STC 132/1996, 22 de Julio de 1996

Ponente:Don Julio Diego González Campos
Fecha de Resolución:22 de Julio de 1996
Emisor:Tribunal Constitucional - Pleno
Número de Recurso:Conflicto Positivo de competencia nº 96/1990
RESUMEN

1. Como se declaró en la STC 86/1988, el art. 63.2 concede un plazo de dos meses para la adopción del Acuerdo de requerimiento y por ello tal plazo ha de exigirse respecto a la formulación de ese requerimiento, con independencia del lapso de tiempo, puramente circunstancial, que pueda transcurrir entre la formulación del requerimiento, es decir, la adopción del Acuerdo, y su comunicación o envío al requerido, y la posterior, aunque lógicamente inmediata, recepción por éste. De suerte que no convierte en extemporáneo al requerimiento el hecho de la recepción por el destinatario transcurridos ya los dos meses del acto o disposición objeto del conflicto (STC 140/1990), como aquí ocurre [F.J. 2]. 2. La eventual extralimitación competencial que se haya podido producir en este caso se desenvuelve, «prima facie», en un «continuum», del que el Acuerdo traído a estos autos, en cuanto exteriorización formalizada de la denunciada extralimitación, ha sido configurado como punto de conexión de la disputa competencial. De ahí que, como proclamara la STC 143/1985, si lo esencial, a fin de abrir el cauce del conflicto de competencia, «no es la naturaleza del acto que se discuta en el mismo, sino que se encuentra en la afirmación por un ente de poseer una competencia, que se atribuye por acto de autoridad propia constitucional y estatutariamente prohibida, frente a otro ente al que se niega poseerla y ejercitándola de manera real por medio de hechos concretos de invasión de competencia, de forma tal que, desde el aspecto relativo al «quantum» del poder político efectivamente manifestado, representen una lesión de los intereses concretos de la parte cuya titularidad se puso en cuestión, y que se encuentra constitucionalmente garantizada al ente público que promovió el proceso, haciendo necesaria la defensa del interés ofendido lesivamente por ser tutelado por este Tribunal Constitucional, encargado de decidir tales conflictos», ningún obstáculo impeditivo al examen de la controversia conflictual suscitada puede aducirse por mor del contenido del Acuerdo sobre el que se traba el proceso presente. Pues aquél, reiterando la eventual (tal es el objeto que aquí y ahora ha de ser dilucidado) lesión del ámbito competencial de la parte actora, no hace sino prolongar (y aun no de modo definitivo, habida cuenta el ulterior desenvolvimiento del iter conflictual) la denunciada afección de las competencias de la Comunidad de Castilla y León. En suma, ha de concluirse que, a los efectos del conflicto formalizado por aquélla, el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, de 23 de agosto de 1989, es técnicamente idóneo, en el sentido del art. 63.1 LOTC, para abrir las puertas de la solución conflictual impetrada [F.J. 3]. 3. Ha de recordarse que el territorio, y de ahí su funcionalidad general en el entramado de distribución de competencias operada por la Constitución, los Estatutos de Autonomía y demás leyes integradas en el bloque de la constitucionalidad, se configura como elemento delimitador de las competencias de los poderes públicos territoriales (así, significativamente, art. 32.1 del Estatuto de Cantabria), y, en concreto, como delimitador de las competencias de las Comunidades Autónomas en su relación con las demás Comunidades y con el Estado (STC 99/1986). Funcionalidad que, reconocida expresamente en los propios Estatutos, dimana de «la necesidad de hacer compatible el ejercicio simultáneo de las competencias asumidas por las distintas Comunidades» (STC 44/1984), y que sirve directamente, en ocasiones como la presente, al objetivo de atribuir, localizándola en atención al ámbito en que se desarrollan las oportunas actividades materiales (arts. 148.1.4 y 149.1.24 C.E.) la titularidad de la correspondiente competencia (ferrocarriles y carreteras, art. 148.1.5 C.E., aprovechamientos hidráulicos e instalaciones eléctricas, art. 149.1.22), como de modo indubitado ha reconocido con carácter general la jurisprudencia de este Tribunal (STC 86/1988) y, específicamente, en relación con las actividades de transporte (SSTC 97/1983, 180/1992 y 118/1996) [F.J. 4]. 4. Doctrina que, sin el menor asomo de duda, es de obligada extensión, en consonancia con el tenor literal de los preceptos constitucionales y estatutarios, al supuesto de las redes viarias de transporte (ferrocarriles y carreteras), cuya atribución competencial viene delineada por la concurrencia de dos criterios, el territorio y el interés, que, eventualmente, pueden yuxtaponerse, aun cuando, igualmente, puedan operar de modo autónomo o no convergente. De ahí que en supuestos como el aquí considerado, adquiera plena virtualidad la exigencia, consagrada en el art. 63.2 LOTC, de comunicar, cuando de un conflicto entre Comunidades Autónomas se trate, el requerimiento de incompetencia al Gobierno de la Nación, a fin de que éste, como expresara el ATC 55/1981, pueda conocer «oficialmente de la iniciación del conflicto y pueda tomar, si lo estima por conveniente, las medidas a su alcance para intervenir en él» [F.J. 4]. 5. Constatado que la actuación pretendida por la Comunidad Autónoma de Cantabria (la construcción de una carretera cuyo trazado discurre en parte por el territorio de la de Castilla y León) ha excedido los límites territoriales que enmarcan el lícito ejercicio de sus competencias, y habida cuenta que ningún dato permite un pronunciamiento acerca del eventual interés general de la obra proyectada, dimanante, en su caso, de la integración de la carretera en cuestión en la red viaria del Estado, dada la no comparecencia en el proceso del Gobierno de la Nación, la conclusión de cuanto antecede parece nítida: La Diputación Regional de Cantabria ha lesionado el ámbito competencial de la de Castilla y León, en la medida en que del proyecto cuestionado (siquiera, a efectos del presente conflicto, su exteriorización y concreción se produzca por el Acuerdo aquí cuestionado) puede afirmarse que viene afectado de un vicio de incompetencia, que se ha traducido, desde la perspectiva inherente al juicio que canalizan los procesos conflictuales, en una indebida invasión del ámbito competencial de la Comunidad Autónoma [F.J. 4].

