ATC 121/2015, 7 de Julio de 2015

1. El 27 de diciembre de 2013 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal escrito del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Tarragona al que se acompaña, junto al testimonio del procedimiento, el Auto de 27 de noviembre de 2013, por el que se acuerda plantear al Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad respecto al art. 26.3 de la Ley 1/2012, de 22 de febrero, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para 2012, por posible vulneración de lo establecido en los arts. 9.3, 33.3, 35 y 106.2 de la Constitución española.

   El precepto en relación con el que se plantea la cuestión de inconstitucionalidad establece lo siguiente:

   El personal estatutario de los servicios de salud incluido en el ámbito de aplicación del Real decreto ley 3/1987, de 11 de septiembre, sobre retribuciones del personal estatutario del Instituto Nacional de la Salud, de acuerdo con lo establecido por la Ley del Estado 55/2003, de 16 de diciembre, del estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud, percibe las retribuciones según lo establecido por el apartado 1 del presente artículo, además de los complementos de carrera y de atención continua, los cuales no experimentan incremento alguno respecto al ejercicio 2011. Durante el ejercicio 2012 el personal estatutario del Instituto Catalán de la Salud percibe el 50 por 100 de las retribuciones fijadas en el II Acuerdo de la Mesa Sectorial de Negociación de Sanidad sobre las condiciones de trabajo del personal estatutario del Instituto Catalán de la Salud, en concepto de complemento de productividad variable.

2. La presente cuestión trae causa del proceso contencioso-administrativo iniciado por la representación procesal de doña M. A. G. contra resolución de 30 de marzo de 2012, del Director Gerente del Instituto Catalán de Salud, sobre reconocimiento de complemento de productividad variable; fue incoado el procedimiento abreviado núm. 290-2012, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Tarragona. En su demanda, como personal estatutario fijo del referido organismo la interesada reclamó frente a la detracción del 50 por 100 de su complemento variable efectuado por el órgano administrativo en dicha resolución, en aplicación del art. 26.3 de la Ley l/2012, de 22 de febrero, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña.

   Una vez finalizada su tramitación, el órgano judicial dictó Auto, con fecha 31 de julio de 2013, por el que acordó la apertura del trámite de audiencia a las partes y al Fiscal, a los efectos del art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), en orden a la posibilidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 26.3 de la Ley l/2012, de 22 de febrero, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña, por su posible contradicción con los arts. 9.3, 33.3, 35 y 106.2 de la Constitución. La Letrada del Instituto Catalán de la Salud se opuso al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad; la parte recurrente manifestó su acuerdo con el planteamiento de la misma; el Fiscal, por su parte, no se opuso al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

3. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Tarragona, dictó Auto de 27 de noviembre de 2013, por el que acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad. El Auto de planteamiento, tras exponer los antecedentes de hecho, analiza el cumplimiento de los diferentes requisitos que exigen los arts. 163 CE y 35 LOTC.

   Tras afirmar que el precepto en relación con el que se plantea la cuestión de inconstitucionalidad es el art. 26.3 de la Ley 1/2012, de 22 de febrero, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para 2012, determina que la duda de inconstitucionalidad se concreta “en el último inciso del citado precepto”, que es el siguiente: “durante el ejercicio 2012 el personal estatutario del Instituto Catalán de la Salud percibe el 50 por 100 de las retribuciones fijadas en el II Acuerdo de la Mesa Sectorial de Negociación de Sanidad sobre las condiciones de trabajo del personal estatutario del Instituto Catalán de la Salud, en concepto de complemento de productividad variable”.

