ATC 306/1997, 17 de Septiembre de 1997

El Procurador de los Tribunales don Celso Marcos Fortín, en nombre de don Julián Abad Gonzalo y mediante escrito que presentó el 14 de diciembre de 1996, interpuso recurso de amparo contra la resolución que el Concejal Delegado de Seguridad Ciudadana, Tráfico y Transportes del Ayuntamiento de Móstoles (Madrid) adoptó el 24 de abril del mismo año, imponiendo a su representado las sanciones de 100.000 ptas. de multa y cierre durante un mes del «pub» del que es titular, como autor de una infracción grave del art. 26 e), en relación con el 23 ñ), de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, al encontrarse dicho establecimiento abierto los días 25 de noviembre y 6 y 17 de diciembre de 1995, más allá de las dos treinta horas a que se encuentra autorizado.

Resolución sancionadora la anterior que fue confirmada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en la Sentencia que dictó el 4 de noviembre de 1996, en resolución del recurso contencioso-administrativo interpuesto por aquél por el cauce de la Ley 62/1978, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, en el que invocó el art. 25.1 C.E.

En opinión del demandante, la sanción que se le impuso, así como la resolución judicial que la confirmó, son contrarias al derecho a la legalidad sancionadora que garantiza el art. 25.1 C.E., ya que si bien tal sanción está prevista en el art. 28.1, letras d) y e), de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, ese precepto remite a las «materias reguladas en el Capítulo segundo de esta Ley» y allí no hay ninguna norma que tipifique como infracción el irrespeto de los horarios de apertura y cierre de establecimientos. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid justifica la sanción en el art. 8.1 c), de la misma Ley, que se refiere a «limitar las actividades de los locales y establecimientos públicos a las que tuvieren autorizadas e impedir, en todo caso, el ejercicio en ellos de cualesquiera otras que estuvieren prohibidas», artículo que se encuentra en la Sección Segunda dedicada a «espectáculos públicos y actividades recreativas». Pues bien, se nos arguye, la conducta por la que se le ha sancionado en modo alguno puede considerarse subsumida en ese artículo, primero, porque no se trata de un espectáculo público y, segundo, porque no puede identificarse la «limitación de actividades de los locales y establecimientos públicos» con la «limitación de horarios». En conclusión, se solicita de nosotros una Sentencia donde, otorgando el amparo, se anulen el acto administrativo y la Sentencia sobredichos, reconociéndole su derecho ex art. 25.1 C.E.

La Sección Cuarta, tras acreditarse por el actor la fecha en que le fue notificada la Sentencia que puso fin a la vía judicial, para lo cual fue requerido, en providencia de 8 de mayo de 1997, acordó abrir un plazo común de diez días para que el demandante y el Fiscal pudieran formular las alegaciones que estimasen pertinentes sobre la eventual carencia manifiesta de contenido constitucional de la demanda.

El demandante de amparo evacuó el traslado en escrito que presentó el 22 de mayo, en el que, para justificar la admisión a trámite de la demanda de amparo, expone que su tesis tiene su fundamento en la falta de previsión legal de la sanción de cierre del establecimiento impuesta al local del que es titular, cuando la infracción que se le imputa es la comisión en un año de una tercera infracción de exceso en los horarios establecidos para la apertura de establecimientos. El debate que suscita queda reducido a la exégesis de la letra c) del art. 8.1 de la Ley Orgánica 1/1992, en que la Sentencia dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid justifica la procedencia de la sanción impuesta, pues, a su juicio, es claro que en ese precepto se regula la materia «locales y establecimientos públicos» y, por ello, ninguna tacha cabe hacer desde el punto de vista constitucional a la resolución que se combate, que se refiere a un establecimiento público.

Tal interpretación implica una aplicación extensiva in malam partem de la norma en cuestión, proscrita por el art. 25.1 C.E., según ha establecido el propio Tribunal Constitucional en su STC 111/1993, relativa al art. 321.1 del entonces vigente Código Penal. La aplicación de la doctrina contenida en dicha Sentencia al presente caso no puede suponer más que la improcedencia de la sanción que se critica desde el punto de vista del derecho fundamental a la tipificación de las infracciones administrativas consagrado en el art. 25.1 C.E. y ello porque en puridad la materia «horario de apertura de establecimientos» no está regulada expresamente en el capítulo II de la Ley Orgánica 1/1992. Este capítulo, en contra de lo sostenido en la Sentencia impugnada, sólo se refiere a los establecimientos y locales con el fin de limitar sus actividades a las que tuvieren autorizadas e impedir el ejercicio en ellos de las que estén prohibidas, y dicho precepto se encuadra en todo caso dentro de la rúbrica «Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas» y junto a un encabezamiento (apartado 1) y tres párrafos [letras a), b) y d] que siguen refiriéndose exclusivamente a los espectáculos y actividades recreativas desde la perspectiva propia de la protección de la seguridad ciudadana objeto de la Ley Orgánica 1/1992.

