ATC 162/2016, 22 de Septiembre de 2016

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 15 de abril de 2016, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, en la representación que legalmente ostenta del Gobierno de esa Comunidad Autónoma, promueve conflicto positivo de competencia en relación con el Real Decreto 954/2015, de 23 de octubre, por el que se regula la indicación, uso y autorización de dispensación de medicamentos y productos sanitarios de uso humano por parte de los enfermeros.

2. El Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón solicita, mediante otrosí, y al amparo de lo previsto en el art. 64.3 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), la suspensión de la disposición impugnada, por entender que se está produciendo un perjuicio de imposible o difícil reparación, pues la modificación introducida en el sistema actual de provisión de la asistencia sanitaria sin un período de vacatio legis puede generar alarmas de salud pública y deficiencias en la asistencia sanitaria prestada en todo el territorio nacional. Se alega la existencia de perjuicios muy graves para la población en general, que concreta en las campañas de vacunación, la dispensación de heparina y la asistencia en ambulancia, indicando que paralizaría la eficacia y agilidad de la actuación de los profesionales de la enfermería en dichos ámbitos.

3. El Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 10 de mayo de 2016, acordó admitir a trámite el presente conflicto positivo de competencias; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de 20 días, y por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 LOTC, aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuviera impugnada o se impugnare la citada disposición, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC; y publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Aragón”.

4. Por escrito registrado el día 25 de mayo de 2016, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se personó en el procedimiento solicitando una prórroga de diez días del plazo inicialmente concedido para formular alegaciones. Mediante providencia de 26 de mayo de 2016, el Pleno de este Tribunal Constitucional acordó incorporar a las actuaciones el escrito presentado por el Abogado del Estado, a quien tuvo por personado, accediéndose asimismo a la prórroga solicitada.

5. El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones en fecha 4 de julio de 2016. En dicho escrito se opone a la demanda y solicita que se dicte sentencia desestimatoria del conflicto planteado, declarando que la competencia controvertida corresponde al Estado.

   En el primer otrosí del escrito, y en relación a la petición de suspensión de los artículos sobre los que se plantea el conflicto, manifiesta que, sin perjuicio de que la Abogacía del Estado se oponga a ella, negando rotundamente los perjuicios alegados de contrario, se reserva el derecho a formular alegaciones frente a la misma en el momento en que se abra la pieza de suspensión y se le dé traslado para ello.

6. Mediante providencia de 5 de julio de 2016, el Pleno de este Tribunal Constitucional acuerda oír al Abogado del Estado, a fin de que, en el plazo de quince días, alegue lo que estime oportuno respecto a la solicitud de suspensión cautela formulada por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón.

7. En escrito de 29 de julio de 2016, el Abogado del Estado formula alegaciones en relación con la solicitud de suspensión cautelar formulada por la representación legal de la Comunidad Autónoma de Aragón, en el que suplica que se deniegue la suspensión solicitada.

   Tras hacer referencia a la doctrina constitucional recaída en relación con lo dispuesto en el art. 64.3 LOTC, considera que es necesario proceder a una valoración de los perjuicios que, tanto al interés general como al interés de los profesionales de la enfermería, causaría la suspensión de la vigencia de los artículos sobre los que se ha planteado el conflicto, y la inexistencia de perjuicio para la Comunidad Autónoma de Aragón, derivado del mantenimiento de la vigencia de los mismos.

   Antes de proceder a dicho examen, y en relación al objeto del conflicto, recuerda que la Comunidad Autónoma no se cuestiona la competencia normativa del Estado para regular reglamentariamente el procedimiento de acreditación de los enfermeros para el uso, autorización y dispensación de medicamentos, sino únicamente el hecho de que la acreditación se otorgue por la Dirección General de Ordenación Profesional del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, por considerar que se trata de un acto de mera ejecución que debería corresponder a la Comunidad Autónoma. Por su parte, el Abogado del Estado entiende que la competencia del Estado para normar el procedimiento de acreditación de los enfermeros entra dentro de las bases y coordinación general en materia de sanidad, siendo los artículos sobre los que se plantea el conflicto consecuencia de una obligación legal establecida en el art. 79 del texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de medicamentos y productos sanitarios (Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio,) reseñando la importancia que tiene la dispensación y uso de medicamentos en el sistema sanitario de atención al paciente, lo que hace necesaria la unificación de la acreditación de adquisición de dicha competencia profesional por un órgano centralizado.