   Se considera en el Auto de planteamiento de la cuestión que la Sentencia que se dicte en el procedimiento a quo ha de tener en cuenta “determinantemente, lo establecido en el art. 26.3 de la Ley 1/2012, de Presupuestos de Cataluña, que establece un pago del 50 por 100 por la productividad variable”, lo que entiende el órgano judicial que “supone la detracción de una suma del salario en base a unos objetivos establecidos previamente, con una cuantía que fue señalada en su día y que la recurrente cumplió”. Además, se entiende que “la Sentencia que ha de dictarse depende absolutamente de la constitucionalidad del mencionado precepto, por cuanto, de ser declarado constitucional, la Administración habría obrado correctamente detrayendo el 50 por 100 del complemento variable a la recurrente, y de hecho no podría haber obrado de otra manera, llevando a la desestimación del recurso, mientras que, de considerarse inconstitucional el precepto se deduciría el derecho de la actora a percibir tal complemento, llevando a la estimación. Es por ello que el sentido del fallo está absolutamente ligado a la constitucionalidad del precepto”.

   Expone a continuación los motivos de inconstitucionalidad del precepto cuestionado; en relación con el art. 9.3 CE, entiende el órgano judicial que el mismo establece la imposibilidad de acordar la retroacción cuando ello suponga merma de derechos individuales. En este caso, afirma el órgano judicial, “debe tenerse en cuenta que las retribuciones variables suponen la fijación de unos objetivos que el trabajador ya ha realizado, por lo que existen dudas razonables de que el derecho ya haya surgido”. Considera que la interpretación contraria supondría que la Administración estaría dejando de pagar por un trabajo efectivamente realizado, que, en consecuencia, ha dado lugar a la correspondiente retribución.

   Respecto al art. 33.3 CE, que impide la privación de bienes y derechos de los ciudadanos, argumenta el órgano judicial que “se trataría de una retribución por trabajo ya devengado, al igual que la vulneración del art. 35 CE”. Este último, a su juicio, “permitiría la adición del motivo relativo a la imposibilidad de alteración unilateral de las condiciones de trabajo cuando el mismo ya se ha realizado, o dicho en otros términos, impide que se encargue por una Administración o ciudadano un trabajo, con pacto en las condiciones a desarrollarse, y posteriormente, una vez el trabajo se ha efectuado, se decida una modificación unilateral a la baja del precio del mismo, sin compensación adicional de ningún tipo”.

   Finalmente, el órgano judicial considera que la vulneración del art. 106.2 CE se “concreta en que la Administración, obligada a cumplir el objetivo del déficit, ha causado, por su imprevisión, falta de control o factores no imputables al recurrente, un daño que no está obligado a soportar; a saber: la pérdida de unos ingresos devengados por un trabajo efectivamente realizado”. Ello enlaza, entiende el órgano judicial, con el principio de responsabilidad del Estado legislador, y la necesidad de que el mismo responda por los daños injustificados que causa a los ciudadanos con su actividad legislativa.

4. Mediante providencia de 22 de julio de 2014, la Sección Segunda de este Tribunal, en virtud del art. 37.1 LOTC, acordó oír al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el plazo de diez días, alegara lo que estimara oportuno en cuanto a la admisibilidad de la presente cuestión en relación con el cumplimiento de los requisitos procesales y en cuanto a si la cuestión fuese notoriamente infundada.

5. Por escrito registrado el 16 de febrero de 2015, previa traducción al castellano de la documentación obrante, el Fiscal General del Estado formuló sus alegaciones solicitando la inadmisión de la presente cuestión.

   Tras constatar que el Auto de planteamiento cumple con los requisitos procesales establecidos en el art. 35 LOTC, considera que, en lo que respecta a la primera de las dudas de constitucionalidad que manifiesta el órgano proponente y que constituye la razón nuclear del planteamiento, esto es, la contradicción con el art. 9.3 CE, el Auto de planteamiento es tan escueto que difícilmente permite conocer con precisión el razonamiento que lleva a cuestionar la disposición legal de referencia. A su juicio, el órgano proponente no exterioriza razonamientos sobre las razones de por qué sostiene la retroactividad de la norma ni cuál sería el alcance máximo, medio o mínimo de la misma y ni siquiera maneja doctrina constitucional en sustento de su posición concreta.