Pues bien, en el caso del recurrente ni se ejercen actividades prohibidas ni distintas a la permitidas; únicamente se imputa y sanciona un exceso en el horario de la actividad ejercida, que es cabalmente la permitida; y este exceso en ningún caso se menciona como materia regulada en la letra c) del art. 8.1 de la Ley Orgánica 1/1992. No se niega que la infracción cometida (exceso en el horario de apertura de locales y establecimientos) esté tipificada en la Ley Orgánica 1/1992, pues la dicción de su art. 26 e), en relación con el 23 ñ), es concluyente; lo que se mantiene es que la sanción de cierre (clausura o suspensión) no procede en tal caso, al venir vedada por la dicción literal de los apartados d) y e), in fine, del art. 28.1 de la repetida Ley, que se remiten ambos al ámbito de las materias reguladas en el Capítulo Segundo, en el que tan sólo se regulan los espectáculos públicos y actividades recreativas, así como los establecimientos en los que se pueden celebrar aquéllos, pero no éstos aisladamente considerados.

El Fiscal formuló sus alegaciones el 5 de junio, en escrito donde apoyó la inadmisibilidad del recurso por concurrir la causa prevista en el art. 50 1. c), LOTC, ya que la propia argumentación del demandante de amparo pone de relieve que no nos encontramos ante un supuesto de falta de cobertura legal, sino de selección, interpretación y aplicación de las normas sancionadoras, establecidas precisamente mediante una Ley, cuestión que no rebasa los límites de la legalidad ordinaria, puesto que, una vez comprobado el respeto al principio de legalidad, las operaciones antes descritas (selección, interpretación y aplicación de la norma) corresponden a los Jueces y Tribunales de la jurisdicción ordinaria, conforme al art. 117 C.E., que en este caso se ha hecho mediante una Sentencia razonada y fundada en Derecho, que no corresponde a este Tribunal revisar.

Fundamentos:

El demandante de amparo fue sancionado, en su día, con una multa de 100.000 ptas. más el cierre de un establecimiento público -un «pub»- de su propiedad durante un mes por haber incumplido el horario de cierre tres veces en un año, conducta que aparece tipificada con infracción grave en el art. 23 ñ), en relación con el 26 e), de la Ley Orgánica 1/1992, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. Está en tela de juicio, aquí como en la vía judicial, la clausura temporal del establecimiento. Se dice al respecto que las letras d) y e) del art. 28.1 de la misma Ley, donde se establece tal tipo de sanción privativa de derechos, sólo está prevista para «las materias reguladas en el Capítulo segundo» de la Ley, entre las cuales no se encuentra ninguna con la cual guarde relación el «pub» en cuestión y, por ello, se ha utilizado una sanción no idónea para la infracción, vulnerándose así el art. 25.1 C.E.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid no acepta que se haya producido tal desafuero, porque dentro de ese Capítulo segundo, su art. 8.1 c), sujeta todos los espectáculos y actividades recreativas de carácter público a las medidas de policía administrativa dictadas para limitar las actividades locales y establecimientos públicos a las que estuvieren autorizadas, interpretación que al dueño del «pub» le parece una extensión in malam partem de una norma materialmente punitiva y, por ello, que infringe el ya mencionado precepto constitucional.

Siendo tal el perímetro del debate en esta sede, hemos de confirmar nuestra sospecha inicial expuesta a las partes en providencia de 8 de mayo pasado, de que la pretensión de amparo carece manifiestamente de contenido constitucional y no merece un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión por este Tribunal, siendo por ello inadmisible [art. 50.1 c) LOTC].

