STC 120/1996, 8 de Julio de 1996

Ponente:Don Carles Viver Pi-Sunyer
Fecha de Resolución: 8 de Julio de 1996
Emisor:Tribunal Constitucional - Sala Segunda
Número de Recurso:Recurso de Amparo nº 3.205/1993
 
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CONTENIDO

La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Fernando GarcÌa-Mon y Gonz·lez-Regueral, Presidente en funciones, don Rafael de Mendiz·bal Allende, don Julio Diego Gonz·lez Campos, don Carles Viver Pi-Sunyer y don Tom·s S. Vives AntÛn, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

†††††En el recurso de amparo n˙m. 3.205/93, promovido por don Juan C. L. C. quien, como Abogado, asume su propia defensa, representado por el Procurador de los Tribunales don Juan Ignacio Avila del Hierro, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de AndalucÌa 584/83, de 15 de julio, que desestima el recurso interpuesto por la vÌa de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de ProtecciÛn de Derechos Fundamentales, contra la ResoluciÛn de la AlcaldÌa de Fuengirola de 26 de mayo de 1992, sancionadora por dos faltas graves de grave desconsideraciÛn con los superiores y por una falta leve de incumplimiento de las normas de uniformidad. Han comparecido el Ayuntamiento de Fuengirola, representado por la Procuradora doÒa Rosina Montes AgustÌ, y el Abogado del Estado. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Magistrado don Carles Viver Pi-Sunyer, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

†††††1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el dÌa 29 de octubre de 1993, don Juan I. A. H. Procurador de los Tribunales, interpone recurso de amparo en nombre de don Juan C. L. C. contra las resoluciones de las que se hace mÈrito en el encabezamiento. En un nuevo escrito, de 8 de noviembre, solicita la suspensiÛn de las sanciones administrativas que le fueron impuestas en virtud de aquÈllas.

†††††2. Los hechos relevantes para el examen de la pretensiÛn de amparo son, en sÌntesis, los siguientes:

†††††a) El Decreto n˙m. 3.460/1991, de 14 de noviembre, de la AlcaldÌa de Fuengirola, regulador de la uniformidad y del deber de saludo de la PolicÌa Local, dispone, en su art. 14, que ´el corte de pelo dejar· ver la totalidad de los pabellones auditivos y no ocultar· el cuello de la camisa, cazadora o prenda de abrigoª y que ´el peinado del personal femenino no podr· impedir el que la cara estÈ completamente despejada o visibleª.

†††††b) Por Decreto del 28 de noviembre siguiente se acordÛ otorgar al recurrente, Agente de la PolicÌa Local, un plazo de alegaciones respecto del incumplimiento de la mencionada norma de uniformidad, que podrÌa constituir falta leve. En sendos partes de servicio de los dÌas 28 y 30 de noviembre, el recurrente hizo constar la recepciÛn de ´una absurda notificaciÛn de incumplimiento de normas de la PolicÌa Local, lo que es absolutamente falso y tendencioso ...ª, calificando de ´absurdoª el Decreto iniciador del expediente.

†††††c) Mediante Decreto de 12 de diciembre de 1991, la AlcaldÌa resolviÛ incoar un nuevo expediente al actor como consecuencia de las manifestaciones referidas y de la ´actitud de indisciplinaª que se le atribuye, traducida, entre otros aspectos, ´en el hecho de vestir de uniforme en el servicio ostentando una de pelo aparentemente de su propio cabello, lo cual (...), dada su consideraciÛn de varÛn, es considerado impropio, y sÌntoma inequÌvoco de la indisciplina a que anteriormente se aludeª. En esta misma ResoluciÛn se acordÛ la suspensiÛn provisional inmediata del servicio del demandante, con el alcance, duraciÛn m·xima y efectos del art. 34 del Real Decreto 884/1989.

†††††d) Por Decreto de 26 de mayo de 1992 se impuso al actor, como responsable de dos faltas graves del art. 7, apartado 1, del Real Decreto 884/1989, la sanciÛn de seis meses de suspensiÛn de funciones por cada una de ellas y, como responsable de otra falta leve del art. 8, apartado 6, del mismo reglamento, la sanciÛn de dos dÌas de suspensiÛn de funciones, ´con la declaraciÛn de pÈrdida del puesto de trabajo prevista en el art. 23 del reglamento de situaciones administrativasª. La AdministraciÛn considerÛ como ´expresiones irrespetuosas e injuriosasª las contenidas en los antes citados partes de servicio, asÌ como que ´el seÒor L. C. viene incumpliendo reiteradamente y hasta la fecha las normas de uniformidad dictadas por esta AlcaldÌa, al llevar el pelo m·s largo de lo correcto e incluso recogido habitualmente en forma de lo que hace m·s ostensible el incumplimiento de las normas sobre uniformidad citadasª.

†††††e) El recurso jurisdiccional interpuesto por la vÌa especial de la Ley 62/1978 fue desestimado mediante Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de AndalucÌa, con sede en M·laga, de 15 de julio de 1993.

†††††3. El recurrente articula su extenso escrito de demanda en los cinco motivos que se resumen a continuaciÛn:

†††††a) Considera, en primer lugar, que la Sentencia y la ResoluciÛn administrativa han lesionado tanto el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 C.E.) como el derecho a la defensa, derecho a la prueba, derecho a un proceso justo con todas las garantÌas, derecho a la presunciÛn de inocencia y derecho, en general, a no sufrir indefensiÛn (art. 24.2 C.E.).