 
ÍNDICE
CONTENIDO

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente, don José Gabaldón López, Vicepresidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sun-yer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Javier Delgado Barrio y don Tomás S. Vives Antón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el conflicto positivo de competencia núm. 96/90, planteado por el Gobierno de Castilla y León, representado por su Letrada doña María Justina Hernández Monsalve, frente al Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, de 23 de agosto de 1989, cuya certificación tuvo entrada en el Registro de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León el día 13 de septiembre de 1989, en virtud del cual se ponían en conocimiento de ésta diversos extremos atinentes a la construcción de la carretera C-628, Reinosa-Potes. Ha comparecido y formulado alegaciones el Gobierno de Cantabria, representado por su Letrado don Emilio del Valle Rodríguez. Ha sido Ponente el Magistrado don Julio Diego González Campos, quien expresa el parecer del Pleno.

Antecedentes

1. Mediante escrito registrado ante este Tribunal el día 12 de enero de 1990, el Gobierno de Castilla y León formaliza conflicto positivo de competencia respecto del Acuerdo del Gobierno de Cantabria de 23 de agosto de 1989, en cuya parte dispositiva se consignaba lo siguiente: «1. Remitir a la Junta de Castilla y León ejemplar del proyecto y documentación complementaria relativa a la obra; Clave, 29/88-6/30. Nueva carretera. Carretera C-628, de Reinosa a Potes, punto kilométrico 26,400 al punto kilométrico 37,200. Tramo: Brañavieja-Piedrasluengas. 2. Hacerse cargo la Diputación Regional de Cantabria de todos los costes referentes a la expropiación de bienes y terrenos, así como al cambio de servicios afectados que se produzcan en el tramo situado en la colindante Comunidad Autónoma. 3. Delegar en el Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo la representación de la Diputación Regional de Cantabria en la firma de los Acuerdos que se establezcan con la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León para llevar a efecto la mencionada actuación expropiatoria».