Hace pocos días hemos tenido ocasión de perfilar el principio de legalidad penal desde la óptica que nos es propia en la STC 137/1997. Aun cuando posterior a la demanda e, incluso, al trámite de alegaciones previas sobre la eventual inadmisibilidad, en ella se recoge y explica nuestro criterio al respecto. La exigencia constitucional de que todo litigante reciba respuesta, la suya y no otra por más aledaña que sea, hace aconsejable traer aquí de esa nuestra Sentencia la ratio decidendi, que viene aquí como anillo al dedo:

Conviene concretar cuál es el alcance del control que el Tribunal Constitucional puede ejercer en su aplicación respecto de la interpretación y aplicación de los preceptos sancionadores efectuados por los órganos judiciales y cuáles son las pautas o criterios que deben regir este control. A tal efecto lo primero que se debe advertir es que es ajena al contenido propio de nuestra jurisdicción la interpretación última del contenido de los tipos sancionadores y el control de la corrección del proceso de subsunción de los hechos probados en los preceptos aplicados. Es más, aunque en alguna medida pudiera considerarse que toda interpretación y aplicación incorrecta de un tipo sancionador puede equivaler a una sanción de conductas situadas fuera de los supuestos previstos en la norma sancionadora, dicha consideración es, en rigor, ajena a la perspectiva constitucional: No toda interpretación y aplicación incorrecta, inoportuna o inadecuada de un tipo sancionador comporta una vulneración del principio de legalidad ni la del derecho fundamental que ex art. 25.1 C.E. lo tiene por contenido

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Desde el punto de vista del enjuiciamiento constitucional cabe hablar de aplicación analógica o extensiva in malam partem, vulneradora del principio de legalidad penal, cuando dicha aplicación carezca de tal modo de razonabilidad que resulte imprevisible para sus destinatarios, sea por apartamiento del tenor literal del precepto, sea por la utilización de las pautas interpretativas y valorativas extravagantes en relación al ordenamiento constitucional vigente. Nuestro control queda, pues, delimitado en cuanto a su finalidad por el objetivo de evitar que las resoluciones judiciales impiden a los ciudadanos "programar sus comportamientos sin temor a posibles condenas por actos no tipificados previamente" (STC 133/1987, fundamento jurídico 5.), y, en cuanto a los criterios o pautas de enjuiciamiento, por la verificación del respeto del tenor de los preceptos sancionadores aplicados, así como de la coherencia lógica y sistemática de las pautas metodológicas y valorativas en la interpretación y aplicación de dichos preceptos.

En efecto, el derecho a la legalidad sancionadora debe partir del respeto judicial y, en su caso, administrativo a las palabras de la norma, al significado literal o textual del enunciado que transmite la proposición normativa, pues el legislador expresa el mensaje normativo con palabras y con palabras es conocido por sus destinatarios. Este respeto no garantiza siempre una decisión sancionadora acorde con las garantías esenciales de seguridad jurídica o de interdicción de la arbitrariedad, pues, entre otros factores, el lenguaje es relativamente vago y versátil, las normas son necesariamente abstractas y se remiten implícitamente a una realidad normativa subyacente, y dentro de ciertos límites (por todas, STC 111/1993), el propio legislador puede potenciar esa labilidad para facilitar la adaptación de la norma a la realidad (ya en la STC 62/1982; recientemente, STC 53/1994). Debe perseguirse, en consecuencia, algún criterio añadido que, a la vista de los valores de seguridad y de legitimidad en juego, pero también de la libertad y la competencia del Juez en la aplicación de la legalidad (SSTC 89/1983, 75/1984 y 111/1993), distinga entre las decisiones que forman parte del campo de decisión legítima de éste y las que suponen una ruptura de su sujeción a la ley. Este criterio no puede quedar constituido por la mera interdicción de la arbitrariedad, el error patente o la manifiesta irrazonabilidad, canon de delimitación de ciertos contenidos del derecho a la tutela judicial efectiva, pues, amén de desconocer que la contenida en el art. 25.1 C.E. es una manifestación de aquel derecho que por su trascendencia aparece constitucionalmente diferenciada, una resolución judicial condenatoria que no adolezca de esos defectos puede, no obstante, resultar imprevisible para el ciudadano -y, como se ha dicho, no permitirle "programar sus comportamientos sin temor a posibles condenas por actos no tipificados previamente" (STC 133/1987, fundamento jurídico 5.)- y constituir una manifestación de la ruptura del monopolio legislativo -y administrativo, con la subordinación y limitación que le es propia- de determinación de las conductas ilícitas.

