ATC 287/2003, 15 de Septiembre de 2003

1. Mediante escrito presentado en el Registro de este Tribunal con fecha de 29 de julio de 2002, la Procuradora doña Beatriz Martínez Martínez, en nombre y representación de don Pedro Manuel Rubio Nicolás, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de 27 de junio de 2002 de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera), que, estimando el recurso de apelación (núm. 21-2002) interpuesto por la Administración del Estado contra la Sentencia de 15 de octubre de 2001 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 4 en procedimiento especial para protección de derechos fundamentales (núm. 2-200), anula dicha Sentencia, y con esto desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el demandante de amparo contra la Resolución de 26 de marzo de 2001 de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias, confirmatoria de otra emitida el 21 de diciembre de 2000 por el Director del Centro Penitenciario de Melilla en la que se acuerda reclamar a dicho demandante el reintegro de 2.437.638 pesetas (14.650,50 €).

2. El demandante de amparo es funcionario del Cuerpo de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias, en situación de servicio activo y con destino en el Centro Penitenciario de Melilla. Desde el 30 de marzo de 1996, tiene concedido permiso para la realización de funciones sindicales a tiempo completo en la estructura del Sindicato CSI-CSIF, en los términos previstos en el art. 30.1 c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Función pública. Mediante las Resoluciones de la Administración del Estado más arriba reseñadas fue requerido a reintegrar 2.437.638 pesetas correspondientes a las cantidades que, desde el día 8 de abril de 1996 hasta el 31 de marzo de 2000, había percibido en concepto de indemnización por residencia en su lugar de destino; requerimiento que trae causa en que el demandante había trasladado su residencia a Murcia desde que se le concedió el permiso para su actividad sindical.

3. Se queja el demandante en su escrito de que ha visto vulnerado su derecho a la libertad sindical (art. 28.1 CE); en concreto, la llamada garantía de indemnidad, que respecto a los liberados sindicales ha reconocido en múltiples Sentencias el Tribunal Constitucional y que implica que han de tener garantizadas las mismas retribuciones que cuando prestaban efectivamente su trabajo en la Administración Pública, desconociéndose, según la doctrina constitucional, cuando los liberados dejan de percibir determinados complementos por toxicidad y peligrosidad del trabajo, o por guardias, aunque realmente no se realicen. En todo momento, afirma el quejoso, la Administración ha tenido conocimiento del traslado de su residencia a Murcia, para trabajar allí en la estructura institucional del sindicato CSI-CSIF , pues ésta era la finalidad del permiso administrativo. Igualmente alega que la Sala sentenciadora parte del error de que el demandante obtiene mejor tratamiento que el resto de sus compañeros, lo que en su opinión es incierto, pues el legítimo ejercicio de la actividad sindical le ha supuesto una importante minoración de sus retribuciones, también en comparación con su compañeros, que no hubiera tenido que soportar caso de no haber accedido a la condición de liberado sindical.

4. Mediante “otrosí” del anterior escrito, el demandante solicitó la suspensión de la ejecución de la Resolución administrativa de 21 de diciembre de 2000 que establece su obligación de reintegrar la cantidad de 2.437.638 pesetas (14.650,50 €), y en consecuencia, pide que se suspenda el curso del procedimiento administrativo de reintegro. Según afirma, la inmediata ejecución de la obligación le causa perjuicio, ya que si por un lado se verá obligado a ingresar una cantidad en modo alguno pequeña para el sueldo de un funcionario del grupo C, debiendo incluso endeudarse con un préstamo mediante el que pueda hacer frente al pago, por el otro está disminuida su nómina en alrededor de 50.000 pesetas desde abril de 2000, debido a la supresión del complemento de residencia. Considera el demandante que la suspensión no parece que vaya a causar un grave perjuicio para el interés general, y que en la ponderación entre el perjuicio que causaría la suspensión al interés público y el perjuicio que causa al recurrente la inmediata ejecución, es manifiesto que el más perjudicado ha de serlo el demandante, pues se verá obligado a ingresar una cantidad nada desdeñable para el sueldo de un funcionario y que en estos momentos no posee, mientras que el eventual perjuicio para el interés público derivado de la suspensión es francamente insignificante: la Hacienda Pública en absoluto sufrirá porque de momento no se reintegre en 2.437.639 pesetas, y al ser el demandante funcionario público siempre contará con la garantía de su nómina para, en su caso, detraer las cantidades precisas. Tras aducir que la suspensión interesada tampoco produce perturbación de derechos fundamentales o libertades públicas de un tercero, el demandante concluye ofreciendo, si fuera necesario, aval bancario en garantía de la cantidad objeto de reintegro.

