ATC 246/2000, 27 de Octubre de 2000

Mediante escrito presentado en el Registro de este Tribunal con fecha de 24 de mayo de 1999, la Procuradora doña María Teresa de las Alas-Pumariño Larrañaga, en nombre y representación de la Compañía Española de Petróleos, S.A. (CEPSA), promovió recurso de amparo contra la Sentencia del Tribunal Supremo con fecha de 19 de abril de 1999 (recurso 633/97), desestimatoria del recurso directo interpuesto contra el Real Decreto 1316/1997, de 1 de agosto, sobre régimen de compensación al transporte de mercancías con origen o destino en las Islas Canarias, por considerar que vulneraba el artículo 14 CE.

Los hechos que han dado lugar a la demanda de amparo, sucintamente expuestos, son los siguientes:

1. Bajo la vigencia de la Ley 30/1972, de 22 de julio, sobre Régimen Económico y Fiscal de Canarias, se aprobó, por primera vez, el Real Decreto 2945/1982, de 4 de junio, sobre compensación al transporte de mercancías con origen o destino en las Islas Canarias, con la finalidad de lograr en el sistema de transporte una adecuada integración del territorio nacional, que fue desarrollado por la Orden Ministerial (Obras Públicas) de 29 de diciembre de 1982, la cual excluyó de su aplicación a los productos sometidos al régimen de monopolio en el territorio nacional, razón por la cual fue anulada por Sentencia del Tribunal Supremo con fecha de 18 de noviembre de 1985 (RJ 5367), a raíz de un recurso interpuesto la Asociación Provincial de Fabricantes de Tabacos de las Palmas.

   Posteriormente, el citado régimen de compensaciones fue desarrollado por las siguientes normas: 1) Real Decreto 2322/1985, de 4 de diciembre, desarrollado por la Orden Ministerial de 20 de diciembre de 1985, y declarado nulo por STS de 20 de junio de 1989 (RJ 4676), a raíz de recurso interpuesto por la «Asociación Provincial de Fabricantes de Tabacos»; 2) Real Decreto 2587/1986 de 19 de diciembre, desarrollado por la Orden Ministerial de 26 de diciembre de 1986, y declarado nulo por la STS de 20 de enero de 1989 (RJ 145), como consecuencia del recurso interpuesto por la «Confederación de Industriales Tabaqueros de Canarias»; 3) Real Decreto 1537/1987, de 11 de diciembre, desarrollado por la Orden Ministerial del 29 de diciembre de 1989, y declarado nulo por la STSde 7 de febrero de 1992 (RJ 1693), por obra del recurso interpuesto por la «Confederación de Industriales Tabaqueros de Canarias»; 4) Real Decreto 1405/1988, de 18 de noviembre, desarrollado por la Orden Ministerial de 2 de junio de 1989, y declarado nulo por la STS de 3 de julio de 1996 (RJ 5862), como consecuencia del recurso interpuesto por la «Confederación de Industriales Tabaqueros de Canarias»; 5) Real Decreto 1689/1989, de 29 de diciembre, desarrollado por la Orden Ministerial de 8 de febrero de 1990, y declarado nulo por la STS de 15 de mayo de 1992, por obra del recurso interpuesto por la «Confederación de Industriales Tabaqueros de Canarias»; 6) Real Decreto 1682/1990, de 20 de diciembre, desarrollado por la Orden Ministerial 31 de enero de 1991 (este Real Decreto ya incluía a las tabaqueras en el ámbito de las compensaciones, excluyendo únicamente a las petroleras); 7) Real Decreto 52/1992, de 24 de enero, desarrollado por la Orden Ministerial de 25 de mayo de 1992 (seguía excluyendo a las petroleras): 8) Real Decreto 734/1993, de 14 de mayo, desarrollado por la Orden Ministerial de 18 de junio de 1993 (con exclusión de las petroleras);

   9) Real Decreto 490/1994, de 17 de marzo, desarrollado por la Orden Ministerial de 12 de abril de 1994 (con exclusión de las petroleras).

