STC 23/2001, 29 de Enero de 2001

Ponente:Don Pedreo Cruz Villalón
Fecha de Resolución:29 de Enero de 2001
Emisor:Tribunal Constitucional - Sala Primera
Número de Recurso:3454/1998
RESUMEN

RA 3454/98. Promovido por doña María M. M. frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares que desestimó su demanda contra el Ayuntamiento de Palma de Mallorca por el recargo del 50 por 100 girado con liquidaciones del Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana. Vulneración del derecho de defensa en el procedimiento administrativo sancionador: STC 276/2000.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Pedro Cruz Villalón, Presidente, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Fernando Garrido Falla y doña María Emilia Casas Baamonde, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 3454/98, promovido por doña María M.M., bajo la representación procesal de la Procuradora de los Tribunales doña Inmaculada Ibáñez de la Cadiniere Fernández y asistida por el Letrado don Julián Luque Soriano, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, de 29 de junio de 1998, recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 118/1996, seguido contra el Decreto núm. 9913 de la Alcaldía del Ayuntamiento de Palma de Mallorca de fecha de 28 de noviembre de 1995, desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra el también Decreto de la Alcaldía núm. 7071 de fecha de 26 de julio de 1995, confirmatorio de las liquidaciones giradas por dicho órgano municipal en concepto de recargo único del 50 por 100 por ingreso espontáneo fuera de plazo con base en el art. 61.2 de la Ley General Tributaria, tras la redacción que le dio la Disposición adicional decimocuarta de la Ley 18/1991, de 6 de junio, reguladora del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Ha comparecido el Ayuntamiento de Palma de Mallorca bajo la representación procesal del Procurador de los Tribunales don Alejandro González Salinas y asistido por el Letrado de los Servicios Jurídicos Municipales. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Presidente don Pedro Cruz Villalón, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

  1. Mediante escrito registrado ante este Tribunal el día 25 de julio de 1998, la Procuradora de los Tribunales doña Inmaculada Ibáñez de la Cadiniere Fernández, en nombre y representación de doña María M.M., interpuso recurso de amparo constitucional contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 29 de junio de 1998.

  2. La demanda se basa en los siguientes hechos:

    1. Con fecha de 19 de enero de 1995 la actora presentó fuera de plazo, junto con el correspondiente ingreso, cuatro autoliquidaciones por el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, devengado como consecuencia de la adquisición mortis causa de ciertos inmuebles, tras lo cual el Ayuntamiento de Palma de Mallorca le giró cuatro liquidaciones (núms. IV95000844, IV95000849, IV95000850 e IV95000851), por importes de 1.174, 339.111, 6.368 y 300.767 pesetas, respectivamente, aplicándole a las cuotas ingresadas un recargo del 50 por 100 con base en el art. 61.2 de la Ley General Tributaria (en adelante, LGT), tras la redacción que le dio la Disposición adicional decimocuarta de la Ley 18/1991, de 6 de junio, reguladora del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (en adelante, IRPF).

    2. Frente a dichas liquidaciones la recurrente en amparo interpuso con fecha de 16 de junio de 1995 recurso de reposición que fue desestimado por Decreto de la Alcaldía núm. 7071, con fecha de 26 de julio de 1995, siendo, a su vez, recurrido en reposición, e igualmente desestimado por nuevo Decreto de la Alcaldía núm. 9913, con fecha de 28 de noviembre de 1995.

    3. Interpuesto recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares (núm. 118/96), por Sentencia con fecha de 29 de junio de 1998 acordó desestimarlo, al entender que aquel recargo no tiene la naturaleza de una sanción. Igualmente, se consideró como no necesario el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad solicitada por la actora contra la citada norma dada la inexistente naturaleza sancionadora de la figura cuestionada.

  3. En su demanda de amparo aduce la recurrente la vulneración de los derechos a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE). A juicio de la actora, por una parte, la Sentencia impugnada adolece de graves errores de carácter objetivo que se traducirían en la total arbitrariedad de la resolución. No se trataría de interpretaciones sobre un tema controvertido diversas a las que mantiene la recurrente, sino de errores patentes con relevancia constitucional que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, deberían conducir al otorgamiento del amparo, y que son: 1) Frente a lo que señala la resolución recurrida, la STC 141/1996 —cuya doctrina reproduce la mantenida en la STC 164/1995— no afirma la constitucionalidad del art. 61.2 LGT en su redacción por Ley 18/1991 (en la que se estableció el recargo del 50 por 100 aplicado a la demandada por el Ayuntamiento de Palma), sino de la redacción dada por la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, que establecía un recargo único del 10 por 100; 2) Igualmente y frente a lo que afirma la Sentencia cuestionada, no es cierto que la sanción que prevé el art. 87 LGT para las conductas consistentes en dejar de ingresar sea inferior al recargo del 50 por 100, ya que, conforme a dicho precepto, las infracciones graves se sancionan con multa pecuniaria proporcional del 50 al 150 por 100; 3) Finalmente, el Tribunal a quo yerra en la interpretación y aplicación de las SSTC 164/1995 y 141/1996, como demostraría que otros Tribunales Superiores de Justicia se han apoyado en la doctrina sentada en dichos pronunciamientos para afirmar que el recargo del 50 por 100 del art. 61.2 LGT tiene carácter sancionador (por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 11 de octubre de 1997).