5. Por providencias de 23 de junio de 2003 la Sección Primera acordó admitir a trámite la demanda de amparo y, de conformidad con lo previsto en el art. 56 LOTC, abrir pieza separada de suspensión y conceder un plazo común de tres días al Ministerio Fiscal, al solicitante de amparo y al Abogado del Estado, para que, dentro de dicho término, alegasen lo que estimaran oportuno en relación con la petición de suspensión.

6. El Abogado del Estado, en escrito registrado en este Tribunal el día 26 de junio de 2003, se opuso a la suspensión interesada, y subsidiariamente, caso de que la Sala apreciare razones para la suspensión, propone que se exija un aval bancario que asegure la devolución de las cantidades que resultan de la sentencia dictada y sus correspondientes intereses. Considera el Abogado del Estado que la justificación esgrimida por el recurrente –obligación a la devolución de una cantidad indebidamente percibida “...debiendo incluso endeudarse pidiendo un préstamo para hacer frente a dicho pago...”- no es bastante para cumplir con las previsiones del art. 56.1 LOTC, que exige como condición la irreparabilidad del perjuicio en el sentido de hacer imposible la finalidad de amparo de no accederse a ella, pues el Tribunal Constitucional ha resaltado en múltiples resoluciones que no procede la suspensión de sentencias judiciales cuando se pretendan efectos meramente económicos, como sucede en el presente caso, salvo que se acredite la irreversibilidad de los perjuicios (ATC 249/2001). La propia referencia del demandante a la solicitud de un préstamo como medio para cumplir con la obligación de pago viene a confirmar la posibilidad de dar cumplimiento a la sentencia sin merma del amparo. La mera existencia de perjuicios por la ejecución de la sentencia no justifica la petición de suspensión; han de tratarse de perjuicios cualificados por el hecho probado de hacer ilusorio el amparo.

   A mayor abundamiento, tampoco acredita el recurrente que los perjuicios hayan de ser de distinta magnitud en los casos de ejecución y de suspensión de la Sentencia. Si el recurrente pide un préstamo a un banco soportando intereses, no será su situación distinta si al final tiene que devolver el importe de la condena con sus correspondientes intereses, como es obligado hacer. El perjuicio no sólo no es irreparable, sino que ni si quiera puede apreciarse su existencia en una comparación sumaria entre la ejecución y la suspensión.

7. El Ministerio Fiscal formuló sus alegaciones el 1 de julio de 2003, entendiendo que procede la desestimación de la solicitud de suspensión formulada. Se invoca por el Ministerio Público la doctrina reiterada del Tribunal Constitucional que señala que las resoluciones judiciales con efectos meramente patrimoniales no causan, en principio, perjuicios irreparables, por más que puedan producir efectos desfavorables a quien demanda el amparo, puesto que su reparación posterior, en caso de estimarse aquélla, es meramente económica y por ello no dificultosa. Sólo, y como se ha indicado, en aquellos supuestos en que resulte totalmente irreparable es posible acordar la suspensión. Tal circunstancia tiene lugar cuando la ejecución prevista del acto recurrido provoque que el posterior y eventual restablecimiento del recurrente en el derecho constitucional vulnerado, en el supuesto de que el amparo sea otorgado, resulte tardío e impida definitivamente que tal restauración sea efectiva, o cuando la cuantía del procedimiento sea de tal entidad que pudiera producir al obligado un perjuicio irreparable. Pues bien, nada de lo hasta ahora expuesto permite, en el criterio del Fiscal, apoyar la solicitud de suspensión que se propugna porque, si bien es cierto que la devolución de las cantidades ingresadas por el complemento ya percibido pueden ocasionar un detrimento en las retribuciones del actor perjudicándole en su estatus económico, tampoco se ha aportado por éste elemento probatorio alguno que al menos permita acreditar cuál es su volumen actual de ingresos anuales para poder atisbar la entidad del perjuicio que pudiera ocasionársele. Además, ha de tenerse en cuenta que, de ser otorgado el amparo, éste no perdería su finalidad, ya que, en tal caso, sería la Administración del Estado la entonces obligada a reintegrar las cantidades percibidas por la ejecución de las resoluciones impugnadas, lo que supone una garantía de que, en efecto, se habrían de devolver sin que tal perjuicio llegara a ser irreversible.

