se habría entendido que la indeterminación en las bases de un concurso y su anormal resolución por falta de concreción dan lugar a la nulidad del mismo. Se niega en base a las alegaciones anteriores la manifiesta falta de contenido constitucional de la demanda, citándose el Auto del T. C. de fecha 21 de enero de 1981. Y, finalmente, tras resumirse las alegaciones -añadiéndose, al hacerlo, que se estima infringido el art. 24.1 de la C. E., por las diferencias de criterios existentes entre Salas del T. S., por no poderse discutir ante el T. S. hechos anteriormente discutidos y por la tardanza de casi diez años en obtener una decisión definitiva-, se suplica al T. C. la admisión del recurso.

Fundamentos:

A pesar de la abundancia, a veces reiterativa, de los argumentos expuestos tanto al fundamentar jurídicamente la demanda, como en el escrito de alegaciones, escritos ambos de escasa concreción por lo que respecta a algunos de los hechos pretendidamente determinantes de violaciones de derechos fundamentales, las cuestiones de fondo que en ambos escritos se plantean no ofrecen la entidad necesaria para dotar de contenido a un recurso de amparo, como se razona en los fundamentos jurídicos que siguen, a los efectos de la apreciación del motivo de inadmisibilidad puesto de manifiesto a las partes.

En efecto, por un lado, denuncia el solicitante de amparo una violación del principio de igualdad, que se habría producido a consecuencia de no haberse respetado en la convocatoria del concurso impugnado, efectuada por resolución de la Dirección General de Administración Local de 17 de octubre de 1973, ni en su tramitación -especialmente en lo referente a la calificación de los concursantes-, los precedentes administrativos constituidos por otros concursos anteriores, todos los cuales habrían sido convocados y habrían tenido lugar de acuerdo con un mismo precepto legal, el art. 38 de la Ley Especial para el Municipio de Madrid, texto articulado aprobado por Decreto 1674/1963, de 11 de julio. Pero, por lo que respecta a la convocatoria del concurso que ahora se impugna, ha de tenerse en cuenta que -como se desprende de la Sentencia de la Audiencia Nacional de 20 de diciembre de 1978, cuya copia se ha aportado- las bases de la misma ni siquiera fueron impugnadas por el solicitante de amparo en la vía administrativa, habiendo pretendido por primera vez dicho solicitante la declaración de la nulidad de la convocatoria al formular la demanda ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en base a una supuesta ilegalidad de la base segunda de la convocatoria. Fue precisamente por todo lo anterior, que la Sección Tercera de la Audiencia Nacional estimó procesalmente inviable tal pretensión anulatoria, sin perjuicio de, a mayor abundamiento, efectuar ciertas consideraciones sobre la legalidad de tal base segunda. De todo lo cual se deduce que mal podría ser materia del actual recurso de amparo una pretendida discriminación del solicitante de amparo ocasionada por la resolución administrativa de convocatoria, cuando la misma no sólo es de fecha bastante anterior a la entrada en vigor de la Constitución, sino que además no ha sido combatida en vía administrativa y lo ha sido inadecuadamente -en términos procesales- en la contencioso-administrativa, en la que, por otra parte, se habrían alegado como motivos pretendidamente determinantes de la nulidad de dicha convocatoria razones de legalidad que nada tienen que ver con la discriminación ahora invocada.