2. Posteriormente, la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, acogía un artículo 7 que disponía, como medida complementaria a la aplicación de las disposiciones del Derecho comunitario en las Islas Canarias relativas a la lejanía y a la insularidad, el establecimiento de una consignación anual en los Presupuestos Generales del Estado con la finalidad de abaratar el coste efectivo del transporte marítimo y aéreo de mercancías interinsular y entre las islas y la península, así como del transporte de las exportaciones dirigidas a la Unión Europea, cuya determinación se haría de forma reglamentaria. Así, y dando cumplimiento a dicho mandato, se aprobó el Real Decreto 1054/1995, de 23 de junio, sobre compensación al transporte de mercancías con origen o destino en las Islas Canarias (desarrollado por la Orden Ministerial de 13 de julio de 1995), cuya finalidad era arbitrar los mecanismos adecuados para hacer efectivas las subvenciones establecidas en la entonces vigente Ley de Presupuestos Generales del Estado, al transporte marítimo y aéreo de mercancías entre la península y las islas Canarias, o viceversa, y al transporte para la exportación de las mismas a países de la Unión Europea. Dicho Reglamento reproducía las compensaciones que habían venido aplicándose desde el Real Decreto 1405/1988, y fue objeto de prórroga para el ejercicio 1996 por obra del Real Decreto 1788/1996, de 19 de julio; para el ejercicio 1997, en virtud Real Decreto 1316/1997, de 1 de agosto; para el ejercicio 1998 por el Real Decreto 1426/1998, de 3 de julio; y finalmente, por el Real Decreto 199/2000, de 11 de febrero, tanto para el ejercicio 1999, como sucesivos, conforme a las consignaciones que se efectúen en los Presupuestos Generales del Estado de cada año natural.

3. Así las cosas, tanto el Real Decreto 1054/1995 (y su Orden de desarrollo) como el Real Decreto 1788/1996, fueron impugnados por la «Compañía Española de Petróleos, S.A.» (CEPSA), en recurso directo ante el Tribunal Supremo (recursos acumulados núms. 573/1995 y 622/1996) quien mediante Sentencia con fecha de 15 de junio de 1998 (RJ 6320), declaró su nulidad, por la falta de justificación de la diferencia de trato que, respecto del transporte de otros productos, supone, lo que dio lugar a una desigualdad ante la norma generadora de un tratamiento discriminatorio.

4. A la vista de la reiterada jurisprudencia que el Tribunal Supremo venía dictando como consecuencia de la discriminación establecida para los productos petrolíferos por las citadas normas reglamentarias, el Consejo de Ministros en su reunión del 11 de abril de 1997 acordó aplicar la doctrina sentada en la STS de 3 de julio de 1996 (RJ 5862), por lo que al aprobar el Real Decreto 1316/1997, introdujo un segundo artículo (el artículo 1 declaraba la prórroga del régimen de compensaciones) destinado a ampliar el sistema de compensaciones al crudo de petróleo y a sus derivados, que hubiesen experimentado transformaciones e incrementasen su valor en el ámbito del Archipiélago Canario (dicha norma se reprodujo posteriormente en el Real Decreto 1426/1998).

5. Como había hecho en ocasiones anteriores, contra el Real Decreto 1316/1997, interpuso la parte actora un recurso directo ante el Tribunal Supremo, el cual fue desestimado mediante Sentencia de fecha 19 de abril de 1999 (recurso núm. 633/1997). Para llegar a la conclusión desestimatoria esta vez, el Tribunal a quo al entender cumplido el mandato legal, interpretado por la jurisprudencia, de que no puede excluirse del sistema de compensaciones al crudo del petróleo y sus derivados, ya que ello suponía una discrecionalidad no tolerada por las leyes del Régimen Especial Fiscal de Canarias. Sin embargo, la norma cuestionada parece plenamente justificada, siendo razones de política económica perfectamente asumibles las que han determinado su dictado, sin que pueda entrarse a valorar la cuantía del porcentaje establecido, al ser esta materia de tipo técnico, reservada a la apreciación de la Administración y en cuya valoración no se observa arbitrariedad. Además, la limitación de la compensación al transporte marítimo interinsular y con destino a la Península, excluyendo al que se realiza a los otros países de la Unión Europea, está en línea con las preferencias que manifiesta la Exposición de Motivos de la Ley 19/1994, de extender las ayudas posibles y factibles en favor de los recursos endógenos, entre los que no se encuentran lógicamente el crudo del petróleo. La discriminación tiene, por tanto, una base objetiva y razonable.