8. El 3 de julio de 2003 tuvo entrada en este Tribunal el escrito de alegaciones del demandante de amparo, quien abunda en las ya por él expuestas en su anterior escrito, insistiendo ahora en las estrecheces, preocupaciones y molestias que puede padecer sin que haya necesidad de ello, puesto que cabe la suspensión del acto administrativo y queda perfectamente garantizado su cumplimiento mediante aval, sin que ello en nada afecte a la estabilidad y saneado funcionamiento de la Hacienda pública. Y es que lo que realmente reclama el interés público en estos casos, según el solicitante, no es tanto la inmediatez en la ejecución del acto administrativo como garantizar la efectividad del derecho de la Hacienda pública. Tal conclusión se alcanza simplemente examinando el régimen legal de los ingresos de derecho público, incluidos los tributarios, en los que se prevé la posibilidad de aplazamientos, fraccionamientos e, incluso, suspensión cautelar subordinada únicamente a la prestación de garantías.

   El recurrente además invoca la STS de 13 de enero de 1997 (Ar. 127), que según aquél flexibiliza el significado del periculum in mora, e igualmente alega cómo el art. 75 del Reglamento de procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas (RD 391/1996, de 1 de marzo) establece la suspensión automática de la ejecución del acto administrativo impugnado desde el momento en que el interesado lo solicite y aporte garantía bastante. Y si en vía administrativa la propia Administración pública debe conceder la suspensión por la simple constitución del aval con base a una norma reglamentaria que ella misma ha dictado, esa misma conclusión debe alcanzarse, dice el recurrente, en esta sede constitucional, quien por lo demás alude a que en el proceso contencioso-administrativo previo recayó Auto acordando la suspensión cautelar de la resolución administrativa de obligación de reintegro.

1. Establece el art. 56.1 LOTC que la Sala que conozca de un recurso de amparo suspenderá la ejecución del acto de los poderes públicos por razón del cual se reclama el amparo constitucional cuando de llevarse a cabo la ejecución se “hubiere de ocasionar un perjuicio que haría perder al amparo su finalidad”, precisando a continuación que la suspensión podrá denegarse si de ella pudiera seguirse “perturbación grave de los intereses generales o de los derechos fundamentales o libertades públicas de un tercero”.

   En la interpretación del precepto reseñado, la doctrina de este Tribunal ha configurado la suspensión cautelar en el proceso de amparo constitucional como una medida provisional de carácter excepcional y de aplicación restrictiva (AATC 227/1999, de 27 de septiembre; 41/2001, de 26 de febrero; 127/2001, de 21 de mayo; 228/2001, de 24 de julio; 106/2002, de 17 de junio), y así hemos venido manteniendo que de aquel precepto deriva una regla general, consistente en que la admisión del recurso de amparo no conlleva la suspensión de los actos recurridos, dada la presunción de legitimidad que alcanza a todas las actividades de los poderes públicos, presunción inherente a la entera actividad pública (legislativa, ejecutiva y judicial) que está presente aunque implícita en la Constitución, y, a veces de forma explícita en el resto del Ordenamiento Jurídico (ATC 208/2001, de 16 de julio), quedando a salvo los supuestos condicionados expresamente previstos en el art. 56.1 LOTC, que han de apoyarse en el riesgo o certeza de que la ejecución ocasionará un perjuicio que hará perder al amparo su finalidad.

   También hemos entendido que sólo hay perjuicio irreparable cuando se cumpla el requisito de que, si no se acordara la suspensión, la eventual estimación del recurso de amparo sería ya “tardía”, y el restablecimiento en el derecho constitucional vulnerado no podría ser efectivo, sino el “ilusorio y nominal” que resulta de una Sentencia favorable con efectos meramente declarativos (AATC 61/2000, de 28 de febrero; 161/2001, de 18 de junio; 170/2001, de 22 de junio; 163/2003, de 19 de mayo). Y debe tenerse igualmente en cuenta que en ocasiones, para adoptar la medida cautelar, no basta con que se cumpla con la regla de que la lesión en los derechos del recurrente ya no sea reparable, pues el art. 56.1 LOTC remite a un juicio motivado de ponderación, en el que hay que enfrentar, por una parte, el perjuicio que causa al recurrente la ejecución del acto impugnado y, por otra, el perjuicio que genera al interés público o a los derechos fundamentales de terceros la suspensión de la ejecución de aquél, cuya perturbación grave o lesión actúa como límite de la adopción de la medida cautelar y del interés particular del demandante de amparo que a su vez alega la lesión de un derecho fundamental (ATC 158/2003, de 19 de mayo).