Es de señalar que la Junta de Castilla y León había requerido de incompetencia al Gobierno de Cantabria, a los fines del art. 63 LOTC, mediante Acuerdo adoptado el día 9 de noviembre de 1989, del que se dio cuenta al Gobierno de la Nación en comunicación del 10 de dicho mes y año.

2. La fundamentación del escrito de formalización del conflicto puede exponerse, en síntesis, del modo que sigue:

A) El proyecto de construcción de la carretera C-628 vulnera, por infracción del principio de territorialidad, la competencia de Castilla y León sobre «obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio» (art. 148.1.4 C.E., así como los preceptos correspondientes de los Estatutos de Castilla y León y, sensu contrario, de Cantabria), por cuanto un tramo de la misma discurre por el norte de la provincia de Palencia.

B) Asimismo, y aun cuando sin referencia a precepto constitucional o estatutario alguno, se imputa al proyecto cuestionado y, por ende, al Acuerdo traído a estos autos, una indebida incidencia en el medio ambiente castellano-leonés, y que se concreta en los perjuicios que para el hábitat del oso pardo, como especie protegida, se derivarían de la creación de barreras artificiales, como las que la construcción de la carretera proyectada supondría.

C) Así, pues, la Junta de Castilla y León impetra, por mor de las denunciadas invasiones competenciales, la declaración de que la titularidad de la competencia controvertida corresponde a aquélla y, en su consecuencia, la anulación del Acuerdo cuestionado, así como la solicitud de que sea suspendida con carácter cautelar la eficacia de éste.

3. Por providencia de 15 de enero de 1990, la Sección Tercera del Tribunal acordó: Admitir a trámite el conflicto positivo de competencia registrado con el núm. 96/90; dar traslado de la demanda y de los documentos presentados al Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días, y por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 LOTC, aportara cuantos documentos y alegaciones considerase conveniente; dirigir oficio al Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria para conocimiento de su Sala de lo Contencioso-Administrativo, por si ante ella estuviera impugnado o se impugnare el Acuerdo a que se contrae el conflicto, en cuyo caso habría de suspenderse el curso del proyecto hasta la decisión de aquél, según dispone el art. 61.2 LOTC; oír al Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria para que, en el plazo de cinco días, expusiera lo que estimase procedente acerca de la suspensión del referido Acuerdo, según se solicita en el otrosí del escrito de formalización del conflicto; publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado», en el de Cantabria y en el de Castilla y León, para general conocimiento.

4. El 31 de enero de 1990 tiene entrada en este Tribunal el escrito del Letrado de la Diputación Regional de Cantabria vertido en el incidente de suspensión, y en virtud del cual se insta la denegación de la solicitada por el promotor del conflicto. En síntesis, alega que por éste no se han invocado, de conformidad con lo previsto en el art. 64.3 LOTC, los perjuicios que irrogaría la no suspensión, y menos aún los motivos o razones acreditativos del carácter difícil o imposible de su reparación. En este sentido entiende que la eventualidad de los perjuicios dimanaría no del Acuerdo sobre el que se traba el conflicto, expresivo meramente de la remisión de determinada documentación relativa a la construcción de la carretera proyectada, sino, en todo caso, del propio proyecto, que fue aprobado con anterioridad a la adopción del indicado Acuerdo, extremo en relación con el cual se aducen diversas manifestaciones de responsables de la Junta de Castilla y León favorables al mismo, producidas en el contexto de los contactos o negociaciones habidos, según la representación procesal de la Diputación Regional de Cantabria, entre representantes de ésta y de la Comunidad de Castilla y León.

5. Mediante Auto de 13 de febrero de 1990, el Pleno del Tribunal acuerda denegar la solicitud de suspensión del Acuerdo objeto del conflicto, sobre la base de que la ejecución de éste no acarrearía por sí los peligros denunciados por la Junta de Castilla y León, pues al quedar reservadas a ésta las correspondientes decisiones expropiatorias, cuyos costes, previos los oportunos convenios entre las dos Comunidades Autónomas implicadas, correrían a cargo de la de Cantabria, localiza en la propia Comunidad de Castilla y León la tutela de sus competencias, así como la preservación de los intereses ecológicos que se dicen amenazados por el Acuerdo en cuestión.