La demanda de amparo denuncia la vulneración del derecho a la igualdad ante la ley (art. 14 CE), al considerar que la regulación contenida en el Real Decreto 1316/1997, de 1 de agosto (que recoge por primera vez la compensación a las petroleras) es absolutamente inadmisible en cuanto discriminatoria para sus productos, amen de vulnerar el mandato recogido en el artículo 7 de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias. A juicio de la recurrente la discriminación de los productos petrolíferos con los demás productos originarios o transformados en las Islas Canarias es doble: a) Porque se establece un máximo de compensación del 3 por 100 del flete, en tanto que para las demás mercancías, sin ninguna distinción, ese límite llega hasta el 35 por 100 si se trata de transporte a la península, hasta el 20 por 100 para el transporte interinsular, y hasta el 25 por 100 para el transporte con destino a los países de la Unión Europea; y b) Porque se limita el derecho a la compensación, en el exiguo porcentaje citado, al tráfico entre las Islas y, entre éstas y la península, excluyéndose el que se realiza entre Canarias y los países de la Unión Europea, que sí se contempla para los demás productos.

Por providencia de la Sección Segunda de 29 de noviembre de 1999, se acordó abrir el trámite previsto en el art. 50.3 LOTC, concediendo un plazo común de diez días a la recurrente y al Ministerio Fiscal para efectuar las alegaciones que estimasen pertinentes en relación con la posible concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el art. 50.1 c) LOTC, consistente en carecer la demanda de contenido que justifique una decisión sobre el fondo por parte de este Tribunal.

Evacuando el trámite de alegaciones la representación procesal del demandante de amparo mediante escrito registrado el día 22 de diciembre de 1999, reiteró las pretensiones de la demanda y sus fundamentos.

Por su parte, el Ministerio Fiscal, por escrito registrado el día 29 de diciembre de 1999, interesó la admisión de la demanda, dado que, aun cuando la demanda incurre en la expresada causa de inadmisión prevista en el art. 50.1 c) LOTC, respecto del primer motivo de recurso (la diferencia de porcentaje), sin embargo, no carece de contenido constitucional respecto del segundo motivo (no inclusión en el sistema de compensaciones para el transporte a otros países de la Unión Europea), por cuanto el argumento esgrimido por la Sentencia resulta difícilmente conciliable con la norma contenida en el art. 4 del Real Decreto 1054/1995, de 23 de junio, al que expresamente se remite para prorrogar su vigencia el art. 1 del Real Decreto 1316/1997, de 1 de agosto, pues en aquél se alude expresamente, no sólo a los «Productos agrícolas originarios de la islas», sino también a «los industrializados en éstas», por lo que, igualmente, deberían reputarse incluidos todos aquellos que, no siendo originariamente canarios, hubieran sido objeto de transformación industrial en las islas, como es el caso del petróleo y sus derivados.

Fundamentos:

Denuncia la parte actora la vulneración del derecho a la igualdad ante la ley (art. 14 CE), al considerar que la regulación contenida en el Real Decreto 1316/1997, de 1 de agosto (que recoge por primera vez la compensación a las petroleras) es absolutamente inadmisible en cuanto discriminatoria para sus productos, amen de vulnerar el mandato recogido en el artículo 7 de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias. A juicio de la recurrente la discriminación de los productos petrolíferos con los demás productos originarios o transformados en las Islas Canarias es doble: a) Porque se establece un máximo de compensación del 3 por 100 del flete, en tanto que para las demás mercancías, sin ninguna distinción, ese límite llega hasta el 35 por 100 si se trata de transporte a la península, hasta el 20 por 100 para el transporte interinsular, y hasta el 25 por 100 para el transporte con destino a los países de la Unión Europea; y b) Porque se limita el derecho a la compensación, en el exiguo porcentaje citado, al tráfico entre las Islas y, entre éstas y la península, excluyéndose el que se realiza entre Canarias y los países de la Unión Europea, que sí se contempla para los demás productos.