†††††Un primer bloque de vulneraciones se refieren a la instrucciÛn del expediente disciplinario, que adolecerÌa, ya, en primer lugar, de falta de claridad e indeterminaciÛn de los hechos imputados. La manifestaciÛn de este defecto por parte del funcionario expedientado, con ·nimo de defensa y en ejercicio de sus derechos de crÌtica y queja internas, habrÌa sido sacada fuera de contexto por la AdministraciÛn y le habrÌa ocasionado un nuevo expediente disciplinario por falta grave de desconsideraciÛn y ofensa a sus superiores. Otras infracciones del art. 24 C.E. se sustentarÌan en la denegaciÛn inmotivada de pruebas relevantes, en la denegaciÛn de la vista Ìntegra del expediente y en la resoluciÛn de Èste con anterioridad a la propuesta del Instructor.

†††††Una nueva vulneraciÛn del derecho a la tutela judicial efectiva devendrÌa de la propia Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de AndalucÌa, que habrÌa desestimado el motivo correspondiente del recurso con base en el errÛneo argumento de que los derechos del art. 24 C.E. no se pueden violar en el procedimiento administrativo sancionador. Este argumento contradirÌa la doctrina del Tribunal Supremo, del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Significativa es, al respecto, la vigencia tanto del derecho a la presunciÛn de inocencia -pues en el presente caso no hubo en ning˙n momento ·nimo de injuriar, sino sÛlo de ejercitar legÌtimamente los propios derechos-, como del principio de legalidad -pues se solicitaba a la Sala que examinara la legalidad del acto, su calificaciÛn jurÌdica y sus fundamentos-.

†††††Se queja a˙n el recurrente, dentro de este primer motivo, de que el Tribunal habrÌa lesionado tambiÈn sus derechos de defensa y a la prueba, pues la Sala habrÌa reducido a tres dÌas el plazo para la diligencia y pr·ctica de las pruebas propuestas y admitidas, ´oblig·ndole a presentar todos los testigos sin citaciÛn judicial al respectoª. Adem·s, la suspensiÛn del acto impugnado no se decidiÛ hasta seis meses despuÈs de su solicitud y no se notificÛ a la AdministraciÛn demandada hasta tres meses m·s tarde; con ello, cuando ´fue restituido en su puesto de trabajo no sÛlo habÌa cumplido en su integridad las sanciones impugnadas y recurridas, sino adem·s con dos meses de propina, habiÈndosele causado evidente indefensiÛn y manifiestos perjuicios, por tratarse de una sanciÛn de naturaleza personalª.

†††††b) La segunda vulneraciÛn lo serÌa del principio de igualdad. El Ayuntamiento de Fuengirola habrÌa discriminado por razÛn de sexo al recurrente con respecto a los agentes policiales de sexo femenino, a quienes se les permite prestar sus servicios con el pelo m·s o menos largo, como deseen, con tal de dejar visible la cara. Al recurrente se le sanciona por el hecho de llevar el pelo por encima de los hombros o recogido con coleta, desigualdad cuya constitucionalidad no se prueba y que habrÌa de considerarse discriminatoria por carecer de la m·s mÌnima razÛn objetiva que la justifique de cara a los intereses generales. El recurrente serÌa adem·s discriminado respecto de los dem·s funcionarios de PolicÌa Local del resto del territorio provincial, regional y nacional, a los que ninguna norma legal prohÌbe llevar el pelo m·s o menos largo en el desempeÒo de sus funciones, por ser Èste un dato irrelevante desde el punto de vista sociolÛgico y jurÌdico, que en absoluto genera perjuicios o limitaciones en el desempeÒo de las funciones policiales.

†††††c) En el tercer motivo se invocan los arts. 15 y 18.1 C.E. El hecho de que se prohÌba al recurrente llevar el pelo m·s o menos largo o recogido en coleta por medio de un simple Decreto de la AlcaldÌa, que, sin ser publicado ni notificado al funcionario en cuestiÛn, serÌa utilizado para expedientarle y castigarle por ello, vulnerarÌa su derecho a la integridad fÌsica y moral, en relaciÛn con los derechos al honor, intimidad y propia imagen. Estos derechos que eran respetados por la CorporaciÛn anterior y que no admitirÌan la interpretaciÛn restringida de su contenido que realiza la Sentencia impugnada, son inherentes a la esfera privada del individuo, y garantizan y protegen la dignidad humana y, en concreto, cada una de las facultades que conforman el derecho subjetivo de la personalidad que ha de serle respetado a todos los individuos.

†††††A juicio del recurrente, la AdministraciÛn sancionadora habrÌa lesionado tambiÈn su derecho al honor, al afirmar que llevar el pelo largo o recogido en coleta es ´impropio de varÛn y sÌntoma inequÌvoco de indisciplinaª, afirmaciÛn humillante que cuestionarÌa su hombrÌa. Este efecto se habrÌa acrecentado con la divulgaciÛn en los medios de comunicaciÛn del Decreto de iniciaciÛn del expediente en el que se incluÌa la expresiÛn entrecomillada.

†††††AÒade finalmente la demanda que el recurrente ha recibido el trato inhumano y degradante consistente en la asignaciÛn de servicio fijo y diario en el vertedero de basura y que el Jefe accidental de la PolicÌa Local habrÌa afirmado que tal medida cesarÌa cuando el recurrente se cortara la melena.