Por lo que respecta a la tramitación del concurso impugnado, y en especial a la calificación y al procedimiento de selección de los concursantes, aunque realmente hubiera llegado a producirse un apartamiento inmotivado o injustificado de los órganos administrativos del sentido de actuaciones anteriores, ello no habría supuesto necesariamente una violación del derecho a la igualdad ante la Ley, puesto que ya ha declarado este T. C. (Auto de la Sala Primera de 18 de enero de 1984, recurso de amparo 677/1983) que no cabe hacer coincidir el concepto de arbitrariedad con el de discriminación contraria al principio de igualdad. En el presente supuesto, al menos, no podría hablarse de un trato desigual y discriminatorio, con respecto al otorgado a otros funcionarios -y al propio recurrente- en concursos anteriores, si se parte de la constatación de que las bases -no impugnadas previamente por el recurrente a través del cauce oportuno ni declaradas ilegales por los organos judiciales- por las que se rigió el concurso ahora combatido fueron distintas de las aprobadas y aplicadas en los anteriores concursos, pues falta por ello la necesaria identidad de situaciones de base a que reiteradamente se ha referido este T. C. para que pueda hablarse siquiera de la existencia de un trato desigual ante la Ley, tratándose por el contrario de situaciones, en parte, al menos, distintas, en las que fueron aplicadas normas -las bases de las convocatorias- también distintas, al menos parcialmente. Y si bien insiste repetidamente el solicitante de amparo en que no se mantuvieron, al calificar los méritos de los concursantes, o al proceder a su selección, criterios iguales a los seguidos en concursos anteriores, en ningún momento llega a afirmar, al menos expresamente, haber recibido un trato legal distinto del que habría sido otorgado a otras personas en casos sustancialmente iguales a aquel en que él mismo se ha encontrado. Por tanto, lo que no llega siquiera a alegar el recurrente en amparo es haber sido discriminado en el concurso de que se trata en relación con otras personas, lo cual sería lo único que podría haber constituido durante la tramitación de tal concurso una violación del derecho reconocido por el art. 14 de la C. E.

Alega también incidentalmente el recurrente en amparo la violación del principio de seguridad jurídica, citando como infringido el art. 9.3 de la C. E., en relación con los arts. 14 y 17.1 de la misma. Y, ciertamente, el principio más general de seguridad jurídica ofrece diversos aspectos o facetas, entre los que podrían considerarse comprendidos el principio de igualdad ante la Ley, formulado por el art. 14 de la C. E., y el derecho a la seguridad personal, reconocido por el art. 17.1 de la C. E. Pero también ha de tenerse en cuenta que no es el principio de seguridad jurídica, en cuanto tal, formulado por el art. 9.3 de la C. E., el que es susceptible de ser tutelado por la vía del recurso de amparo, sino en todo caso algunas de sus manifestaciones, en cuanto estén comprendidas entre las libertades y derechos contemplados por el art. 53.2 de la C. E. Por lo que, una vez negado en el fundamento jurídico anterior que alguno de los hechos que fundamentan la demanda pudieran calificarse como constitutivos -aunque sólo fuera a los efectos de la admisión del recurso- de una infracción del art. 14 de la C. E., sólo queda por hacer referencia, en lo relativo a la pretendida violación del principio de seguridad jurídica, a si fue infringido el otro precepto constitucional citado al respecto por el demandante, a saber, el art. 17.1 de la C. E. Debiendo señalarse a tales efectos que, como ha recordado acertadamente el Ministerio Fiscal, la seguridad personal del actor, a la que se refiere dicho art. 17.1 de la C. E. como ha dicho en diversas ocasiones este T. C., no ha sido afectada en nada por los actos administrativos ni por las resoluciones judiciales impugnadas.

Tampoco ofrecen especial consistencia las apreciaciones vertidas en la demanda sobre pretendidas violaciones del derecho a la tutela judicial efectiva, e infracciones del art. 24.1 de la C. E., en las que apenas se ha insistido al formularse el escrito de alegaciones del recurrente. Por un lado, difícilmente podría imputarse a los Tribunales la confirmación de actos administrativos constitutivos de violaciones de derechos fundamentales, cuando del examen de los hechos que fundamentan la demanda no se desprenden indicios de que tales violaciones, apenas concretadas por otra parte, hayan llegado a producirse realmente. En cuanto a la prolongada duración del proceso, incluida la de la tramitación del recurso de apelación interpuesto por el propio solicitante de amparo, aunque pudiera, ciertamente, considerarse que ha sido excesiva, difícilmente podría ser remediada ahora, en virtud de quejas formuladas a posteriori por el solicitante de amparo, una vez concluido dicho proceso, no existiendo por otra parte constancia de que tales quejas por la tardanza en la resolución del asunto hayan sido formuladas o alegadas con anterioridad por los cauces y en los momentos procesales oportunos, ni menos que, de haber sido formuladas, hayan sido inatendidas.