Pues bien, en el estudio de la cuestión que nos ocupa es necesario precisar que nos encontramos antes una pretendida vulneración del principio de igualdad «en la ley», donde el recurrente viene a cuestionar la conformidad misma con la Constitución de las reglas de distribución de las compensaciones contenidas en una norma jurídica de rango reglamentario. Igualmente, es preciso apuntar que la naturaleza reglamentaria de la norma cuestionada no es óbice para que sea objeto de un juicio de constitucionalidad cuando a la misma se impute la vulneración de un derecho o libertad fundamental. Y ello porque, «aunque el control de legalidad de las normas reglamentarias es también competencia propia de los órganos del Poder Judicial que pueden, en consecuencia, sea anularlas, sea inaplicarlas, cuando las consideran contrarias a la Ley, el resultado de tal control queda sometido también a nuestra decisión por esta vía del recurso de amparo cuando a tal resultado se imputa, como aquí es el caso, una violación de alguno de los derechos fundamentales» (STC 209/1987, de 22 de diciembre, FJ 3). Y en este sentido, y aunque el legislador (o la Administración en uso de su potestad reglamentaria) goza de un amplio margen de libertad en la configuración de las normas (discrecionalidad normativa), y en principio no corresponde a este Tribunal enjuiciar si las soluciones adoptadas son las más correctas técnicamente, sin embargo, sí nos hallamos facultados para determinar si el régimen compensatorio establecido ha vulnerado el citado principio de igualdad (STC 214/1994, de 14 de julio, FJ 5). Por tanto, hay que determinar si por vía reglamentaria se ha previsto un tratamiento diferenciado para la entidad recurrente que supone establecer una diferencia no querida por el legislador y que no encuentra cobertura explícita ni implícita en la Ley, en orden a alcanzar la conclusión de que con su aplicación se ha vulnerado el principio constitucional de igualdad ante la Ley (STC 4/1991, de 14 de enero, FJ 4).

Sobre el alcance del principio de igualdad ante o en la Ley este Tribunal ha elaborado en numerosas Sentencias una matizada doctrina cuyos rasgos esenciales pueden resumirse como sigue: a) No toda desigualdad de trato en la Ley supone una infracción del artículo 14 CE, sino que dicha infracción la produce sólo aquella desigualdad que introduce una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y que carece de una justificación objetiva y razonable; b) El principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hechos se apliquen iguales consecuencias jurídicas, debiendo considerarse iguales dos supuestos de hecho cuando la utilización o introducción de elementos diferenciadores sea arbitraria o carezca de fundamento racional; c) El principio de igualdad no prohibe al legislador cualquier desigualdad de trato, sino sólo aquellas desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y suficientemente razonables de acuerdo con criterios o juicios de valor generalmente aceptados; d) Por último, para que la diferenciación resulte constitucionalmente lícita no basta con que lo sea el fin que con ella se persigue, sino que es indispensable además que las consecuencias jurídicas que resultan de tal distinción sean adecuadas y proporcionadas a dicho fin, de manera que la relación entre la medida adoptada, el resultado que se produce y el fin pretendido por el legislador superen un juicio de proporcionalidad en sede constitucional, evitando resultados especialmente gravosos o desmedidos (SSTC 3/1983, de 25 de enero, FJ 3; 75/1983, de 3 de agosto, FJ 2; 6/1984, de 24 de enero, FJ 2; 209/1988, de 10 de noviembre, FJ 6; 76/1990, de 26 de abril, FJ 9A; 214/1994, de 14 de julio, FJ 8B; 9/1995, de 16 de enero, FJ 2; 164/1995, de 13 de noviembre, FJ 7; 134/1996, de 22 de julio, FJ 5; 117/1998, de 2 de junio, FJ 8; 46/1999, de 22 de marzo, FJ 2).