6. Por escrito de 12 de febrero de 1990, registrado ante este Tribunal el siguiente 16, el Letrado de la Diputación Regional de Cantabria formula sus alegaciones en el presente proceso constitucional. Alega, en primer lugar, como fundamento de su pretensión de que sea declarada la inadmisión del conflicto entablado, que el requerimiento de la Junta de Castilla y León, ex art. 63.2 LOTC, tuvo entrada en el Registro General de la Diputación Regional de Cantabria el día 14 de noviembre de 1989, esto es, un día después del término de dos meses prescrito por el mencionado precepto, resultando, por tanto, extemporáneo, dado que, según se desprende de la documentación aportada, el Acuerdo de que trae causa el planteamiento del conflicto de competencia quedó registrado ante la Junta de Castilla y León el 13 de septiembre de 1989, por lo que resulta pertinente la declaración de inadmisibilidad del conflicto, a tenor de las reglas que pautan el cómputo de los plazos señalados por meses (art. 80 LOTC, STC 32/1989).

En segundo lugar, y como basamento de la subsidiaria petición de desestimación de las pretensiones de la parte actora, esgrime la representación y defensa de la Comunidad de Cantabria que el Acuerdo debatido en modo alguno incide, vulnerándolas, en las competencias de Castilla y León, dada la índole del citado Acuerdo, que es mera consecuencia de la aprobación del proyecto de construcción de la carretera C-628, no cuestionado en momento alguno por aquélla, según revelan las negociaciones habidas al respecto entre las dos Comunidades Autónomas, amén de la que es dada en calificar como autorización tácita por Castilla y León a la indicada obra, que la Comunidad de Cantabria hace derivar tanto del comportamiento observado por aquélla durante el proceso de elaboración del proyecto de construcción de la carretera, y del que es expresivo el escrito de 27 de diciembre de 1988, en el que aparece la conformidad de diferentes autoridades de la Dirección General de Obras Públicas e Infraestructuras de la Consejería de Fomento de Castilla y León sobre la solución adoptada en relación con el tramo de la carretera que habría de discurrir por el norte de la provincia de Palencia, tal y como resultaba del Estudio Informativo remitido al respecto, como de diferentes actuaciones producidas ulteriormente.

Y así, en relación con este momento posterior, se destaca el escrito de remisión del Director regional de Obras Públicas de Cantabria del anuncio de apertura del trámite de información pública sobre el Estudio Informativo aprobado por el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, de fecha 1 de diciembre de 1988, y en el que se consignaba que «el silencio será interpretado como opinión favorable», así como el acuse de recibo del Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León de 29 de noviembre de 1989, relativo al informe favorable de impacto ambiental del proyecto en cuestión que había sido remitido a aquél por escrito del Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo de Cantabria de 13 de noviembre de 1989, en el que, asimismo, se hacía constar que en su reunión del inmediato anterior 8 de noviembre el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria había procedido a adjudicar la obra correspondiente al tramo Brañavieja-Piedrasluengas, justamente aquél a que viene referido el objeto de este conflicto.

En consecuencia, se interesa, luego de enfatizar el «gran interés para las comarcas de Campoó, Liébana y Nansa», de la carretera proyectada, la desestimación de las pretensiones articuladas por la parte actora en el presente conflicto positivo de competencia.

7. Por providencia de 18 de julio de 1996 se señala para deliberación y votación del presente conflicto positivo de competencia el día 22 del mismo mes y año.