   Continua señalando que el art. 79 del Real Decreto Legislativo 1/2015 no ha sido impugnado por el Gobierno de Aragón, y que el Real Decreto 954/2015 no es sino desarrollo de dicho precepto, con lo que, de acuerdo con el principio de jerarquía normativa, no pueden suspenderse los artículos del mismo sin haberse suspendido el precepto de la ley que desarrollan. El citado precepto legal establece que solo tres profesionales del sector sanitario (médicos, odontólogos y podólogos) pueden indicar, usar o autorizar la dispensación de medicamentos. Para que los profesionales de la enfermería puedan adquirir los conocimientos, habilidades y aptitudes necesarias para poder indicar, usar o autorizar la dispensación de medicamentos deben adquirir una formación complementaria a la recibida para la obtención del grado de enfermería, debiendo esta formación cumplir una serie de requisitos y, además, ser acreditada ante los poderes públicos, para que éstos autoricen que los profesionales de la enfermería puedan indicar, usar y autorizar la dispensación de medicamentos.

   Es decir, antes de la vigencia del Real Decreto 954/2015, los enfermeros no tenían facultades para poder indicar, usar y autorizar medicamentos, y, además, a diferencia de otras Comunidades Autónomas, la de Aragón no tenía regulada esta materia, por lo que se regía por la normativa básica estatal al respecto. Por ello, aunque se suspendieran los preceptos cuestionados, seguiría estando vigente el art. 79 del Real Decreto Legislativo 1/2015, por lo que los enfermeros seguirían sin poder ejercer dichas facultades so pena de incumplir la ley.

   Afirma el Abogado del Estado que la suspensión solicitada de los arts. 2.2 y del párrafo primero del art. 3.2 del Real Decreto 954/2015 supondría reconocer automáticamente la capacidad de los profesionales de la enfermería para indicar, usar y autorizar la dispensación de medicamentos de uso humano, sometidos o no a receta médica. Y esta competencia sería atribuida a estos profesionales sin haber accedido, como establece el ordenamiento jurídico, a la adquisición de habilidades y aptitudes necesarias para desarrollarla ya que, precisamente, los artículos cuya suspensión se solicita son los que establecen la previa y necesaria acreditación de estas habilidades. Ello produciría un grave quebranto del derecho a la salud de la población y en la configuración del sistema nacional de salud, pudiendo, hipotéticamente, ejercer dichas facultades sin tener la capacitación para ello.

   Con respecto a los demás artículos cuya suspensión se solicita, relativos a la acreditación de la formación adquirida por los enfermeros para la indicación, uso y autorización de dispensación de medicamentos, considera el Abogado del Estado que su suspensión produciría unos perjuicios muy graves a los profesionales de la enfermería que ya tienen concedida, en virtud de los mismos, la acreditación correspondiente, así como a aquellos profesionales que han comenzado dicho procedimiento y se encuentran a la espera de su resolución, como consecuencia de la demora que ello implicaría, truncando sus legítimas expectativas.

   Por último, respecto a la validación de los protocolos previstos en el apartado 3, párrafo segundo de la disposición transitoria única, considera el representante estatal que se regula un supuesto de carácter excepcional, en una materia no regulada por el Gobierno de Aragón, por lo que no se producirían los perjuicios que se alegan, al no estar en el supuesto que contempla el precepto cuya suspensión se solicita.

   En lo que respecta a los posibles perjuicios para el interés general en el supuesto de mantenimiento de la vigencia de los preceptos impugnados, el Abogado del Estado se remite a lo señalado en la pieza cautelar del recurso contencioso-administrativo que se sigue ante el Tribunal Supremo frente al Real Decreto 954/2015, recogiendo literalmente lo dispuesto en el Auto de 15 de marzo de 2016: “no solo se trata de alegaciones puramente apodícticas, carentes del mínimo soporte acreditativo, siquiera indiciario, sino que no contemplan el otro aspecto (esencial) que necesariamente debe ponderarse: las mayores garantías que, en principio dispensan la repetidas exigencias a los destinatarios de la sanidad”. Reitera el representante estatal que con anterioridad a la vigencia del Real Decreto 954/2015, los profesionales de la enfermería no tenían facultades para la indicación, uso y autorización de la dispensación de medicamentos, por lo que los supuestos problemas que plantea el Gobierno de Aragón no se producirían por la entrada en vigor de los preceptos cuestionados. A mayor abundamiento, los perjuicios alegados no pasan de ser una mera valoración hipotética de situaciones que se producirían, sin que se haya acreditado perjuicio alguno durante el tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la nueva normativa, por lo que no se cumple la reiterada exigencia contenida en la doctrina constitucional de que haya de tratarse de “perjuicios efectivos”.