   Ciertamente la calificación sobre la existencia o no de un derecho consolidado es importante en relación con el carácter retroactivo de una norma, pero precisamente es ésta, es decir, la retroactividad de una norma, así como el grado que alcance en caso positivo, la condición que primeramente ha de abordarse. Con cita de la doctrina constitucional establecida en relación con el art. 9.3 CE, admite que en un caso como el aquí planteado, puede no ofrecer dificultad entender los derechos retributivos como integrantes de la “esfera general de protección de la persona”, que como límite a la eficacia de la norma retroactiva, contempla la jurisprudencia de ese Tribunal Constitucional. La retribución variable involucrada no deja de ser una percepción económica de las que integran la remuneración del trabajo del personal estatutario afectado por la disposición legal presupuestaria aquí cuestionada y, en dicha medida, puede ser entendida como una manifestación más de la esfera general de protección de la persona.

   El siguiente paso que analiza el Fiscal General del Estado es si esa restricción de los derechos individuales es o no constitucionalmente admisible; recuerda la doctrina constitucional según la cual ha de distinguirse entre una retroactividad de grado máximo —cuando se aplica la nueva norma a la relación o situación básica creada bajo el imperio de la norma antigua y a todos sus efectos consumados o no—; una retroactividad de grado medio —cuando la nueva norma se aplica a los efectos nacidos con anterioridad pero aún no consumados o agotados—; y una retroactividad de grado mínimo —cuando la nueva norma sólo tiene efectos para el futuro aunque la relación o situación básica haya surgido conforme a la anterior. En el presente caso, la norma cuestionada es una disposición de naturaleza presupuestaria contenida en la Ley de presupuestos de 2012, afectante a una partida presupuestaria propia de éstos, y específicamente referida a las retribuciones que se han de satisfacer en dicho periodo anual. Y la adopción de criterio sobre la legitimidad constitucional de la medida no puede sino tener en cuenta que la retribución a la que va referida —el complemento de productividad variable— no es una retribución fija o previsible que se perciba cada mes o cada año necesariamente, como ocurre con el resto de las retribuciones complementarias, sino que está sometida a condiciones de cumplimiento y de reconocimiento del derecho y fijación de la cuantía precisa a percibir. Y, por más que dicho complemento de productividad variable se determine en función del cumplimiento de determinadas condiciones materiales a satisfacer en el periodo anterior del año 2011, se trata de una remuneración que se satisface por la Administración y se percibe por el personal administrado en el ejercicio presupuestario correspondiente a 2012 (concretamente en abril de 2012), y ello ha de hacerse de acuerdo a la normativa aplicable, esto es, tanto el estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud, que dispone “la cuantía de las retribuciones se adecuará a lo que dispongan las correspondientes Leyes de Presupuestos”, como el estatuto básico del empleado público, que en lo que se refiere a las cuantías de las retribuciones, establece que “se tienen que reflejar para cada ejercicio presupuestario en la ley de presupuestos correspondiente”.

   Explica el Ministerio público que, además de que el pago del complemento de productividad variable se hace efectivo a partir de la nómina de abril del año siguiente al ejercicio anual en que se fijan los objetivos, la correspondiente partida presupuestaria se dota en el año siguiente e incluso la negociación en la mesa general se hace cuando se negocia el presupuesto del año en que se hará efectivo el pago, no en el año anterior. Incluso visto desde la óptica pasiva del rendimiento percibido, como percepción de renta, las cantidades que se reciban por el concepto referido se han de imputar al referido ejercicio de 2012. Señala que el procedimiento para la concreción de las cantidades correspondientes al complemento ahora discutido, en virtud de la instrucción 1/2008, de 21 de enero de 2008, del Director del Instituto Catalán de Salud, se desarrolla de modo periódico en el mes de febrero de cada año siguiente al periodo de referencia, y concluye en el mes de marzo que le sigue, por lo que, en este caso, no cabe obviar que la Ley 1/2012, de presupuestos de la Generalitat, entró en vigor el 28 de febrero de 2012, antes de que tuviera lugar la fijación definitiva de la cantidad procedente por retribución variable. Por ello, no puede apreciarse que la norma objeto de este proceso haya incidido sobre “relaciones consagradas” ni afectó “a situaciones agotadas”.