†††††d) La cuarta queja del pormenorizado escrito de demanda se refiere a la lesiÛn del derecho a la libertad de expresiÛn. Se habrÌa sancionado al recurrente por expresar su parecer, opiniÛn, queja y crÌtica interna en sus partes de servicio ante la apertura de un expediente disciplinario que le resultÛ ´absurdaª en el sentido de incomprensible e injusta. Las expresiones ´falso y tendenciosoª, de otra parte, se hallan claramente referidas a la falta de certeza y veracidad del incumplimiento generalizado que de forma inconcreta se le imputa al expedientado. Adem·s, debe seÒalarse que, dentro de la esfera de relaciÛn de sujeciÛn especial a la que pertenece el recurrente como funcionario de la PolicÌa Local, la concreta limitaciÛn legal que por tal motivo le viene impuesta en relaciÛn a su legÌtimo derecho fundamental a la libertad de expresiÛn viene constituida por la prohibiciÛn de realizar crÌticas p˙blicas de sus superiores, como prevÈ la falta tipificada en el art. 7.2 del Real Decreto 884/1989, que seÒala como falta grave ´las manifestaciones p˙blicas de crÌticas o disconformidad respecto de las decisiones de los superioresª. Acent˙a finalmente el demandante el ·nimo exclusivo de defensa de sus derechos que presidiÛ en todo momento las manifestaciones por las que fue sancionado.

†††††e) El motivo final del recurso de amparo invoca el derecho a no ser sancionado por hechos que en el momento de producirse no constituyan falta o infracciÛn administrativa seg˙n la legislaciÛn vigente (art. 25.1 C.E.). Esto sucederÌa, en primer lugar, con la sanciÛn relativa al aseo y la uniformidad, pues constituyen materias que no pueden ser objeto de regulaciÛn por un Decreto de la AlcaldÌa, como aseverarÌa el informe de la ConsejerÌa de GobernaciÛn de la Junta de AndalucÌa: la primera corresponderÌa al Pleno del Ayuntamiento y la segunda a la Junta. De ahÌ que el recurrente estime que ha sido objeto de sanciÛn por vulneraciÛn de una norma inexistente, nula de pleno Derecho, sin que la supuesta infracciÛn encuentre tipificaciÛn en norma vigente v·lida alguna.

†††††En relaciÛn con la sanciÛn relativa a la supuesta desconsideraciÛn, alega el recurrente que la AdministraciÛn le impuso por el mismo hecho dos penas de suspensiÛn de funciones y, por si fuera poco, le agravÛ la pena con la pÈrdida del puesto de trabajo, lo que no encuentra cobertura legal en el Reglamento disciplinario aplicable (el Real Decreto 884/1989). Llama asimismo la atenciÛn acerca de que del art. 7.2 de dicho Real Decreto, que considera como falta grave ´las manifestaciones p˙blicas de crÌticas o disconformidad respecto a las decisiones de los superioresª, se deduce la no prohibiciÛn de las manifestaciones internas de crÌticas o disconformidad, lo que conducirÌa a concluir que en el presente caso la AdministraciÛn ha sancionado por el uso prohibido de la analogÌa peyorativa.

†††††4. Mediante providencia de 18 de abril de 1994, la SecciÛn Cuarta acuerda admitir a tr·mite la demanda de amparo y dirigir sendas comunicaciones al Ayuntamiento de Fuengirola y a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de AndalucÌa a fin de que remitan testimonio de las actuaciones correspondientes a los procedimientos de los que trae causa el presente recurso y de que emplace la citada Sala a quienes hubieran sido parte en el judicial.

†††††5. Mediante escrito de 19 de abril, el Abogado del Estado solicita que se le tenga por personado en los autos del presente amparo. AsÌ lo hizo tambiÈn la Procuradora doÒa Rosina Montes AgustÌ en nombre del Ayuntamiento de Fuengirola el dÌa 28 de junio de 1994. Ambas solicitudes fueron atendidas mediante providencia de 17 de octubre, en la que, adem·s, recibidas las actuaciones, la SecciÛn acuerda dar vista de las mismas a las partes, con concesiÛn de un plazo com˙n de veinte dÌas para la presentaciÛn de las alegaciones previstas en el art. 52.1 LOTC.

†††††Tras la inicial renuncia de la Procuradora del Ayuntamiento de Fuengirola y el correspondiente requerimiento para su sustituciÛn (providencia de 23 de febrero de 1995), se ratifica su representaciÛn mediante providencia de 9 de marzo de 1995.

†††††6. En su escrito de alegaciones, registrado el dÌa 8 de noviembre, el recurrente sintetiza las alegaciones pormenorizadas en su demanda de amparo. Conforme a lo dispuesto en el art. 89.1 LOTC solicita la pr·ctica de diversas pruebas (las ya propuestas en vÌa judicial y una nueva pericial gramatical y grafolÛgica).

†††††7. Mediante escrito de 27 de octubre, el Abogado del Estado manifiesta que se abstiene de formular alegaciones ´habida cuenta de la personaciÛn en el procedimiento del Ayuntamiento de Fuengirola, ˙nica AdministraciÛn P˙blica afectada por el recursoª.

†††††8. Mediante providencia de 21 de noviembre, la SecciÛn acuerda la prÛrroga del plazo de alegaciones solicitada por el Fiscal y concede uno nuevo a las partes comparecientes en relaciÛn con la pertinencia de la prueba instada por el recurrente.

†††††9. El Fiscal ante el Tribunal Constitucional presentÛ su informe el dÌa 28 de noviembre, y en Èl concluye que deberÌa desestimarse el motivo relativo a la tutela judicial efectiva y que deberÌa estimarse que se han vulnerado el principio de legalidad y el derecho a la libertad de expresiÛn, en relaciÛn con el de defensa, en la imposiciÛn, respectivamente, de sanciones por la falta de incumplimiento de las normas de uniformidad y por la de grave desconsideraciÛn con los superiores. Subsidiariamente deberÌa declararse la vulneraciÛn del derecho a la igualdad del demandante de amparo; tambiÈn subsidiariamente deberÌa declararse que no se han vulnerado el derecho a la intimidad y a la propia imagen.