1. El objeto de la presente resolución es determinar si procede, de acuerdo con lo regulado en el art. 64.3 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), acordar la suspensión de la vigencia del Real Decreto 954/2015, de 23 de octubre, por el que se regula la indicación, uso y autorización de dispensación de medicamentos y productos sanitarios de uso humano por parte de los enfermeros. Dicha suspensión ha sido solicitada por la representación procesal del Gobierno de Aragón en su escrito de formalización del conflicto positivo de competencias 2057-2016, en relación a determinados preceptos, que son objeto del citado conflicto.

2. Según consolidada doctrina constitucional recaída en este tipo de incidentes, “la suspensión de la disposición o acto objeto de un conflicto positivo de competencia es una medida cautelar dirigida a prevenir las repercusiones perjudiciales que fueran consecuencia de la ejecución de aquellas decisiones durante la tramitación del proceso, por poderse generar situaciones de imposible o difícil reparación para los intereses comprometidos. Es preciso ponderar, de un lado, los intereses en presencia, tanto el general y público como el particular y privado de terceras personas afectadas, y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que la medida, según su sentido, pudiera deparar. Una ponderación que debe efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas por los preceptos discutidos y al margen de la viabilidad de las pretensiones que en la demanda se formulan, pues la interpretación de las reglas de deslinde competencial que al caso hagan debe, obviamente, quedar diferida a la Sentencia que resuelva la controversia competencial. Por último, no es ocioso recordar que no basta para decidir la suspensión la mera invocación de aquellos perjuicios, sino que es preciso demostrar o, al menos, razonar consistentemente su procedencia y la imposible o difícil reparación de los mismos, ya que debe partirse, en principio de la existencia de una presunción de constitucionalidad en favor de las normas o actos objeto del conflicto (AATC 472/1988 , de 19 de abril; 589/1588, de 10 de mayo; 285/1990 , de 11 de julio; 266/1994 , de 4 de octubre, y 39/1995 , de 13 de febrero).

   Esta doctrina, establecida en principio en resoluciones en las que nos pronunciábamos sobre el levantamiento o el mantenimiento de la suspensión de disposiciones o actos dictados por las Comunidades Autónomas que se encontraban suspendidas ex art. 161.2 CE, resulta también de plena aplicación cuando han sido las propias Comunidades Autónomas las que han solicitado la suspensión de normas o resoluciones estatales impugnadas (ATC 97/2004 , de 23 de marzo y resoluciones allí citadas” (ATC 278/2009 , de 10 de diciembre, FJ 2).

3. El Real Decreto 954/2015 es una disposición reglamentaria que viene a desarrollar el art. 79.1 del texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, en donde se dispone que el Gobierno regulará la indicación, uso y autorización de dispensación de determinados medicamentos sujetos a prescripción médica por los enfermeros. A través de los preceptos impugnados, el Real Decreto 954/2015 viene a establecer el sistema de acreditación de los profesionales de la enfermería para la indicación, uso y autorización de dispensación de medicamentos y productos sanitarios de uso humano, cuya emisión se atribuye a la Dirección general de ordenación profesional del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.

   La solicitud de suspensión de la norma impugnada se fundamenta por el Letrado de la Comunidad Autónoma en la existencia de perjuicios de imposible o difícil reparación, que se concretan en que un cambio drástico y burocrático en el sistema actual de provisión de la asistencia sanitaria, sin un período de vacatio legis , puede generar alarmas de salud pública y deficiencias en la asistencia sanitaria en todo el territorio nacional, al paralizar la eficacia en la actuación de los profesionales de la enfermería en los ámbitos relativos a campañas de vacunación, dispensación de heparina y asistencia en ambulancia por la obtención de la correspondiente acreditación. Por el contrario, se afirma que la suspensión del Real Decreto, ningún perjuicio produce en el interés general, al continuar el sistema de prestación de la asistencia sanitaria en los términos anteriores a la entrada en vigor del mismo y permite, en caso de que el recurso sea desestimado, un plazo razonable para la preparación.