   No puede sostenerse, en su opinión, que la norma aplica sus efectos a situaciones jurídicas generadas, consumadas, concluidas y agotadas con anterioridad a la aparición de la propia Ley, y, en consecuencia, se puede concluir que no hay retroactividad ni en su grado máximo ni en su grado medio, y, si acaso, nos encontraríamos ante un supuesto de mínimo alcance en la medida en que la nueva norma sólo tiene efectos para el futuro por más que la relación o situación básica de referencia haya surgido conforme a la anterior. Por consiguiente, siendo que la irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas, la medida presupuestaria cuestionada no sería ilegítima desde la perspectiva constitucional del art. 9.3 CE. Además, señala la trascendencia de las razones de interés general y pública utilidad que han estado tras la adopción de la medida, ya que la disposición se enmarca en una coyuntura económica nacional e internacional que refuerza la necesidad de mantener medidas de contención del gasto público.

   Descartada la vulneración principalmente esgrimida por el órgano proponente, estima el Fiscal General del Estado que decae cualquier sentido de las supuestas contradicciones de la disposición legal cuestionada con el resto de los preceptos constitucionales aducidos en el Auto de planteamiento.

   En efecto, en primer lugar, considera que al no existir privación de bien ni derecho alguno, desaparece cualquier basamento para invocar el mandato constitucional del art. 33.3 CE. Por lo que se refiere a la vulneración del art. 35 CE, de los diversos derechos objeto de protección en dicho precepto constitucional el órgano proponente la sostiene sobre la base de que del mismo se desprende “la imposibilidad de alteración unilateral de las condiciones del trabajo cuando el mismo ya se ha realizado.” Pues bien, como sucede respecto del art. 33.3 CE, reitera el Fiscal General del Estado que la ausencia de la privación del derecho elimina la necesidad de desplegar mayor argumentación para rechazar el motivo de inconstitucionalidad articulado respecto del art. 35 CE, precepto que no se vería contradicho por la medida ni en su aspecto individual ni en su aspecto colectivo, ni en ninguna de las manifestaciones y derivaciones predicables del mismo tal y como ha sido interpretado por la doctrina constitucional. Finalmente, con iguales argumentos descarta la vulneración del art. 106.2 CE.

   Solicita el Fiscal General del Estado la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad por ser notoriamente infundada.

1. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Tarragona, mediante Auto de 27 de noviembre de 2013, planteó cuestión de inconstitucionalidad respecto al art. 26.3 de la Ley 1/2012, de 22 de febrero, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para 2012, por posible vulneración de lo establecido en los arts. 9.3, 33.3, 35 y 106.2 de la Constitución española.

   El precepto en relación con el que se plantea la cuestión de inconstitucionalidad establece lo siguiente:

   El personal estatutario de los servicios de salud incluido en el ámbito de aplicación del Real decreto ley 3/1987, de 11 de septiembre, sobre retribuciones del personal estatutario del Instituto Nacional de la Salud, de acuerdo con lo establecido por la Ley del Estado 55/2003, de 16 de diciembre, del estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud, percibe las retribuciones según lo establecido por el apartado 1 del presente artículo, además de los complementos de carrera y de atención continua, los cuales no experimentan incremento alguno respecto al ejercicio 2011. Durante el ejercicio 2012 el personal estatutario del Instituto Catalán de la Salud percibe el 50 por 100 de las retribuciones fijadas en el II Acuerdo de la Mesa Sectorial de Negociación de Sanidad sobre las condiciones de trabajo del personal estatutario del Instituto Catalán de la Salud, en concepto de complemento de productividad variable.

   En el Auto de planteamiento, tras afirmar que el precepto en relación con el que se plantea la cuestión de inconstitucionalidad es el art. 26.3 de la Ley 1/2012, de 22 de febrero, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para 2012, afirma que la duda de constitucionalidad se limita al último inciso del citado precepto, que se refiere a que durante el ejercicio 2012 el personal estatutario del Instituto Catalán de la Salud percibirá el 50 por 100 del complemento de productividad variable.