Fundamentos jurídicos

1. El objeto del presente proceso constitucional se ciñe a determinar si, en virtud del orden competencial constitucional y estatutariamente establecido, la Comunidad Autónoma de Cantabria resulta investida de competencia para adoptar un Acuerdo como el del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de 23 de agosto de 1989, en virtud del cual se procedió a remitir a la Junta de Castilla y León la documentación relativa al proyecto de construcción de la carretera C-628, Reinosa-Potes, concretamente, respecto del tramo Brañavieja-Piedrasluengas, que habría de discurrir por el norte de la provincia de Palencia, y en el que igualmente se consignaba la asunción por aquélla de los costes a que dieran lugar las expropiaciones que hubieren de efectuarse y las alteraciones en la afectación de los servicios implicados, habilitándose, asimismo, al Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo de la Diputación Regional de Cantabria para concluir con la Comunidad de Castilla y León los convenios de colaboración precisos para la efectiva realización de la obra proyectada.

En este sentido, la pretensión de la Comunidad que ha trabado el conflicto de competencia, la Junta de Castilla y León, estriba en que sea declarado el vicio de incompetencia en que ha incurrido la Comunidad autora del acto o Resolución impugnado, la de Cantabria, con ocasión de la adopción de un Acuerdo que, por infringir el principio de territorialidad (la carretera proyectada discurre en uno de sus tramos, según se ha señalado, por territorio de Castilla y León), incide indebidamente en el acervo competencial de la recurrente (arts. 148.1.4 y, aun cuando no se haya esgrimido expresamente, 148.1.5 C.E., así como los preceptos equivalentes de los Estatutos de Castilla y León y Cantabria, arts. 26.3 y 26.4, de un lado, y 22.4 y 22.5, de otro, respectivamente). Así, pues, es este denunciado vicio de incompetencia, en cuanto cifra misma de la vindicatio potestatis a que se contraen las pretensiones que se hacen valer en un proceso conflictual (SSTC, por todas, 143/1985, 188/1989), el objeto de la presente controversia constitucional.

2. No obstante, y con carácter previo, ha de darse respuesta a la alegación vertida por la Comunidad de Cantabria acerca de la concurrencia de una causa de inadmisibilidad del presente conflicto, por extemporaneidad del requerimiento de incompetencia, en la medida en que éste tuvo entrada en el Registro General de la Comunidad requerida un día después de transcurrido el plazo de dos meses prescrito a tal efecto por el art. 63.2 LOTC.

Alegación cuya virtualidad obstativa del enjuiciamiento de fondo de la controversia conflictual ha de ser rechazada, pues, constando que el Acuerdo aquí cuestionado fue comunicado a la Junta de Castilla y León con fecha 13 de septiembre de 1989, el acto por el que, entre otros extremos, se acordó efectuar el indicado requerimiento fue adoptado en la sesión del Consejo de Gobierno de la Comunidad requirente del día 9 de noviembre de 1989. Esto es, dentro del preceptivo plazo de dos meses. Y como se declaró en la STC 86/1988, el art. 63.2 concede un plazo de dos meses para la adopción del Acuerdo de requerimiento y por ello tal plazo ha de exigirse respecto a la formulación de ese requerimiento, con independencia del lapso de tiempo, puramente circunstancial, que pueda transcurrir entre la formulación del requerimiento, es decir, la adopción del Acuerdo, y su comunicación o envío al requerido, y la posterior, aunque lógicamente inmediata, recepción por éste. De suerte que no convierte en extemporáneo al requerimiento el hecho de la recepción por el destinatario transcurridos ya los dos meses del acto o disposición objeto del conflicto (STC 140/1990), como aquí ocurre. Procede, por tanto, entrar a conocer del fondo de la litis.

3. Dada la índole del presupuesto que da origen a la controversia conflictual, el examen de la denunciada invasión competencial requiere que precisemos, a los efectos del art. 63.1 LOTC, «la disposición, resolución o acto» a que deba en puridad imputarse la transgresión del orden de competencias establecido, de un lado, y, de otro, la determinación del carácter y alcance de la invasión competencial que se postula como vulneradora de aquel orden.