†††††En relaciÛn con el primer bloque de alegaciones, en lo relativo al expediente administrativo, considera el Fiscal, por una parte, que ´aunque el acto de incoaciÛn del procedimiento administrativo, en lo que se refiere a la inicial falta relativa a incumplimiento de las normas de uniformidad y deber de saludo, no es muy explÌcito, sÌ lo es el Decreto de 12 de diciembre de 1991ª y que, en cualquier caso, ´lo determinante es la fijaciÛn de los hechos sancionables a travÈs del correspondiente pliego de cargos (ATC 2/1987), lo que asÌ se hizoª. Por lo dem·s, propuso y se le admitiÛ abundante prueba, por lo que, en suma, ´las posibles irregularidades del procedimiento administrativo no causaron al demandante de amparo indefensiÛn con relevancia constitucionalª. Por lo que respecta al proceso judicial sus quejas carecen de contenido constitucional: ´de una parte, porque el demandante de amparo confunde el derecho a la tutela judicial efectiva (...) con la aplicaciÛn al procedimiento administrativo sancionador de los principios y garantÌas previstos para el proceso penal en el art. 24.2 de la C.E. (...); de otra porque el demandante de amparo ha podido defenderseª. Y finalmente: la demora en la resoluciÛn sobre la suspensiÛn ataÒe al derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, no invocado en tiempo y forma ante este Tribunal.

†††††Debe concederse la razÛn, sin embargo, al recurrente en lo relativo a la vulneraciÛn del principio de legalidad por el acto que le sanciona por defecto de uniformidad. ´Nos encontramos ante una falta de cobertura legal de la infracciÛn administrativa aplicada, no considerada en abstracto (en que dicha cobertura se produce mediante las previsiones, ciertamente amplias, del art. 27.4 de la Ley Org·nica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad), sino, en el caso concreto, del elemento normativo de dicha infracciÛn: "incumplimiento de las normas de uniformidad". Dicha falta de cobertura, en lo que se refiere al "elemento normativo" del tipo de infracciÛn viene dada, de una parte, por la incompetencia del Alcalde para dictar una norma general de este car·cter: como ya se ha indicado, la disposiciÛn adicional de la Ley del Parlamento Andaluz 1/1989 atribuye a los Ayuntamientos la competencia para la aprobaciÛn de los Reglamentos de OrganizaciÛn y Funcionamiento, y dicha competencia, de acuerdo con el art. 22.2 d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, corresponde al Pleno del Ayuntamiento; es cierto que el art. 21 h) del mismo cuerpo legal atribuye al Alcalde la Jefatura de la PolicÌa Local, pero, seg˙n se desprende del mismo, dicha atribuciÛn queda restringida a la realizaciÛn de actos administrativos (nombramientos, sanciones), pero no a la promulgaciÛn de disposiciones generales. De otra parte, la falta de cobertura viene dada por el propio contenido del Decreto de la AlcaldÌa: como ya se ha indicado, tanto la Ley 1/1989, del Parlamento Andaluz, como el Decreto y Orden citados, regulan los aspectos de uniformidad circunscritos a la vestimenta y distintivos, sin entrar en aspectos de imagen personal, que, en consecuencia, no parece puedan ser regulados desde esta perspectiva de la uniformidad, aunque tal vez sÌ desde otras (higiene, etc.)ª.

†††††TambiÈn se pronuncia el Fiscal en un sentido favorable al amparo en relaciÛn a la posible vulneraciÛn de los derechos a la libertad de expresiÛn y al honor del acto sancionador por grave desconsideraciÛn: ´tanto la resoluciÛn administrativa sancionadora, como la sentencia recurrida, al extraer de su contexto unas expresiones adjetivales, de una parte han atribuido car·cter despectivo o de "grave desconsideraciÛn", a expresiones que en el lenguaje usual no lo tienen, y, de otra, han realizado una ponderaciÛn (al menos la sentencia, ya que el acuerdo administrativo sancionador nada dice), totalmente volcado en favor del principio de jerarquÌa del art. 104.1 de la C.E., de modo que elimina la virtualidad del derecho fundamental de libertad de expresiÛn (en relaciÛn con el de defensa)ª.

†††††De las dos alegaciones relativas al principio de igualdad, carecerÌa de relevancia constitucional la que utiliza el tÈrmino de comparaciÛn de los miembros de otras PolicÌas Locales, inadecuado a partir del hecho de la autonomÌa municipal. La segunda alegaciÛn, sin embargo, de procederse a su an·lisis por la no apreciaciÛn de la relativa al principio de legalidad, debe generar la estimaciÛn del amparo, pues ´no se observa una razÛn justificativa de la diferencia normativa que supone el Decreto de la AlcaldÌa de Fuengirola, ya que, como se ha indicado, la sanciÛn no es por falta de higiene, sino por incumplimiento de las normas de uniformidad del Ayuntamiento, y las restricciones a la longitud del cabello corresponderÌan en otro caso a (...) razones de operatividad y seguridad (haciendo desaparecer un medio que facilita la agresiÛn de terceras personas) de modo que parece existir vulneraciÛn del principio de igualdad con respecto a las funcionarias de la PolicÌa de dicha localidadª.