    De otro lado, la vulneración del art. 24.2 CE derivaría de la imposición a través del recargo de una sanción encubierta por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca sin haber abierto un expediente sancionador, con lo cual no se ha respetado el trámite y garantías legalmente exigibles.

  4. Por providencia de 25 de octubre de 1999, la Sección Segunda acordó admitir a trámite la demanda y, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, dirigir atenta comunicación a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares para que remitiese testimonio del recurso núm. 118/96 y del expediente dimanante del Decreto núm. 9913, interesando igualmente del órgano judicial que previamente emplazase a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, con excepción del recurrente en amparo, para que, si así lo deseasen, pudiesen comparecer, en el plazo de diez días, en el presente proceso constitucional, lo que se llevó a efecto por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca mediante escrito presentado en el Registro de este Tribunal con fecha de 30 de noviembre de 1999 a través del Procurador de los Tribunales don Alejandro González Salinas.

  5. Por diligencia de ordenación de 7 de diciembre de 1999, la Sala Primera acordó, tener por recibidos los testimonios de las actuaciones remitidas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares y por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca, tener por personado al Procurador Sr. González Salinas en nombre y representación de este último, y a tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, dar vista de las actuaciones a la parte recurrente en amparo, al Ministerio Fiscal y al representante del Ayuntamiento de Palma de Mallorca, por plazo común de veinte días para que, si lo considerasen oportuno, presentaran dentro de dicho plazo las alegaciones que estimaren convenientes.

  6. El Ministerio Fiscal formuló sus alegaciones mediante escrito registrado en este Tribunal el día 13 de enero de 2000, en el que se interesa se dicte Sentencia otorgando el amparo, por cuanto resulta del proceso la lesión de las garantías del art. 24 CE. En dicho escrito, comienza destacando que nos encontramos ante un recurso de amparo de los denominados mixtos, que se dirige tanto contra el acto administrativo de imposición del recargo (art. 43 LOTC) como contra la Sentencia que lo confirma (art. 44 LOTC).

    Por lo que al fondo del asunto se refiere, reconoce en primer lugar el Fiscal que la Sentencia impugnada ha incurrido en un error patente, por cuanto la afirmación de que la STC 141/1996 sancionó la constitucionalidad del art. 61.2 LGT en la redacción dada por la Ley 18/1991 es patentemente errónea, pues en realidad dicha resolución se refería a la redacción dada al mencionado precepto por la Ley 46/1985. Ahora bien, a su juicio, y dado que existen otros derechos fundamentales implicados y que la Sentencia impugnada no ha hecho sino agotar la vía judicial procedente, con base al principio de economía procesal y a la misión propia del recurso de amparo, más que ordenar la retroacción de las actuaciones para que se dicte nueva Sentencia, resulta más adecuado el examen de las posibles vulneraciones ocasionadas por la Administración tributaria.

    Sentada en estos términos la controversia, al parecer del Ministerio Público, el Ayuntamiento de Palma de Mallorca no hizo sino aplicar la normativa legal entonces vigente, por lo que de existir inconstitucionalidad alguna, habría que residenciarla en la ley, y no en la concreta actuación administrativa, que se limitó a aplicarla. Recuerda asimismo que, habiéndose planteado contra el citado art. 61.2 LGT diversas cuestiones de inconstitucionalidad, el amparo a otorgar en el presente procedimiento dependerá del resultado de dichas cuestiones, por lo que, tal y como aconseja el ATC 145/1990, FJ 2, interesa la suspensión del mismo hasta que se resuelvan las cuestiones de inconstitucionalidad que van a sentar un criterio acerca de la adecuación constitucional de la Ley que da cobertura al acto administrativo impugnado. Sin perjuicio de ello, a la vista de que el Fiscal General del Estado mantiene en las citadas cuestiones de inconstitucionalidad la incompatibilidad del concreto inciso del art. 61.2 LGT con las garantías del art. 24 CE, el Fiscal interesa también el otorgamiento del amparo.