Pues bien, en lo atinente a la primera cuestión, ha de recordarse que Castilla y León ha formalizado el conflicto en relación con el Acuerdo del Consejo de Gobierno de Cantabria cuyo contenido quedó expuesto con anterioridad. Es aquél, por tanto, el acto frente al que se dirige el reproche de incompetencia y al que, en consecuencia, se anuda la indebida afección del ámbito competencial de la Comunidad actora. No obstante, ha de repararse en que el referido Acuerdo (que, por lo que aquí interesa, se constriñe a la remisión de la documentación referida al proyecto de construcción de la carretera) trae causa de un proceso previo, en el que, según parece, se insertan determinados contactos, reuniones o negociaciones entre representantes de las dos Comunidades Autónomas implicadas, en orden a la conclusión de los oportunos acuerdos o convenios que permitieran, en cuanto instrumentos vertebradores de la preconizada cooperación o colaboración entre aquéllas, la realización de la carretera proyectada. Proceso que culmina, en un primer momento, en la aprobación del correspondiente proyecto por la Diputación Regional de Cantabria y en relación con el que ningún reparo de tipo competencial llegó a formalizar la hoy recurrente. Asimismo, y según se desprende de la documentación aportada a estos autos, con posterioridad a la adopción del Acuerdo aquí debatido, la Comunidad autora de aquél dirigió a la promotora del presente conflicto comunicación sobre la evaluación de impacto ambiental del indicado proyecto, en la que se consignaba la adjudicación de las obras relativas al tramo a que se ciñe este conflicto, comunicación de la que consta el pertinente acuse de recibo.

Por tanto, la eventual extralimitación competencial se desenvuelve, prima facie, en un continuum, del que el Acuerdo traído a estos autos, en cuanto exteriorización formalizada de la denunciada extralimitación, ha sido configurado como punto de conexión de la disputa competencial. De ahí que, como proclamara la STC 143/1985, si lo esencial, a fin de abrir el cauce del conflicto de competencia, «no es la naturaleza del acto que se discuta en el mismo, sino que se encuentra en la afirmación por un ente de poseer una competencia, que se atribuye por acto de autoridad propia constitucional y estatutariamente prohibida, frente a otro ente al que se niega poseerla y ejercitándola de manera real por medio de hechos concretos de invasión de competencia, de forma tal que, desde el aspecto relativo al quantum del poder político efectivamente manifestado, representen una lesión de los intereses concretos de la parte cuya titularidad se puso en cuestión, y que se encuentra constitucionalmente garantizada al ente público que promovió el proceso, haciendo necesaria la defensa del interés ofendido lesivamente por ser tutelado por este Tribunal Constitucional, encargado de decidir tales conflictos» (fundamento jurídico 3.; en el mismo sentido, SSTC 33/1982, 57/1983, 249/1988, 137/1989, 220/1992, 101/1995), ningún obstáculo impeditivo al examen de la controversia conflictual suscitada puede aducirse por mor del contenido del Acuerdo sobre el que se traba el proceso presente. Pues aquél, reiterando la eventual (tal es el objeto que aquí y ahora ha de ser dilucidado) lesión del ámbito competencial de la parte actora, no hace sino prolongar (y aun no de modo definitivo, habida cuenta el ulterior desenvolvimiento del iter conflictual, según queda expresado) la denunciada afección de las competencias de la Comunidad de Castilla y León.

En suma, ha de concluirse que, a los efectos del conflicto formalizado por aquélla, el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, de 23 de agosto de 1989, es técnicamente idóneo, en el sentido del art. 63.1 LOTC, para abrir las puertas de la solución conflictual impetrada.

4. En cuanto a la segunda de las cuestiones a que hicimos con anterioridad alusión, directamente relacionada con la existencia y alcance de la invasión competencial que se denuncia, hemos de precisar ahora si las competencias de Castilla y León ex núms. 4 («las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio») y 5 («los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma») del art. 148.1 C.E. (aun cuando la actora no consigna expresamente el segundo de los citados), y preceptos estatutarios homólogos, han sido conculcados en virtud de una decisión del Consejo de Gobierno de Cantabria de la que, por su incidencia en el territorio de Castilla y León, pueda predicarse que ha incurrido en extralimitación competencial y, por ende, en vulneración del orden, constitucional y estatutario, de competencias establecido.

