ATC 246/2005, 7 de Junio de 2005
| Ponente | Excms. Srs. Casas Baamonde, Jiménez Sánchez, Conde Martín de Hijas, Delgado Barrio, García-Calvo y Montiel, Pérez Vera, Gay Montalvo, Rodríguez-Zapata Pérez, Rodríguez Arribas, Sala Sánchez, Aragón Reyes y Pérez Tremps |
| Fecha de Resolución | 7 de Junio de 2005 |
| Emisor | Tribunal Constitucional - Pleno |
| ECLI | ES:TC:2005:246A |
| Número de Recurso | 6384-2004 |
AUTO
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El 27 de octubre de 2004 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal oficio remisorio del Magistrado-Juez de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Barcelona, al que se adjunta testimonio de los autos principales, alegaciones de las partes y del Ministerio Fiscal y copia del expediente administrativo, más las correspondientes traducciones del catalán al castellano, todo ello relativo al recurso contencioso-administrativo 370/2003 D, incluyendo Auto de dicho Juzgado de 12 de mayo de 2004, dictado en tal proceso contencioso-administrativo, por el que se plantea cuestión de inconstitucionalidad por si el inciso y por las normas reglamentarias que la desarrollen y concreten del artículo 5 de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/1991, de 27 de febrero, pudiera ser contrario al artículo 25.1 de la Constitución.
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Los antecedentes que han dado lugar al planteamiento de tal cuestión son en síntesis los siguientes:
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Por resolución del Delegado Territorial del Gobierno de la Generalidad de Cataluña en Barcelona de 20 de mayo de 2003, confirmada en alzada por la del Director General del Juego y de Espectáculos de 1 de octubre de 2003, fue impuesta a la entidad EXPLOTACIONES VIA LAYETANA, S.A., una multa de 400 por incumplimiento del artículo 23.7 del Decreto 147/2000, de 11 de abril, de aprobación del Reglamento del juego de la plena o bingo, incumplimiento que se entendió tipificado como falta de carácter leve en virtud de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley autonómica 1/1991, de 27 de febrero, reguladora del régimen sancionador en materia de juego.
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Interpuesto por la entidad sancionada recurso contencioso-administrativo, y seguido éste por sus trámites ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Barcelona, por providencia de 30 de marzo de 2004 se acordó en dicho procedimiento, dentro del plazo para dictar sentencia y con suspensión del mismo, dar audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal para que, en plazo común e improrrogable de diez días, pudieran alegar sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad del citado artículo 5 de la Ley autonómica 1/1991, de 27 de febrero, en cuanto a su inciso por las normas reglamentarias que la desarrollen y concreten, por si éste pudiera ser contrario al principio de legalidad en materia sancionadora consagrado por el artículo 25.1 CE. El Fiscal, a la luz de la doctrina de este Tribunal Constitucional sobre el principio de legalidad en materia sancionadora administrativa, y entendiendo que la sanción impuesta lo ha sido por conducta tipificada por primera vez en disposiciones reglamentarias posteriores a la Constitución, y que en el artículo 5 de la Ley 1/1991 se contiene una cláusula general de remisión en blanco contraria al artículo 25.1 CE, consideró procedente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, siempre que el Magistrado-Juez considerase que no procede acomodar por vía interpretativa los preceptos debatidos al ordenamiento constitucional al amparo del artículo 5.3 LOPJ. La entidad demandante insistió, con apoyo en la STC 26/2002, de 11 de febrero, en el argumento expresado en la demanda de que el artículo 23.7 del Reglamento sobre el juego del bingo aprobado por Decreto 147/2000 carecería de la cobertura necesaria en la Ley 1/1991, de 27 de febrero, y por ello su aplicación constituiría una vulneración clara del principio de legalidad proclamado en el artículo 25.1 CE. Y el Abogado de la Generalidad de Cataluña se opuso al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad por considerarla, en esencia, notoriamente infundada, a la luz del examen que efectúa de la doctrina constitucional al respecto, y por ello carente de los requisitos necesarios para su admisibilidad conforme al artículo 37.1 LOTC.