    Así las cosas, para el Fiscal el núcleo del problema que se plantea ahora reside en dilucidar si la doctrina sentada por la STC 164/1995 respecto del recargo establecido en el art. 61.2 LGT, en su redacción dada por la Ley 46/1985, es trasladable al recargo establecido por el mismo precepto en su redacción dada por la Ley 18/1991. A este respecto, después de reproducir ambos preceptos, recuerda que, mientras que el recargo declarado constitucional por la STC 164/1995 era del 10 por 100, el aplicado al demandante de amparo es del 50 por 100, razón por la cual resulta preciso estudiar con detalle los términos en que fue declarada la constitucionalidad del precepto entonces dubitado.

    A continuación, tras reproducir varios extractos de los fundamentos jurídicos 2, 4 y 5 de la STC 164/1995, el Fiscal resume la doctrina transcrita en tres puntos. En primer lugar, la finalidad del recargo es el estímulo del abono de los ingresos efectuados fuera de plazo y antes de que exista requerimiento, pero este favorecimiento del pago no puede ser tan intenso que disuada de hacerlo dentro de plazo. En segundo lugar, el recargo carece de carácter sancionador siempre que su cuantía no alcance ni se aproxime a la de las sanciones. En tercer lugar, en fin, la función disuasoria del recargo pasa a ser represiva si alcanza el valor de las sanciones, aunque sean las atenuadas.

    A juicio del Ministerio Fiscal, la aplicación de la doctrina citada al caso de autos obliga al estudio de cuál hubiese sido el importe de la sanción correspondiente en el supuesto de que el ingreso no hubiera sido voluntario, sino requerido por la Administración tributaria. A este respecto, después de analizar el contenido de los arts. 79 a), 82 e) y 87.1 LGT vigente en el momento de los hechos, el Fiscal concluye que el importe de la sanción correspondiente en el caso planteado hubiera sido probablemente la misma que el recargo impuesto, salvo el interés de demora. Así se deduce –señala— del hecho de haber procedido al ingreso de forma voluntaria y previa al requerimiento, lo que constituye una causa de atenuación, que, aplicada sobre la cuantía de la multa (del 50 al 300 por 100), acarrearía su imposición en el grado mínimo (el 50 por 100).

    Bajo estas premisas el Ministerio Público considera que el sistema establecido en el art. 61.2 LGT cuestionado es positivo para la finalidad de la norma de favorecer el pago voluntario, dado que el único beneficio que recibe el contribuyente moroso que ingresa voluntariamente su deuda es el ahorro del interés de demora, mientras que si elude el pago pierde la atenuante, pero tiene la posibilidad de que la Administración tributaria no perciba su omisión. Por otra parte el recargo del 50 por 100 se aproxima claramente al importe de las sanciones atenuadas, de manera que, conforme a la doctrina sentada en la STC 164/1995, viene a perder su carácter disuasorio para acercarse al represivo.

    En definitiva, según el parecer del Ministerio Fiscal, nos encontramos ante una sanción encubierta para cuya imposición no se han tenido en cuenta los aspectos subjetivos del retraso (la culpabilidad), ni se ha instruido el pertinente expediente sancionador, con la preceptiva audiencia previa del interesado. Las garantías del procedimiento administrativo sancionador pueden quedar, pues, burladas, con lo que habría que concluir que el inciso del art. 61.2 LGT aplicado sería contrario al art. 24 CE. En suma, el amparo debe prosperar, y su alcance ha de ser la declaración de nulidad de la liquidación del recargo impugnada, por haberse practicado sin el debido expediente sancionador y sin las garantías de audiencia, contradicción y prueba previstas en el art. 24 CE.

  7. El Ayuntamiento de Palma de Mallorca formuló sus alegaciones mediante escrito presentado en el Registro de este Tribunal el 4 de enero de 2000, en el que suplicaba se dictase Sentencia desestimatoria del amparo pretendido. En su escrito, tras destacar que la Sentencia impugnada no incurre en el “notorio error” que se pretende al aplicar la doctrina contenida en las SSTC 141/1996 y 239/1988, apunta que basta con su mera lectura para alcanzar el convencimiento de que se procedió a la desestimación del recurso interpuesto de forma motivada y no arbitraria, al hacerlo tras el análisis de la jurisprudencia constitucional y de los elementos de hecho del propio acto impugnado. Con ello, concluye que el presente recurso no es sino el medio que intenta la parte recurrente para combatir, en sede constitucional y a través de la doctrina del error patente, lo que no es sino su discrepancia con la solución jurídica a la que ha llegado el órgano judicial.