Al respecto, ha de recordarse que el territorio, y de ahí su funcionalidad general en el entramado de distribución de competencias operada por la Constitución, los Estatutos de Autonomía y demás leyes integradas en el bloque de la constitucionalidad, se configura como elemento delimitador de las competencias de los poderes públicos territoriales (así, significativamente, art. 32.1 del Estatuto de Cantabria), y, en concreto, como delimitador de las competencias de las Comunidades Autónomas en su relación con las demás Comunidades y con el Estado (STC 99/1986). Funcionalidad que, reconocida expresamente en los propios Estatutos, dimana de «la necesidad de hacer compatible el ejercicio simultáneo de las competencias asumidas por las distintas Comunidades» (STC 44/1984, fundamento jurídico 2.), y que sirve directamente, en ocasiones como la presente, al objetivo de atribuir, localizándola en atención al ámbito en que se desarrollan las oportunas actividades materiales (arts. 148.1.4 y 149.1.24 C.E.) la titularidad de la correspondiente competencia (ferrocarriles y carreteras, art. 148.1.5 C.E., aprovechamientos hidráulicos e instalaciones eléctricas, art. 149.1.22), como de modo indubitado ha reconocido con carácter general la jurisprudencia de este Tribunal (STC 86/1988) y, específicamente, en relación con las actividades de transporte (SSTC 97/1983, 180/1992 y 118/1996).

Doctrina que, sin el menor asomo de duda, es de obligada extensión, en consonancia con el tenor literal de los preceptos constitucionales y estatutarios, al supuesto de las redes viarias de transporte (ferrocarriles y carreteras), cuya atribución competencial viene delineada por la concurrencia de dos criterios, el territorio y el interés, que, eventualmente, pueden yuxtaponerse, aun cuando, igualmente, puedan operar de modo autónomo o no convergente. De ahí que en supuestos como el aquí considerado, adquiera plena virtualidad la exigencia, consagrada en el art. 63.2 LOTC, de comunicar, cuando de un conflicto entre Comunidades Autónomas se trate, el requerimiento de incompetencia al Gobierno de la Nación, a fin de que éste, como expresara el ATC 55/1981, pueda conocer «oficialmente de la iniciación del conflicto y pueda tomar, si lo estima por conveniente, las medidas a su alcance para intervenir en él» (fundamento jurídico 2.).

Pues bien, constatado que la actuación pretendida por la Comunidad Autónoma de Cantabria, la construcción de una carretera cuyo trazado discurre en parte por el territorio de la de Castilla y León, ha excedido los límites territoriales que enmarcan el lícito ejercicio de sus competencias, y habida cuenta que ningún dato permite un pronunciamiento acerca del eventual interés general de la obra proyectada, dimanante, en su caso, de la integración de la carretera en cuestión en la red viaria del Estado, dada la no comparecencia en el proceso del Gobierno de la Nación, la conclusión de cuanto antecede parece nítida: La Diputación Regional de Cantabria ha lesionado el ámbito competencial de la de Castilla y León, en la medida en que del proyecto cuestionado (siquiera, a efectos del presente conflicto, su exteriorización y concreción se produzca por el Acuerdo aquí cuestionado) puede afirmarse que viene afectado de un vicio de incompetencia, que se ha traducido, desde la perspectiva inherente al juicio que canalizan los procesos conflictuales, en una indebida invasión del ámbito competencial de la Comunidad Autónoma.

Tal vulneración del orden constitucional y estatutario de competencias pudiera ciertamente haberse evitado mediante la concertación de los oportunos Acuerdos o Convenios entre las dos Comunidades Autónomas (arts. 145.2 C.E. y 30 del Estatuto de Cantabria), que hubieran vertebrado el necesario principio de cooperación que se halla presente en la sustancia del Estado Autonómico, como reiteradamente ha proclamado este Tribunal (STC 146/1992). Acuerdos que, en rigor, debieran haber precedido a cualquier actuación unilateral con incidencia en la esfera competencial de otra entidad regional, modulando las exigencias del principio de territorialidad y flexibilizando el rigor excluyente que es inmanente a éste, como en distintas ocasiones ha señalado este Tribunal (SSTC, entre otras, 72/1983, 44/1984, 96/1984, 125/1984, 114/1985, 87/1987, 103/1988), aunque siempre con el límite inexcusable de la necesaria concurrencia de la voluntad del ente cuyas competencias puedan verse afectadas por mor de la iniciativa suscitada (STC 53/1988; igualmente, de modo significativo, STC 101/1995, resolutoria de un conflicto promovido por Cantabria en relación con determinadas actuaciones del Gobierno del País Vasco en el municipio cántabro de Villaverde de Trucíos).