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En dicho Auto de planteamiento de la cuestión razona la Sala, en cuanto a su fundamentación jurídica, en los términos siguientes: En cuanto al juicio de relevancia, se razona cómo la decisión del procedimiento depende de la validez del precepto cuestionado, puesto que es la remisión que el mismo efectúa a las normas reglamentarias que la desarrollen y concreten la que permitiría a la Administración de la Generalidad de Cataluña sancionar a la empresa actora por incumplimiento del artículo 23.7 del Decreto 147/2000. Mientras que, en cuanto a la duda de constitucionalidad suscitada, se argumenta en esencia, con cita de la doctrina de las SSTC sobre el principio de legalidad, la reserva de ley y la colaboración reglamentaria en materia sancionadora administrativa (SSTC 305/1993, de 25 de octubre, 6/1994, de 17 de febrero, 25/2002, de 11 de febrero, 113/2002, de 9 de mayo, y otras a que las anteriores a su vez se remiten), que ni en el artículo 5 de la Ley catalana 1/1991, ni en ningún otro precepto de la misma, se contendría, respecto de la conducta sancionada -entregar obsequios a los asistentes a una sala de bingo sin disponer de autorización para ello de la Dirección General del Juego y de Espectáculos-, tipificación alguna que permita considerar cumplimentado dicho principio de legalidad. Considerando, frente a lo sostenido al efecto por el Abogado de la Generalidad de Cataluña, que la remisión general al reglamento efectuada por el artículo cuestionado implica una tipificación en blanco o indeterminada. Ya que se dice textualmente en el Auto de planteamiento- el precepto cuestionado, en el inciso que se considera contrario a la Constitución, se remite a las normas reglamentarias que la desarrollen y concreten remisión, que debe entenderse efectuada a cualquier norma reglamentaria que desarrolle y concrete la propia Ley 1/1991, de 27 de febrero, no que concrete las infracciones o prohibiciones previstas en la misma, como sucedería si el texto de la Ley se refiriera a las normas reglamentarias que las desarrollen y completen, y que entonces sí cumpliría con el principio de legalidad en materia sancionadora contenido en el artículo 25.1 CE. De lo que el Magistrado-Juez a quo extrae la conclusión de que, de aplicarse el precepto cuestionado, se llegaría al resultado, disconforme con el artículo 25.1 CE, de que cabe considerar que, son infracciones leves en materia de juego en el ámbito de Cataluña, el incumplimiento, por acción o por omisión, de las obligaciones, los requisitos o las prohibiciones tanto si están previstos en la propia Ley 1/1991 y no están tipificados como infracción grave o muy grave, como si están previstos en cualquier norma reglamentaria que desarrolle la Ley 1/1991, como así ha sucedido en el caso de autos.
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La Sección Segunda de este Tribunal, acordó por providencia de 30 de noviembre de 2004, a los efectos del artículo 37.1 LOTC, oír al Fiscal General del Estado para que en plazo de diez días alegara lo que considerase conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, por si fuese notoriamente infundada.
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El Fiscal General del Estado, por escrito que tuvo su entrada el 27 de diciembre de 2004, consideró que esta cuestión de inconstitucionalidad debe ser inadmitida por ser notoriamente infundada. Puesto que argumentó tras recordar la doctrina sobre el principio de legalidad ex artículo 25.1 CE en SSTT 25/2004 y 60/2000- el inciso del artículo 5 de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/1991 cuestionado no impide la definición de las conductas sancionables en la ley, ni mucho menos impone en exclusiva tal labor a las normas reglamentarias con independencia de aquélla, sino que, antes bien, lo que dispone la literalidad de tal inciso es precisamente lo contrario, a saber, la completa sumisión de la potestad reglamentaria a la norma legal, esto es, la proscripción de la facultad del poder reglamentario para definir por entero y ex novo las conductas susceptibles de sanción. Cuestión distinta -añade- sería la postura que haya de adoptar el órgano judicial al revisar el proceso de subsunción de la conducta en un determinado tipo sancionador, tal y como aparece realizado en el acto administrativo correspondiente, y estimar o desestimar el recurso contencioso-administrativo. En definitiva -concluye- el inciso del artículo 5º de la Ley 1/1991, abstractamente considerado, no puede entenderse que vulnere en modo alguno el principio de legalidad, dado que la Ley 21/2001, que dio una nueva redacción al mismo, suprimió las dudas de inconstitucionalidad que su anterior redacción había originado.