  8. La parte actora presentó sus alegaciones por escrito con fecha de entrada en el Registro de este Tribunal de 12 de enero de 2000, insistiendo en la misma argumentación vertida en el escrito de interposición de la demanda de amparo, y suplicando, en consecuencia, la concesión del amparo.

  9. Por providencia de 25 de enero de 2001 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 29 del mismo mes y año.

Fundamentos jurídicos

  1. La presente demanda de amparo se dirige contra la Sentencia de 29 de junio de 1998, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 118/96, por la que se desestima el recurso interpuesto contra los Decretos de la Alcaldía del Ayuntamiento de Palma de Mallorca núms. 7071 y 9913, con fechas de 26 de julio y 28 de noviembre de 1995, respectivamente, desestimatorios, a su vez, de los recursos de reposición interpuestos contra cuatro liquidaciones giradas por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca en concepto de recargo único del 50 por 100 por ingreso espontáneo fuera de plazo, establecido en el art. 61.2 LGT, en su redacción dada por la Disposición adicional decimocuarta, párrafo 2 de la Ley 18/1991, de 6 de junio, del IRPF.

    Considera el solicitante de amparo, de un lado, que la Sentencia impugnada ha vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) al adolecer de graves errores de carácter objetivo que se traducirían en la total arbitrariedad de la resolución, y de otra parte, que las liquidaciones de la Administración local se han girado sin haber abierto un expediente sancionador, sin respeto de los trámites y garantías legalmente exigibles (art. 24.2 CE).

  2. En lo que respecta a la segunda de las denuncias alegadas por la parte demandante de amparo —la imposición de una sanción material sin que se hayan respetado las garantías constitucionales— cabe resaltar que esta cuestión ha sido definitivamente resuelta por la reciente STC 276/2000, de 16 de noviembre, en la cual se declaró la inconstitucionalidad del art. 61.2 LGT en la redacción que a este precepto le otorgó la Disposición adicional decimocuarta, párrafo 2 de la Ley 18/1991, al establecer un recargo único del 50 por 100 para los ingresos correspondientes a declaraciones liquidaciones o autoliquidaciones realizadas fuera de plazo sin requerimiento previo por parte de la Administración. En efecto, según afirmábamos en esta Sentencia —a cuya doctrina debemos remitirnos ahora—, el recargo del 50 por 100 previsto en el citado precepto legal “en tanto que supone una medida restrictiva de derechos que se aplica en supuestos en los que ha existido una infracción de Ley y desempeña una función de castigo, no puede justificarse constitucionalmente más que como una sanción” (FJ 5). Por ello sostuvimos que a estos recargos les resultan de aplicación las garantías materiales y procesales que se deducen de los arts. 25.1 y 24.2 CE lo que, a su vez, nos llevó a declarar la inconstitucionalidad de este precepto al comprobar que, si bien era respetuoso con las garantías de certeza que se derivan del principio de legalidad penal, no podía considerarse, sin embargo, acorde con las garantías que se deducen del art. 24.2 CE pues la norma que lo consagra, no sólo no establece expresamente que deba aplicarse respetando estas garantías, sino que, dado su tenor literal, conduce justo a lo contrario, esto es, a su imposición de plano.

    La aplicación de esta doctrina al presente caso lleva a otorgar el amparo solicitado por cuanto, al haberse aplicado a la parte actora el referido recargo sin respetar las garantías procedimentales propias de los actos de naturaleza sancionadora, se ha infringido con ello el art. 24.2 CE y, en consecuencia, se ha vulnerado su derecho fundamental a no padecer indefensión en el procedimiento administrativo sancionador.

  3. La estimación del recurso de amparo por el motivo señalado hace innecesario entrar a examinar las demás alegaciones aducidas en la demanda de amparo. Una vez apreciado que el acto administrativo impugnado en el proceso en el que recayó la Sentencia ahora recurrida es contrario al derecho fundamental del recurrente a no padecer indefensión en el procedimiento administrativo sancionador, las quejas relativas a las supuestas infracciones en las que esta resolución judicial hubiera podido incurrir han perdido su objeto, ya que la inconstitucionalidad de dicho acto conlleva también la de la Sentencia que lo confirma.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Otorgar el amparo solicitado por doña María M.M. y, en su virtud:

  1. Reconocer el derecho de la recurrente en amparo a no padecer indefensión en el procedimiento administrativo sancionador.

  2. Anular la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, con fecha de 29 de junio de 1998, recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 118/96, así como los Decretos de la Alcaldía del Ayuntamiento de Palma de Mallorca núms. 7071 y 9913, y las liquidaciones núms. IV95000844, IV95000849, IV95000850 e IV95000851 giradas por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca en concepto de Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.

Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.

Dada en Madrid, a veintinueve de enero de dos mil uno.