Sin embargo, ello no ha sido así en el presente caso y ha conducido, según lo expuesto, a la lesión por la Comunidad de Cantabria de las competencias en materia de obras públicas y, más en concreto, de carreteras, de la Junta de Castilla y León. Sin que alcancen fuerza enervante de la constatada invasión competencial los contactos o reuniones habidos entre representantes de ambas Comunidades Autónomas en orden a la conclusión de los oportunos Acuerdos o Convenios de colaboración, cuya no formalización vicia de incompetencia las actuaciones seguidas y los Acuerdos adoptados por la Comunidad de Cantabria, que no cabe entender, según pretende su representación procesal, que fueron tácitamente consentidos por la de Castilla y León.

5. No se opone a la anterior consecuencia la eventual objeción acerca de la no efectividad, en sus vertientes de actualidad e inmediatez, de la invasión competencial denunciada, y que este Tribunal ha caracterizado como exigencia necesaria de la lesión amparable en vía conflictual (SSTC 116/1984, 137/1989, 180/1992). En efecto, no puede afirmarse, según resulta de la descripción que antecede sobre el iter en que se concreta aquella invasión competencial, que el proyecto de construcción de la carretera, aun cuando ninguna traducción externa o material haya tenido (fuera de la mera aprobación unilateral del proyecto y la propia adjudicación de las obras), ha sido utilizado, en cuanto objeto de este proceso, como mero punto de partida para contrarrestar simples sospechas de actuaciones viciadas de incompetencia. Y este es el caso de las tendentes a hacer efectiva la realidad de la carretera, como las de índole expropiatoria, supuesta la radical ausencia de potestades ablatorias de los derechos e intereses eventualmente afectados (STC 166/1987). Ni tampoco que la formalización del conflicto sólo se enderece a prevenir, con carácter cautelar, virtuales o hipotéticas lesiones, aún no producidas (STC 102/1988), sobre la base de suposiciones, conjeturas o juicios hipotéticos del promotor del conflicto, si bien, en todo caso, con base en un inequívoco fundamento (SSTC 67/1983, 95/1984, 88/1987, 53/1988, 249/1988).

Por el contrario, la mera aprobación del proyecto de construcción de la carretera, verdadero punctum saliens del debate competencial, ostenta virtualidad bastante para erigirse en criterio de imputación del proceso conflictual, dada la inequívoca extralimitación competencial que ha rodeado su proceso de emanación, y, en última instancia, es suficiente a fin de concluir en la vulneración del orden de competencias constitucional y estatutariamente dispuesto.

6. En consecuencia, en virtud de lo dispuesto en el art. 66 LOTC, procede declarar que el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria de 23 de agosto de 1989, comunicado a la Junta de Castilla y León en 13 de septiembre, así como los actos de que aquél trae causa y los subsiguientes, singularmente la aprobación del proyecto de construcción de la carretera C-628, Reinosa-Potes, en el tramo Brañavieja-Piedrasluengas, puntos kilométricos 26,400 a 37,200, así como, en lo que pueda incidir en la esfera competencial de la Comunidad de Castilla y León, las actuaciones subsiguientes a aquél y directamente relacionadas con el mismo, han vulnerado el orden constitucional y estatutario de competencias.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Declarar que el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, de 23 de agosto de 1989, relativo a la construcción de la carretera C-628, Reinosa-Potes, así como los actos de los que trae causa y los subsiguientes dimanantes de dicho Acuerdo, han vulnerado el orden constitucional y estatutario de competencias.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a veintidós de julio de mil novecientos noventa y seis.