†††††La ˙ltima alegaciÛn, atinente a la vulneraciÛn del derecho al honor, intimidad y propia imagen, debe considerarse subsidiaria respecto a las que tienen por contenido los principios de legalidad e igualdad, y centrarse en el derecho a la propia imagen. Situada asÌ la cuestiÛn, debe recordarse la jurisprudencia de este Tribunal relativa a que ´no pueden considerarse violados los derechos a la intimidad personal, cuando se imponga limitaciones a los mismos como consecuencia de deberes y relaciones jurÌdicas que el ordenamiento jurÌdico regulaª (STC 170/1981). En suma: ´o bien ha existido infracciÛn del principio de legalidad, o bien ha de entenderse que dichas normas entran dentro de la capacidad de autoorganizaciÛn de la AdministraciÛn P˙blica y de regulaciÛn de un aspecto del Estatuto de los Funcionariosª.

†††††10. Recibido ˙nicamente el escrito del Fiscal en relaciÛn con la pertinencia de la pr·ctica de las pruebas propuestas, en sentido denegatorio, la SecciÛn acuerda no haber lugar a su pr·ctica puesto que la pericial aparece ya incorporada en autos como prueba documental y las dem·s no inciden en el car·cter estrictamente jurÌdico de lo que se suscita en esta sede (providencia de 19 de enero de 1995).

†††††11. Tras nuevo escrito del recurrente en queja por la demora del presente procedimiento, la SecciÛn le informa del prÛximo seÒalamiento para la deliberaciÛn y votaciÛn del recurso (providencia de 7 de marzo).

†††††12. Mediante providencia de 4 de julio de 1996 se seÒalÛ para deliberaciÛn y votaciÛn de la presente Sentencia el dÌa 8 del mismo mes y aÒo.

Fundamentos jurÌdicos

†††††1. El presente recurso de amparo se dirige contra dos tipos de resoluciones: una administrativa, de contenido sancionador de la AlcaldÌa de Fuengirola, y la otra, una Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de AndalucÌa que, a juicio del demandante, no sÛlo no repara las vulneraciones de derechos fundamentales a aquÈlla imputados, sino que ha generado nuevas infracciones de preceptos constitucionales susceptibles de amparo. Estamos, pues, ante un recurso de amparo mixto en el que Èste se impetra tanto frente a un acto de la AdministraciÛn como frente a una Sentencia de la jurisdicciÛn ordinaria.

†††††El escrito de demanda articula m˙ltiples quejas de orden formal y material en cinco motivos de muy diferente enjundia constitucional. Antes de proceder a su an·lisis conviene recordar esquem·ticamente los hechos que motivan el recurso y las vulneraciones de derechos fundamentales que se les atribuyen, y ordenar el estudio de Èstas en funciÛn del condicionamiento que la resoluciÛn de algunos motivos despliega sobre el objeto de los restantes.

†††††2. El recurrente, funcionario de la PolicÌa Local de Fuengirola, fue sancionado por la AlcaldÌa por el incumplimiento de la norma de uniformidad consistente en ´llevar el pelo m·s largo de lo correcto, e incluso recogido habitualmente en forma de "coleta"ª. Adem·s de por esta falta leve, se le sancionÛ por dos faltas graves de desconsideraciÛn hacia sus superiores, sustentadas en que, en sendos partes de servicio posteriores a la incoaciÛn del anterior expediente, calificÛ su Decreto de apertura de ´absurdoª y su contenido de ´falso y tendenciosoª. La demanda atribuye al primer acto sancionador las tres siguientes vulneraciones: del principio de igualdad en relaciÛn con las funcionarias del mismo Cuerpo y, en general, con los funcionarios de otras PolicÌas Locales; del derecho a la integridad fÌsica y moral, en relaciÛn con los derechos al honor, a la intimidad y a la propia imagen; del principio de legalidad sancionadora, por cuanto el presupuesto de la sanciÛn se apoyarÌa en una norma nula de pleno Derecho. Adem·s, se queja el recurrente de la lesiÛn del derecho al honor que devendrÌa de que en el segundo Decreto de incoaciÛn se considerara que llevar una coleta, ´dada su consideraciÛn de varÛn, es considerado impropioª. El segundo acto sancionador supondrÌa una vulneraciÛn de la libertad de expresiÛn en relaciÛn con el derecho de defensa. Finalmente, pero inicialmente en la demanda y, como veremos, en nuestro orden de an·lisis, considera el recurrente que ni en el procedimiento administrativo ni en el judicial se habrÌan respetado determinadas garantÌas procedimentales b·sicas del art. 24 C.E., gener·ndosele una situaciÛn de indefensiÛn y de falta de tutela judicial.

†††††3. Considera el recurrente que el procedimiento administrativo y la Sentencia que le denegaba el amparo judicial son el foco de tres vulneraciones del art. 24 C.E. La primera lo serÌa del derecho a la utilizaciÛn de los medios de prueba pertinentes para la defensa, pues el Ûrgano judicial habrÌa reducido f·cticamente el plazo para su diligencia y acopio; las otras dos, del derecho a la tutela judicial efectiva, puesto que la suspensiÛn de la sanciÛn administrativa se habrÌa adoptado tras el cumplimiento de la misma y puesto que el Tribunal Superior de Justicia de AndalucÌa habrÌa desestimado sus quejas relativas al incumplimiento del art. 24 con el errÛneo argumento de su inaplicabilidad al procedimiento administrativo. Este ˙ltimo problema es el que, como ya hemos seÒalado, debe encabezar nuestra deliberaciÛn si lo permite la desestimaciÛn del primero de los enunciados.