2. El art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) establece que este Tribunal podrá rechazar, en trámite de admisión, mediante Auto y sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado, la cuestión de inconstitucionalidad cuando faltaren las condiciones procesales o fuere notoriamente infundada la cuestión suscitada. Hemos dicho, por todos, ATC 133/2014, de 6 de mayo, FJ 2, que el concepto de cuestión notoriamente infundada encierra un cierto grado de indefinición que se traduce procesalmente en otorgar a este Tribunal un margen de apreciación a la hora de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad, existiendo supuestos en los que un examen preliminar permite apreciar la falta de viabilidad de la cuestión suscitada “sin que ello signifique, necesariamente, que carezca de forma total y absoluta de fundamentación o que ésta sea arbitraria, pudiendo resultar conveniente en tales casos resolver la Cuestión en la primera fase procesal, máxime si su admisión pudiera provocar efectos no deseables, como la paralización de múltiples procesos en los que resulte aplicable la norma cuestionada”. En este caso, y por las razones que se expondrán sucintamente a continuación, puede afirmarse que la presente cuestión de inconstitucionalidad resulta notoriamente infundada, como así lo ha considerado el Fiscal General del Estado que ha solicitado su inadmisión por las razones expuestas en los antecedentes.

3. Como se ha puesto de manifiesto en los antecedentes, el problema constitucional que se plantea es determinar si el inciso del precepto impugnado que dispone que durante el ejercicio 2012 el personal estatutario del Instituto Catalán de la Salud percibirá el 50 por 100 de las retribuciones correspondientes al complemento de productividad variable, es contrario a los arts. 9.3, 33.3, 35 y 106.2 de la Constitución. La cuestión debe ser inadmitida puesto que, como se argumentará, el inciso del artículo impugnado de cuya constitucionalidad se duda, no contraviene ninguno de los preceptos constitucionales que el órgano judicial considera afectados.

   En relación con el art. 9.3 CE, entiende el órgano judicial que el mismo establece la imposibilidad de acordar la retroactividad de una norma cuando ello suponga merma de derechos individuales y, en este caso, considera que “debe tenerse en cuenta que las retribuciones variables suponen la fijación de unos objetivos que el trabajador ya ha realizado, por lo que existen dudas razonables de que el derecho ya haya surgido”. Entiende el órgano judicial que una interpretación contraria supondría que la Administración estaría dejando de pagar por un trabajo efectivamente realizado, que, en consecuencia, habría dado lugar a la correspondiente retribución.

   Como punto de partida es necesario analizar la naturaleza del complemento de productividad; en este sentido, debe señalarse que el complemento de productividad, por su propia esencia, tiene una cuantía variable; variable es la cuantía concreta que el trabajador percibe por dicho complemento, puesto que se fijará siempre en función de los objetivos alcanzados y demás circunstancias que deban tenerse en cuenta para su determinación, y variable será siempre la partida del presupuesto que incluya tal concepto, puesto que su cuantía dependerá de las disponibilidades presupuestarias.

   Esta naturaleza variable del complemento de productividad viene corroborada por su normativa; así, en primer lugar, el art. 43.2 c) de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del estatuto marco del personal estatutario de servicios de salud, recoge entre las retribuciones complementarias el complemento de productividad “destinado a retribuir el especial rendimiento, el interés o la iniciativa del titular del puesto, así como su participación en programas o actuaciones concretas y la contribución del personal a la consecución de los objetivos programados, previa evaluación de los resultados conseguidos.” Por su parte, el art. 41 de dicho texto legal, dispone que “las retribuciones complementarias se orientan prioritariamente a la motivación del personal, a la incentivación de la actividad y la calidad del servicio, a la dedicación y a la consecución de los objetivos planificados”, asimismo, establece que “la cuantía de las retribuciones se adecuará a lo que dispongan las correspondientes leyes de presupuestos.”