   El Abogado del Estado se opone a la petición de suspensión en razón de la insuficiente acreditación del perjuicio alegado, por su carácter genérico e hipotético.

4. Al respecto ha de advertirse que los artículos sobre los que se plantea el conflicto vienen a dar cumplimiento a la previsión contenida en el art. 79 del texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de medicamentos y productos, en donde se contempla que los profesionales de la enfermería puedan adquirir los conocimientos, habilidades y aptitudes necesarias para poder indicar, usar o autorizar la dispensación de medicamentos, a través de una formación complementaria a la recibida para la obtención del grado de enfermería, debiendo esta formación cumplir una serie de requisitos y, además, ser acreditada ante los poderes públicos, reconociéndose así a estos profesionales unas facultades de las que con anterioridad carecían.

   Ello implica, por un lado, que la disposición reglamentaria que se examina, en cuanto norma que viene a dar cumplimiento a las previsiones contenidas en un texto legislativo vigente, cabe presumir que se acomoda a lo dispuesto en la norma legal que le sirve de cobertura, por lo que goza de la presunción de constitucionalidad que se predica del precepto legislativo a cuyo cumplimiento atiende, así como a la satisfacción de los objetivos de interés general, que de dicho texto cabe predicar. Y ello determina asimismo que la suspensión solicitada precise de una argumentación detallada que permita afirmar que, de no accederse a la misma se producirían perjuicios efectivos tanto al interés general como al interés de los profesionales de la enfermería.

5. Los perjuicios alegados por los recurrentes no van más allá de una mera invocación genérica, que parte de la afirmación de que el procedimiento de acreditación previsto en los preceptos impugnados, al contemplarse su inmediata entrada en vigor, sería susceptible de producir alteraciones en la forma de prestación de la asistencia sanitaria en determinados ámbitos específicos, en la medida en que produce un cambio en la dinámica actual de prestación de los servicios por los enfermeros, que podría dar lugar a pérdida de agilidad y eficacia en determinadas modalidades de atención sanitaria.

   Dichos perjuicios no sólo tienen un carácter abstracto, carente de un mínimo soporte acreditativo, sino que omiten un aspecto que resulta esencial, esto es, la naturaleza de normas de garantía que cabe atribuir a los preceptos impugnados, que cumplen el objetivo de acreditar la posesión de las habilidades necesarias para el ejercicio de las nuevas facultades que se atribuyen a los profesionales de la enfermería, cuya suspensión sería susceptible de generar un riesgo evidente en la protección de la salud de los destinatarios de la prestación sanitaria; más aún si ello permitiera entender que, mantenida la vigencia del resto del articulado que no ha sido objeto de impugnación, pudiera llegarse al erróneo entendimiento de facultar a los enfermeros para el ejercicio de las nuevas funciones, sin la previa habilitación que los preceptos impugnados contemplan. Razones todas ellas que justifican el mantenimiento de la vigencia de tales preceptos, sin que pueda apreciarse que su inmediata entrada en vigor constituya en sí misma argumento justificativo que permita llegar a una conclusión de signo contrario, ni se haya alegado perjuicio alguno de carácter efectivo y demostrable, vinculado a la vigencia de tales preceptos.

   Nos hallamos pues ante alegaciones genéricas de supuestos perjuicios hipotéticos, sin que por la Comunidad Autónoma se haya cumplido adecuadamente la carga de acreditar o, cuando menos, razonar de forma convincente la efectiva existencia de los perjuicios aducidos y de las dificultades que entrañaría su reparación, lo que hace que deba prevalecer la presunción de constitucionalidad de los preceptos controvertidos, sin que ello suponga pronunciamiento alguno sobre el fondo del recurso (ATC 258/2007 , de 23 de mayo, FJ 5).

   Por todo lo expuesto, el Pleno

No acceder a la suspensión de la vigencia del Real Decreto 954/2015, de 23 de octubre, por el que se regula la indicación, uso y autorización de dispensación de medicamentos y productos sanitarios de uso humano por parte de los enfermeros.

Madrid, a veintidós de septiembre de dos mil dieciséis.