†††††4. Carece totalmente de fundamento la invocaciÛn del derecho a la prueba. Consta en el expediente que fueron admitidas todas las numerosas propuestas (providencia de 27 de mayo; el escrito de propuesta era de 25 de mayo) y que el invocado retraso en la notificaciÛn de la resoluciÛn se debiÛ, al menos parcialmente, a la parte actora (diligencia de ordenaciÛn de 27 de mayo). Por lo dem·s, no especifica el recurrente en concreto quÈ pruebas le fueron denegadas ´de hechoª ni, en consecuencia, a quÈ objetivo se dirigÌan y quÈ relevancia poseÌan: en definitiva, quÈ detrimento en tÈrminos de defensa le ocasionÛ la supuesta denegaciÛn.

†††††5. Las vulneraciones -lesivas del art. 24.2 C.E.- que se atribuyen ahora al procedimiento sancionador fueron tempestiva y adecuadamente expuestos ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de AndalucÌa: falta de claridad de los hechos imputados en el primer Decreto de apertura del expediente disciplinario; denegaciÛn de la vista Ìntegra del expediente; denegaciÛn f·ctica e inmotivada de las pruebas solicitadas; resoluciÛn sancionadora previa a la finalizaciÛn de la instrucciÛn y a la propuesta del instructor. La respuesta que obtuvo el recurrente figura en el fundamento 7. de la Sentencia: ´por lo que se refiere al art. 24.2, que tambiÈn se alega violado por los actos recurridos, basta la simple lectura del mismo, referido en todo momento a la actuaciÛn judicial, para ver que en ning˙n caso se puede violar por un procedimiento administrativo sancionadorª.

†††††Debe afirmarse, sin ning˙n margen de dudas, que la respuesta judicial transcrita al no aplicar las garantÌas del art. 24.2 C.E. resulta manifiestamente irrazonable y, con ello, lesiva, como pretende el recurrente, de su derecho a la tutela judicial efectiva. En efecto, constituye una inveterada doctrina jurisprudencial de este Tribunal y, ya, postulado b·sico de la actividad sancionadora de la AdministraciÛn en el Estado social y democr·tico de Derecho, el que, con las lÛgicas adaptaciones y modulaciones, ´los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la C.E. en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la AdministraciÛn en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurÌdica que garantiza el art. 9 de la C.E.ª (STC 18/1981, fundamento jurÌdico 2.; tambiÈn, entre otras muchas, SSTC 77/1983, 74/1985, 29/1989, 212/1990, 145/1993, 120/1994, 197/1995).

†††††6. No puede prosperar en cambio la queja relativa al procedimiento de suspensiÛn como generador de un defecto relevante de tutela, pues lo cierto y evidente es que el demandante obtuvo una respuesta judicial a su pretensiÛn, que, adem·s, fue favorable a sus intereses. La perspectiva del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, no utilizada por el recurrente, pero que podrÌa resultar m·s idÛnea, a la vista del contenido de su alegaciÛn, no promete tampoco un mejor devenir al motivo a la vista de que el Tribunal decidiÛ sobre la suspensiÛn tan sÛlo siete dÌas despuÈs del Auto que acordaba en s˙plica la admisiÛn del recurso.

†††††7. Como ya advertÌamos con anterioridad, son cuatro los hechos que en la instrucciÛn del expediente disciplinario habrÌan generado la infracciÛn del art. 24.2 C.E. en cuanto que contempla los derechos a la defensa, a ser informado de la acusaciÛn, a un procedimiento con todas las garantÌas y a la utilizaciÛn de los medios de prueba pertinentes para la defensa. Procedamos a su an·lisis diferenciado.

†††††a) Si bien es cierto que el Decreto 3.695/1991, de 28 de noviembre, de apertura de actuaciones en relaciÛn con la posible comisiÛn de una falta leve, es relativamente impreciso, pues expresaba sÛlo el precepto posiblemente infringido, pero no el comportamiento que suponÌa dicha infracciÛn, tambiÈn lo es que dicha vaguedad no generÛ desconocimiento de la acusaciÛn ni indefensiÛn relevante alguna. No sÛlo procediÛ el recurrente a su inmediato descargo en relaciÛn con la conducta que se le imputaba, siquiera en hipÛtesis, sino que tuvo despuÈs tempestivo y completo conocimiento de la imputaciÛn a travÈs del pliego de cargos y, ya anteriormente, a travÈs del Decreto de incoaciÛn de expediente de 12 de diciembre de 1991.

†††††b) La misma suerte desestimatoria deben correr las vulneraciones que se atribuyen a la supuesta denegaciÛn de vista Ìntegra del expediente. Con independencia de que consta que se accediÛ formalmente a su peticiÛn (escritos de 18 y de 21 de mayo de 1992), el propio recurrente admite que tuvo acceso a una serie de documentos (escrito de 4 de junio), cuya descripciÛn coincide, cuando menos, con la de los documentos esenciales del expediente. No cabe, en consecuencia, constatar detrimento relevante alguno del derecho a la defensa del demandante.

†††††c) No mejor suerte procesal cabe deparar a la queja que tiene por contenido la denegaciÛn inmotivada de pruebas. Aunque es cierto que no cabe encontrar respuesta en las actuaciones a la abundante proposiciÛn del entonces expedientado (escrito de 25 de mayo de 1992), deben destacarse los siguientes aspectos que descartan la pretendida vulneraciÛn constitucional: amÈn de que el recurrente pudo aportar a las actuaciones diverso material probatorio documental (anexo a los escritos de 25 de mayo, 4 de junio y 25 de julio), no argumenta en su demanda de amparo la incidencia real que hubieran podido tener las pruebas denegadas en el resultado final del expediente (por todas, SSTC 30/1986, 149/1987, 141/1992, 131/1995), y olvida que tuvo la oportunidad posterior, en sede judicial, de reiterar su peticiÛn (SSTC 22/1990, 212/1990, 270/1994), de la que obtuvo la correspondiente respuesta en funciÛn del legÌtimo entendimiento judicial respecto a la pertinencia de las mismas (providencia de 27 de mayo de 1993).