   En consecuencia, se desprende con claridad de la naturaleza y regulación del complemento de productividad del personal de servicios de salud que su cuantía dependerá de lo que disponga la Ley de presupuestos y que se determinará en función del especial rendimiento, el interés o la iniciativa del titular del puesto, su participación en programas o actuaciones concretas y la contribución del personal a la consecución de los objetivos programados. Difícilmente, por tanto, se puede argumentar que el trabajador tenga, con carácter previo a la valoración de tales circunstancias y a la entrada en vigor de la correspondiente ley de presupuestos, un derecho adquirido y consolidado a una concreta cuantía de tal complemento.

   Debe advertirse, además, que, como acertadamente ha puesto de manifiesto el Fiscal General del Estado en sus alegaciones, en el caso concreto, por más que dicho complemento de productividad variable se determine en función del cumplimiento de determinadas condiciones materiales que se cumplimentan en un periodo anterior (en este caso, durante el año 2011), se trata de una remuneración que se satisface por la Administración y se percibe por el personal administrado en el ejercicio presupuestario correspondiente a 2012, y ello ha de hacerse de acuerdo a la normativa aplicable, esto es, tanto el estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud, que, como señalamos más arriba, dispone que “la cuantía de las retribuciones se adecuará a lo que dispongan las correspondientes Leyes de Presupuestos”, como la Ley del estatuto básico del empleado público, que en lo que se refiere a las cuantías de las retribuciones, establece que “se tienen que reflejar para cada ejercicio presupuestario en la ley de presupuestos correspondiente”, por lo que tendrán que ser satisfechas conforme a las partidas presupuestarias establecidas para ello.

   Además, conforme a la normativa aplicable (la instrucción 1/2008, de 21 de enero del director del Instituto Catalán de Salud) el proceso para la cuantificación y pago de las cuantías del complemento de productividad, se lleva a cabo, anualmente, durante los meses de febrero hasta abril del año siguiente al periodo de referencia, por lo que, no cabe hablar de aplicación retroactiva del precepto cuestionado, que entró en vigor antes de que tuviera lugar la fijación definitiva de la cantidad procedente por retribución variable. En definitiva, la principal objeción planteada por el órgano proponente debe descartarse puesto que, en puridad, no puede sostenerse que exista aplicación auténticamente retroactiva de la norma cuestionada, en la medida en que ésta no incidió sobre “relaciones consagradas” ni afectó “a situaciones agotadas”.

4. De lo dicho en los fundamentos anteriores se desprende con claridad que las demás dudas de constitucionalidad planteadas por el órgano judicial carecen igualmente de fundamento.

   En efecto, en primer lugar, no existe privación de bien ni derecho incorporado al patrimonio del trabajador, con lo que desaparece cualquier argumento para invocar el mandato constitucional del art. 33.3 CE.

   Por lo que se refiere a la vulneración del art. 35 CE, de los diversos derechos objeto de protección en dicho precepto constitucional el órgano proponente sostiene que del mismo se desprende “la imposibilidad de alteración unilateral de las condiciones del trabajo cuando el mismo ya se ha realizado”. Pues bien, como ha manifestado el Fiscal General del Estado en sus alegaciones, la ausencia de la privación de derecho elimina la necesidad de desplegar mayor argumentación para rechazar el motivo de inconstitucionalidad articulado respecto del art. 35 CE, precepto que no se vería contradicho por la medida ni en su aspecto individual ni en su aspecto colectivo, ni en ninguna de las manifestaciones y derivaciones predicables del mismo tal y como ha sido interpretado por la doctrina constitucional.

   Por último, la vulneración del art. 106.2 CE, finalmente, no se ha producido en la medida en que los derechos por las mismas razones ya reseñadas que descartaron la existencia de privación de derechos y la vulneración del art. 33.3 CE, en consonancia con las que sirvieron de sustento para el rechazo de la vulneración del art. 9.3 CE.

   Por todo lo expuesto, el Pleno

Inadmitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad núm. 7490-2013.

Madrid, a siete de julio de dos mil quince.