Por otro lado, las vagas e inconcretas alegaciones referentes a peticiones de prueba u otras formuladas por el recurrente que habrían quedado sin ser resueltas -no se indica cuál fue exactamente la prueba pedida, ni en qué momento procesal o al amparo de qué preceptos procesales fueron hechas tales peticiones- son insuficientes, por su propia inconcreción, para fundamentar un recurso de amparo.

Finalmente, el que en determinadas materias -por ejemplo, las relativas a personal, salvo excepciones- se siga el sistema procesal de instancia única no puede estimarse contrario a los arts. 14 y 24 de la C. E., ni podría tacharse de inconstitucional por tal motivo el art. 94.1 a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, habiendo declarado la Sala Segunda de este T. C., en Auto de 4 de mayo de 1983 (recurso de amparo 65/1983) la inadmisibilidad por carencia de contenido de un recurso en el que pretendían plantearse tales cuestiones.

Añade el solicitante de amparo, en el escrito de alegaciones, tras citar doctrina de este T. C. sobre el principio de igualdad en la aplicación de la Ley por los órganos jurisdiccionales, que la Sentencia impugnada de la Sala Quinta del T. S. de 9 de mayo de 1984 habría mantenido una tesis diametralmente diferente con respecto a una Sentencia de la Sala Cuarta, también del T. S., de 24 de febrero de 1984. Pero también forma parte de la doctrina de este T. C. que se invoca la de que la simple desigualdad entre los fallos de diversos casos aparentemente iguales en sus supuestos de hecho no da derecho sin más a entender vulnerado el principio de igualdad en la aplicación de la Ley, pues tales diferencias pueden tener su justa razón de ser o bien en la no identidad de los hechos probados o bien en un margen de apreciación del juzgador, indisociable de su función y en la que este T. C. no podría entrar (Sentencia 8/1981, de 30 de marzo de 1981). Y, ciertamente, sería difícilmente sostenible el que exista una identidad sustancial entre los casos a que se refieren las Sentencias que se comparan: una de ellas, referente a un concurso libre de méritos entre Facultativos Titulados Superiores para la provisión de Jefaturas de Sección y otras plazas de determinados centros sanitarios, y la otra al concurso ya indicado para provisión de la plaza de Interventor General del Ayuntamiento de Madrid. Aparte de que tampoco es apreciable una oposición, al menos manifiesta, entre ambas Sentencias, pues la de la Sala Quinta no niega expresamente que la indeterminación de las bases de un concurso y su anormal resolución por falta de concreción den lugar a la nulidad del mismo -doctrina, según el demandante, de la Sentencia de la Sala Cuarta- sino que lo que viene a negar en su primer considerando es que el Tribunal calificador haya dejado de efectuar la calificación de los concursantes, previa a su propuesta, según los méritos alegados y probados y previstos en las bases de la convocatoria.

En cuanto a las restantes cuestiones que explícita o implícitamente pretenden plantearse en el presente recurso de amparo, o bien se refieren a pretendidas infracciones de preceptos constitucionales que no reconocen derechos susceptibles de amparo por esta vía procesal, o son cuestiones -como las referentes a la vinculación al precedente administrativo, a la exigencia de motivación de los actos administrativos, a la arbitrariedad o a la desviación de poder- de las que han conocido los Tribunales ordinarios y en cuyo conocimiento no podría entrar este T. C., por vedárselo los artículos 44.1 b) y 54 de su propia Ley Orgánica.

Por todo lo cual, más lo considerado en los fundamentos jurídicos precedentes, es de apreciar en la demanda de amparo formulada el motivo de inadmisión la carencia manifiesta de contenido que justifique una decisión por parte del T. C., previsto en el art. 50.2 b) de la LOTC.

Fallo:

En su virtud, la Sección acordó declarar la inadmisibilidad del presente recurso de amparo y ordenar el archivo de las actuaciones.Madrid, a veintiocho de noviembre de mil novecientos ochenta y cuatro.