†††††d) Resulta sorprendente el hecho de que la fecha que figura en la ResoluciÛn de sanciÛn sea anterior a la finalizaciÛn de la instrucciÛn y, con ello, a la de la propuesta del instructor y a la de diversos escritos de alegaciones y de aportaciÛn de pruebas al expediente (4 de junio y 25 de julio). TamaÒa irregularidad no puede imputarse ahora a un error material, a la vista del radical silencio del Ayuntamiento en la vÌa judicial y en esta sede, y debe conducir a la estimaciÛn del amparo por vulneraciÛn del derecho a la defensa. El hecho de que se zanjara precipitadamente el expediente en fase a˙n de alegaciÛn y prueba ha generado una indefensiÛn en el procedimiento administrativo de tal entidad que no es subsanable en el ulterior proceso judicial (STC 160/1994).

†††††8. El vicio m·s radical que se imputa a la sanciÛn leve impuesta (dos dÌas de suspensiÛn de funciones) es el de legalidad. El comportamiento sancionado (llevar el pelo m·s largo de lo correcto e incluso recogido habitualmente en forma de "coleta"ª) no quedarÌa comprendido en el precepto sancionador [art. 8.6, del Real Decreto 884/1989: (...) incumplimiento de las normas de uniformidad], que fue integrado por el Ûrgano sancionador con un Decreto de la AlcaldÌa que serÌa nulo por la falta de competencia.

†††††´El principio de legalidad no somete al ordenamiento sancionador administrativo sÛlo a una reserva de Ley, sino que conlleva igualmente una garantÌa de orden material y de alcance absoluto que se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminaciÛn normativa de las conductas ilÌcitas y de las sanciones correspondientes, de manera que la norma punitiva aplicable permita predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracciÛn y el tipo y grado de sanciÛn del que puede hacerse merecedor quien la cometa (SSTC 42/1987, 219/1989 y 93/1992)ª (STC 116/1993, fundamento jurÌdico 3.). La garantÌa de determinaciÛn tiene como precipitado y complemento la de tipicidad, que impide que el Ûrgano sancionador act˙e frente a comportamientos que se sit˙an fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora (por todas, SSTC 61/1990, 306/1994). Y como dicha frontera es, en mayor o menor medida, ineludiblemente borrosa -por razones, ya, de car·cter abstracto de la norma y de la propia vaguedad y versatilidad del lenguaje-, el respeto del Ûrgano administrativo sancionador del irrenunciable postulado del art. 25.1 C.E. deber· analizarse, m·s all· del canon de interdicciÛn de la arbitrariedad, el error patente o la manifiesta irrazonabilidad, propio del derecho a la tutela judicial efectiva, con el prisma de la razonabilidad que imponen los principios de seguridad jurÌdica y de legitimidad de la configuraciÛn de los comportamientos ilÌcitos, que son los que sustentan el principio de legalidad (SSTC 133/1987, 150/1989, 111/1993).

†††††En el presente supuesto estamos ante un problema formal de legalidad, pues, como afirma el Ministerio Fiscal, el comportamiento sancionado no estaba tipificado en la norma aplicada. Y no lo estaba porque la norma de cumplimiento a la que se remite la misma en relaciÛn con el concreto conflicto suscitado, y sin la que queda sin contornos mÌnimamente precisos, no re˙ne los requisitos imprescindibles de validez. Frente a lo que afirma el encabezamiento del Decreto discutido de la AlcaldÌa de Fuengirola sobre uniformidad y saludo de la PolicÌa Local, que justifica la atribuciÛn al respecto de aquÈlla en el art. 21.1 h) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del RÈgimen Local (´ejercer la Jefatura de la PolicÌa Municipal, asÌ como el nombramiento y sanciÛn de los funcionarios que usen armasª), es el propio Tribunal Superior de Justicia de AndalucÌa (fundamento jurÌdico 8. de la Sentencia impugnada que, no obstante, por error, no ampara el motivo) el que sit˙a la competencia al respecto entre las propias del Pleno del Ayuntamiento [art. 22.2 d): ´La aprobaciÛn del Reglamento org·nico y de las Ordenanzasª]. La Ley habilita al Pleno del Ayuntamiento y no a la AlcaldÌa.

†††††La falta, pues, de una razonable subsunciÛn de los hechos en el precepto aplicado, frente a la razonable exclusiÛn que deriva de las propias afirmaciones del Tribunal Superior de Justicia de AndalucÌa, del informe del Ministerio Fiscal y del informe tÈcnico que aporta el recurrente de la DirecciÛn General de PolÌtica Interior de la Junta de AndalucÌa, conducen a la estimaciÛn del motivo. Con ella, y con la anulaciÛn de la parte correspondiente de la resoluciÛn y de la Sentencia recurridas decae el objeto de los motivos que la impugnaban por razones de igualdad y del derecho a la propia imagen.

†††††9. El recurrente invoca tambiÈn su derecho al honor en relaciÛn con su afectaciÛn por ciertas frases del Decreto de la AlcaldÌa de Fuengirola de 12 de diciembre de 1991, que cuestionarÌan su hombrÌa: ´en la actualidad mantiene una actitud de indisciplina, que se traduce, entre otros, en el hecho de vestir de uniforme en el servicio ostentando una "coleta" de pelo aparentemente de su propio cabello, lo cual y sin perjuicio de lo que resulte del expediente, dada su consideraciÛn de varÛn, es considerado impropio, y sÌntoma inequÌvoco de la indisciplina a que anteriormente se aludeª.