La seguridad jurídica y el respeto a las opciones legislativas de sanción de conductas sitúan la validez constitucional de la aplicación de las normas sancionadoras desde el prisma del principio de legalidad tanto en su respeto al tenor literal del enunciado normativo, que marca en todo caso una zona indudable de exclusión de comportamientos, como en su razonabilidad. Dicha razonabilidad habrá de ser analizada desde las pautas axiológicas que informan nuestro texto constitucional (SSTC 159/1986, 59/1990 y 111/1993) y desde modelos de argumentación aceptados por la propia comunidad jurídica. Sólo así podrá verse la decisión sancionadora como un fruto previsible de una razonable administración judicial o administrativa de la soberanía popular. A ese contexto de criterios y valores es al que nos hemos referido en otras ocasiones como habilitador de la utilización de conceptos jurídicos indeterminados en las normas sancionadoras -determinables "en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia" (SSTC 69/1989, 214/1989, 116/1993, 26/1994, 306/1994 y 184/1995)-. Dicho de otro modo, no sólo vulneran el principio de legalidad las resoluciones sancionadoras que se sustenten en una subsunción de los hechos ajena al significado posible de los términos de la norma aplicada. Son también constitucionalmente rechazables aquellas aplicaciones que por su soporte metodológico -una argumentación ilógica o indiscutiblemente extravagante- o axiológico -una base valorativa ajena a los criterios que informan nuestro ordenamiento constitucional- conduzcan a soluciones esencialmente opuestas a la orientación material de la norma y, por ello, imprevisibles para sus destinatarios. A fin de aplicar el canon descrito en este fundamento jurídico debe partirse, en principio, de la motivación explícita contenida en las resoluciones recurridas.

Pues bien, la infracción que se imputó al demandante está legalmente configurada [art. 23 ñ), en relación con el 26 e) de la Ley Orgánica 1/1992] y las sanciones impuestas tienen también cobertura legal [art. 28.1 a), d) y e), de la misma Ley], habiéndose respetado, pues, la reserva de Ley o el principio de legalidad penal proclamado en el art. 25.1 C.E. Determinar si las medidas de policía sobre establecimientos públicos han de encuadrarse, o no, en el capítulo II de la sobredicha Ley Orgánica, es una cuestión que el Tribunal Superior de Justicia ha resuelto de manera razonable, sin sombra alguna de arbitrariedad y sin utilizar un soporte metodológico absurdo o extravagante, ni cualquier otro axiológico con valores ajenos a los contenidos en nuestra Constitución, que «conduzcan a soluciones esencialmente opuestas a la orientación material de la norma y, por ello, imprevisibles para sus destinatarios» como se ha dicho anteriormente, únicas hipótesis que darían pie a este Tribunal, como guardián último de las garantías, para revisar la decisión judicial, sin producir interferencia alguna en la potestad de juzgar bajo el imperio de la Ley con absoluta independencia, suya es la función jurisdiccional privativa de los Jueces y Tribunales.

El Tribunal Superior de Justicia considera que las limitaciones al horario de establecimientos públicos como el «pub» de quien nos pide amparo tienen cobertura en el art. 8.1 c) de la Ley Orgánica 1/1992, incluido en el Capítulo Segundo, al que se remite el art. 28.1 d) y e), al definir las conductas sancionables con la suspensión temporal de la licencia y, por ello, el cierre, también temporal, del establecimiento. Podrá opinarse cuanto se quiera sobre el grado de acierto o error de una tal interpretación, siempre sierva del principio de indeterminación, pero desde la perspectiva constitucional, que es la nuestra, no merece reproche alguno. La subsunción hecha es razonable y está suficientemente razonada, no forzando el tenor de los preceptos aplicados. Es claro, por tanto, que la Administración General del Estado en el ejercicio de su potestad sancionadora no rebasó los límites del art. 25.1 C.E. como tampoco incurrió en tal tacha la Sentencia impugnada, donde se dan por buenos los actos administrativos correspondientes. La solución desfavorable, con soporte en nuestra doctrina consolidada, hace que la incógnita inicial haya dejado de serlo, desapareciendo así la utilidad de una nueva reflexión y privando al tema conductor de contenido. Nuestra respuesta en este momento ha de constreñirse a recordar nuestro criterio al respecto, expresado en decisiones precedentes, cerrando así el debate.

Fallo:

Por todo lo anterior, la Sección acuerda la inadmisión del presente recurso de amparo y el archivo de las actuaciones, sin que, por ello, sea necesario pronunciarse sobre la solicitud de suspensión.Madrid, a diecisiete de septiembre de mil novecientos noventa y siete.