En este sentido, debe quedar constancia clara de que la finalidad perseguida por la norma legal (primero, por la Ley 30/1972, de 22 de julio, sobre Régimen Económico y Fiscal de Canarias, y después, por la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias) se dirigía al establecimiento de un sistema de ayudas en orden a solucionar el problema que la insularidad generaba en los productos originarios o transformados en las Islas como consecuencia de la lejanía geográfica, con especial atención a los productos agrarios, abaratando el coste que ocasionaba tanto el transporte marítimo como el aéreo (interinsular, con la península y con la Unión Europea), para lo que se establecía una consignación en los Presupuestos Generales del Estado, cuya atribución concreta se remitía o delegaba a la potestad reglamentaria. Y en el ejercicio de esa potestad, si bien es cierto que las sucesivas normas reglamentarias (Reales Decretos 2945/1982, 2322/1985, 2587/1986, 1537/1987, 1405/1988, 1689/1989, 1682/1990, 52/1992, 734/1993, 490/1994, 1054/1995 y 1788/1996) habían venido excluyendo absolutamente, primero, a los productos petrolíferos y el tabaco, y después, sólo al crudo del petróleo y sus derivados, también lo es que el Real Decreto 1316/1997 vino a subsanar tal situación para los productos petrolíferos (como anteriormente lo hicieron los Reales Decretos 1682/1990 y siguientes, para el tabaco).

Aunque no cabe duda que el trato dispensado por la norma no es el mismo para todos los productores de Canarias (de productos originarios o transformados), en tanto en cuanto, por ejemplo, los restantes productores o transformadores disfrutan de una compensación genérica del 35 por 100, 25 por 100 ó 20 por 100 del flete, según el tipo de transporte, nada impide que la incorporación al sistema de los productores de productos petrolíferos se haga en distintas condiciones, al atribuírseles únicamente un 3 por 100 del flete, y sólo del transporte interinsular o con la península (no del transporte con la Unión Europea). Debe tenerse presente que la diferencia por sí sola no es constitucionalmente reprobable, sino que lo es la diferencia sin justificación. Y la justificación en el presente caso existe, dado que pretende facilitar el desarrollo de las actividades que gozaban de una ventaja comparada en las Islas Canarias y, en particular, y principalmente, las relativas a la producción agraria. Basta con acudir al artículo 1 de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, para comprobar cómo uno de los principios inspiradores del texto legal, aunque es genéricamente «garantizar que la lejanía e insularidad de Canarias, que la convierten en región ultraperiférica de la Unión Europea, [sean] compensadas a través de políticas específicas y suficientes», sin embargo, el espíritu protector de la norma ?según su Exposición de Motivos? se dirige fundamentalmente a dotar de la necesaria competitividad tanto «a los particulares residentes en el archipiélago, como a las empresas canarias». Y la forma de llevar a cabo el régimen de compensaciones se remite, por el art. 7 de esa Ley, a la norma reglamentaria.

Resta concluir, entonces, que tanto la norma reglamentaria cuestionada como la interpretación realizada por el Tribunal Supremo, no han generado una diferencia de trato constitucionalmente proscrita, porque la misma encuentra su justificación en la distinta naturaleza de las situaciones que, en consecuencia, requieren un tratamiento diferente, congruente con la peculiaridad que caracteriza a cada una de ellas. No debe olvidarse que, aun siendo cierto que «no puede el Reglamento excluir del goce de un derecho a aquellos a quienes la ley no excluyó» (STC 209/1987, de 22 de diciembre, FJ 3; y 78/1990, de 26 de abril, FJ 2), también lo es que, al contrario de lo postulado por la parte actora, la Ley no creó ningún derecho a favor de la misma, en orden a recibir un trato idéntico que el resto de los productores (basta con acudir al artículo 7 de la Ley 19/1994, para comprobar tal afirmación). Insistimos, tanto más cuando la finalidad primigenia de la Ley era la protección de los productos endógenos y, particularmente, de los agrícolas, plantas y flores. Por ello, aunque las situaciones puedan considerarse a priori iguales u homogéneas (al tratarse de empresas que transportan sus productos de las Islas Canarias a la península, las Islas Baleares o los países de la Unión Europea), el elemento diferenciador adoptado por el ejecutivo conforme a la distinta naturaleza de las actividades, no puede calificarse como arbitrario o injustificado, por venir fundado en criterios objetivos o razonables (la falta de presupuesto y la protección de los productos endógenos de las Islas, con especial atención a los agrícolas).

Fallo:

Por todo lo expuesto, la Sección acuerda inadmitir a trámite la presente demanda de amparo por concurrencia de la causa prevista en el art. 50.1 c) LOTC, en virtud de la manifiesta carencia de contenido que justifique una decisión sobre el fondo por parte de este Tribunal Constitucional, con el archivo de las presentes actuaciones. Madrid, a veintisiete de octubre de dos mil.