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La cuestión que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Barcelona viene a suscitar es la de sí la remisión al reglamento efectuada por el artículo 5 de la Ley catalana 1/1991 es o no disconforme con el artículo 25.1 CE y la doctrina de este Tribunal Constitucional acerca del principio de legalidad y la reserva de ley en materia sancionadora administrativa. Debiéndose entender que la cuestión planteada lo es respecto de la redacción obtenida por el precepto cuestionado tras su modificación por el artículo 56 de la Ley del Parlamento de Cataluña 21/2001, de 28 de diciembre; conforme a la cual se dispuso lo siguiente:
Infracciones leves. Tienen la consideración de faltas leves las infracciones que supone el incumplimiento, por acción o por omisión, de las obligaciones, los requisitos o las prohibiciones establecidos por esta Ley y por las normas reglamentarias que la desarrollen y concreten, cuando no estén tipificadas como faltas muy graves o graves.
De la propia fundamentación jurídica del Auto de planteamiento y de la jurisprudencia constitucional en él citada se deduce que al Magistrado-Juez cuestionante no se le ofrece duda alguna acerca de las exigencias del artículo 25.1 CE en orden al principio de legalidad en materia sancionadora, ni acerca de la doctrina de este Tribunal Constitucional al respecto. Sino que la duda de inconstitucionalidad y de disconformidad del precepto legal cuestionado con el artículo 25.1 CE provendría exclusivamente de que el inciso y por las normas reglamentarias que la desarrollen y concreten se interpretaría por el Magistrado-Juez a quo como una tipificación en blanco o indeterminada, o una remisión en blanco a las normas reglamentarias.
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La propia dicción literal del inciso referido y el propio sentido de las palabras en él utilizadas impiden que pueda hablarse, con propiedad, de una remisión en blanco al reglamento. Pues está suficientemente claro que la remisión se efectúa exclusivamente a aquellas normas reglamentarias que desarrollen y concreten la referida Ley 1/1991, lo que por sí solo excluye la idea de una remisión en blanco o indeterminada. Y siendo esta Ley una norma reguladora del régimen sancionador en materia de juego es absolutamente irrelevante que el legislador catalán haya utilizado el pronominal la para hacer referencia a la Ley 1/1991, en lugar del término las, que pudiera entenderse como referencia directa a las infracciones y prohibiciones previstas o establecidas en la misma, como objeto de esos posibles desarrollo y concreción reglamentarios. Pues cabría entender e interpretar, sin violencia ni esfuerzo dialéctico algunos, que una norma reglamentaria reguladora de infracciones y prohibiciones sólo podrá ser considerada como desarrollo y concreción de una ley sobre régimen sancionador en la medida en que se limite a la concreción y desarrollo de la tipificación de las infracciones y del establecimiento de las prohibiciones predeterminadas y definidas en sus elementos esenciales en esa ley.
En cualquier caso, siendo preceptivo para Jueces y Tribunales interpretar las leyes y reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos (artículo 5.1 LOPJ), y procediendo el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad cuando por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional, lo que parece estar claro es que el inciso del precepto legal cuestionado no debe interpretarse como remisión en blanco o indeterminada a cualquier norma reglamentaria, como sin embargo se hace en el Auto de planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad. Ya que es perfectamente factible y hasta obligada, dado su propio tenor literal, una interpretación del artículo 5 de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/1991, en la redacción obtenida de la Ley 21/2001, en el sentido de que, en materia de infracciones y prohibiciones, tal precepto legal sólo se remite a aquellas normas reglamentarias que constituyan concreción y desarrollo de las ya tipificadas o predeterminadas en la propia Ley 1/1991.
Siendo cuestión distinta como viene a recordar el Ministerio Fiscal-, que este Tribunal Constitucional no debe entrar a dilucidar en este momento por vía de cuestión de inconstitucionalidad, la decisión que haya de adoptar el órgano judicial, en aplicación del precepto legal cuestionado y del resto del Ordenamiento jurídico, para la resolución del recurso contencioso-administrativo que pende ante el mismo.
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Todo lo anterior lleva a concluir que la presente cuestión de inconstitucionalidad es notoriamente infundada y debe ser consecuentemente inadmitida de conformidad con el artículo 37.1 LOTC.
Por todo lo expuesto, el Pleno del Tribunal Constitucional
Inadmitir la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Madrid, siete de junio de dos mil cinco.
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ATC 105/2006, 28 de Marzo de 2006
...dada a este precepto por la Ley del Parlamento de Cataluña 21/2001, de 28 de diciembre, han sido recientemente resueltas en el ATC 246/2005, de 7 de junio. En este Auto, dictado como consecuencia de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 6384-2004, planteada también por el por Juzgado de ......