2. En el presente caso, pide el demandante ante este Tribunal la suspensión cautelar de una resolución de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias, confirmatoria de otra por la que se le requiere a que reintegre, por indebidas, 2.437.638 pesetas (14.650,50 €) que hubo percibido en concepto de indemnización por razón de residencia; resolución administrativa que se cuestiona constitucionalmente en el recurso de amparo. Dado el carácter indubitadamente económico de la obligación contenida en la resolución cuya suspensión se interesa, debemos recordar lo dicho reiteradamente por este Tribunal a ese respecto: que los perjuicios de carácter patrimonial o económico, por más que puedan producir efectos desfavorables a quien demanda amparo, son siempre susceptibles de ser reparados en la hipótesis de que la pretensión llegue a prosperar, y por tanto no conllevan un perjuicio irremediable al obligado al pago que pueda hacer perder la finalidad del recurso (AATC 215/1999, de 14 de septiembre; 18/2001, de 29 de enero; 106/2001, de 7 de mayo; 120/2001, de 8 de mayo; 159/2001, de 18 de junio; 93/2002, de 3 de junio; 106/2002, de 17 de junio; 165/2003, de 19 de mayo).

3. A la luz de la doctrina que acabamos de exponer, y examinadas la circunstancias del caso, debemos denegar la suspensión interesada. Es verdad que este Tribunal, en supuestos singularizados, ha admitido la suspensión de resoluciones de carácter económico o patrimonial en atención a pagos económicos que “por su importancia o cuantía o por las circunstancias excepcionales que concurran en su cumplimiento” puedan causar daños irreparables (AATC 344/1996, de 2 de diciembre; 286/1997, de 21 de julio; 65/1999, de 22 de marzo; 226/2000, de 2 de octubre), y también en alguna ocasión hemos advertido que la cantidad pecuniaria a ingresar “no puede considerase de forma aislada”, abstracción hecha de la capacidad económica del deudor (ATC 9/2002, de 28 de enero). No obstante, debe tenerse en cuenta al mismo tiempo que la acreditación del perjuicio es, en todo caso, carga del recurrente, quien además de alegar debe probar, o por lo menos ofrecer un principio razonable de prueba sobre la irreparabilidad o dificultad de la reparación de los perjuicios de seguirse la ejecución del acto impugnado (AATC 253/1995, de 25 de septiembre; y 72/1997, de 10 de marzo).

   En los escritos del solicitante se insiste en sus actuales dificultades de solvencia para obtener e ingresar una cantidad dineraria que, ciertamente, no ha tenerse como desdeñable con relación a las retribuciones de un funcionario de su categoría y cuyo pago es posible que conlleve una disminución en su estatus económico. Sin embargo, tales alegaciones no vienen acompañadas de algún dato o de principio de prueba indicativos de particularizadas circunstancias que apunten a que la ejecutividad del acto de contenido económico cuya suspensión se solicita implique un trastorno grave e irremediable para dicho demandante, de modo que la eventual estimación del amparo constitucional y la subsiguiente restitución íntegra de lo ejecutado no vayan a suponer, como en la generalidad de los casos en que se aducen perjuicios patrimoniales, una adecuada reparación de éstos, teniendo en cuenta por lo demás, tal y como señala el Ministerio Fiscal, que la solvencia de la Administración pública garantizaría una futura restitución patrimonial. No se acreditan, por tanto, las circunstancias que hagan temer que la finalidad del recurso de amparo quede en el algún momento comprometida porque no se accede a la suspensión interesada; de ahí que en este caso no resulte procedente acordar la medida cautelar.

   Por todo lo expuesto, la Sala

No acceder a la suspensión interesada por don Pedro Manuel Rubio Nicolás.

Madrid, a quince de septiembre de dos mil tres.