†††††Con independencia de que es dudosa la correcta invocaciÛn del motivo en sede judicial, debe afirmarse que ninguna lesiÛn se observa del honor por parte del texto citado, que se limita a constatar la presunta contrariedad -´impropiedadª- de la conducta del recurrente con la norma que regula la imagen de los policÌas locales varones.

†††††10. Las sanciones impuestas al recurrente por grave desconsideraciÛn hacia sus superiores son objeto de recurso de amparo desde tres puntos de vista: ilegalidad de la declaraciÛn de pÈrdida del puesto de trabajo, doble sanciÛn por los mismos hechos y vulneraciÛn del derecho a la libertad de expresiÛn en relaciÛn con el derecho de defensa.

†††††Las dos primeras alegaciones merecen un pronto rechazo. Con independencia, de nuevo, de los defectos de invocaciÛn formal en sede judicial del principio ne bis in idem, ninguna lesiÛn se advierte del mismo, pues, aunque de igual naturaleza, dos son los ilÌcitos sancionados -uno cometido el 28 y otro el 30 de noviembre de 1991- y, congruentemente, dos las sanciones acordadas. En segundo lugar: la pÈrdida del puesto de trabajo es un efecto anudado ex lege (art. 23 del Reglamento de Situaciones Administrativas, aprobado por Real Decreto 730/1986, de 11 de abril), a las sanciones disciplinarias de suspensiÛn de funciones, de manera que su declaraciÛn en este caso no entraÒa vulneraciÛn del art. 25.1 C.E.

†††††Diferente ha de ser nuestra decisiÛn en relaciÛn al tercero de los argumentos, a la luz de lo que afirm·bamos en la STC 288/1994. En esta resoluciÛn acentu·bamos la vertiente potencialmente cualificada de ejercicio de la libertad de expresiÛn cuando se utiliza como ´instrumento necesario para la efectividad de otros bienes o valores constitucionalmente protegidos y la defensa de un derecho e interÈs legÌtimo propioª. SeÒal·bamos tambiÈn que ´a travÈs de los recursos como medios jurÌdicos de impugnaciÛn, los ciudadanos contribuyen eficazmente a promover su legalidad en la actuaciÛn administrativa (art. 103 C.E.). Ello implica que no pueden aplicarse los mismos criterios para juzgar la conducta, y los lÌmites de la libertad de expresiÛn en el seno de las Fuerzas Armadas, cuando las expresiones que se tratan de calificar como infracciÛn disciplinaria se producen en el marco del ejercicio de un derecho a impugnar una resoluciÛn administrativa, que, en cuanto afecta tambiÈn a otros derechos y valores constitucionales, ha de ser un elemento particularmente trascendenteª. De ahÌ que, cuando la defensa verbal lo sea de los propios argumentos y el ataque se dirija a la fundamentaciÛn y racionalidad jurÌdica del acto administrativo o de sus efectos, ´para nada comprometen el respeto debido al Ûrgano autor de aquÈl cuando es manifiesta su directa conexiÛn con estrictos argumentos de legalidad, porque, por imperativo constitucional (art. 103 C.E.) el propio Ûrgano que dictÛ el acto se halla tambiÈn directa e inexcusablemente implicado en el cumplimiento de la leyª (fundamento jurÌdico 3.).

†††††En el presente supuesto debemos convenir, con el Ministerio Fiscal, que los Ûrganos administrativo y judicial no realizaron una ponderaciÛn adecuada de los intereses en juego, con lesiÛn de la libertad de expresiÛn en relaciÛn con el derecho de defensa. Esta conclusiÛn es el corolario de dos constataciones. La primera, que, a pesar del vehÌculo atÌpico utilizado -los partes de servicio-, pero en todo caso interno, las manifestaciones sancionadas constituyeron, como seÒala el Fiscal, un acuse de recibo y la expresiÛn inicial de unas alegaciones defensivas. El segundo dato crucial que conduce al amparo es que los calificativos discutidos no se refieren a personas, sino al Decreto que inicia el expediente (´absurdoª) y a los hechos que se le imputan (´falsosª y ´tendenciososª), y son coherentes con la estrategia de argumentaciÛn jurÌdica que posteriormente siguiÛ el expedientado.

FALLO

En atenciÛn a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPA—OLA,

Ha decidido

†††††Estimar el recurso de amparo, y en su virtud:

†††††1. Declarar que la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de AndalucÌa, 584/93, de 15 de julio, ha vulnerado el derecho del recurrente a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 C.E.)en lo que respecta al motivo que invocaba la infracciÛn del art. 24.2 C.E.

†††††2. Declarar que en el expediente disciplinario que finalizÛ con la ResoluciÛn de la AlcaldÌa de Fuengirola de 26 de mayo de 1992 se ha vulnerado el derecho a la defensa del recurrente (art. 24.2 C.E.).

†††††3. Declarar que la citada ResoluciÛn, respecto a la falta leve, ha vulnerado los derechos del recurrente a no ser sancionado por acciones que en el momento de producirse no constituyan infracciÛn administrativa seg˙n la legislaciÛn vigente en aquel momento (art. 25.1 C.E.) y, respecto a las dos faltas graves, la libertad de expresiÛn en relaciÛn con el derecho de defensa [arts. 20.1 a) y 24.2 C.E.].

†††††4. Anular la ResoluciÛn y la Sentencia citadas en este fallo.

†††††PublÌquese esta Sentencia en el ´BoletÌn Oficial del Estadoª.

†††††Dada en Madrid, a ocho de julio de mil novecientos noventa y seis.