ATC 151/2014, 27 de Mayo de 2014

1. En virtud del art. 139.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, en la redacción dada por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, corresponde a este Tribunal el conocimiento de las reclamaciones de indemnización por funcionamiento anormal en la tramitación de recursos de amparo y cuestiones de inconstitucionalidad.

   Como en asuntos precedentes hemos señalado (por todos, el ATC 120/2012, de 6 de junio), este tipo de solicitudes deben sustanciarse en dos instancias, cada una de ellas con su propio procedimiento. La primera tiene lugar ante este Tribunal, a petición de parte interesada, con objeto de que se declare la existencia o no del funcionamiento anormal. La segunda —tramitación del correspondiente procedimiento por el Ministerio de Justicia— sólo podrá abrirse una vez que este Tribunal Constitucional haya declarado la existencia del funcionamiento anormal, y con el objeto de la fijación, si procediera, del importe de las indemnizaciones que, en su caso, hubieran de abonarse, y cuya determinación corresponde al Consejo de Ministros, con audiencia del Consejo de Estado. En cuanto a la declaración que le corresponde realizar a este Tribunal sobre el particular, se trata de una auténtica resolución jurisdiccional y no de un mero informe que se inserta en un procedimiento administrativo, lo que determina que, con arreglo al art. 86.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), la resolución adoptará la forma de Auto, que habrá de dictarse en pieza separada del proceso constitucional del que traiga causa.

2. En el presente caso, mientras que el Ministerio Fiscal ha considerado que debe declararse la existencia de un anormal funcionamiento en la tramitación del recurso de amparo núm. 4893-2006, el Abogado del Estado defiende que la duración de la tramitación de dicho recurso no puede constituir un funcionamiento anormal de acuerdo a las concretas circunstancias del caso.

   Tal y como se ha expuesto en los antecedentes, la queja de funcionamiento anormal la concreta el ahora solicitante en el periodo transcurrido entre la diligencia de ordenación de fecha 10 de mayo de 2007 —que confirió traslado a las partes para trámite de alegaciones conforme al art. 52 LOTC— y la providencia de 15 de febrero de 2011, en la que el Pleno acordó recabar para sí el conocimiento del recurso. El peticionario también reprocha la demora en la tramitación del recurso desde su avocación al Pleno por providencia de 15 de febrero de 2011 hasta el dictado de la providencia de 20 de diciembre de 2011, que deniega la suspensión instada mediante escrito de 28 de noviembre de 2011.

3. Como dijimos en el ATC 194/2012, de 2 de diciembre, y recuerda el Abogado del Estado en sus alegaciones, no se trata en este trámite de analizar si se ha producido o no la violación del derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas que el art. 24.2 CE reconoce frente a los órganos judiciales ordinarios, que son los que han de prestar el la tutela judicial, sino de dilucidar si en la tramitación del recurso de amparo promovido por el demandante se produjeron dilaciones cuyas consecuencias lesivas no tendría el deber jurídico de soportar. No obstante, también consideramos que “la circunstancia de que no estemos enjuiciando una vulneración del art. 24.2 CE no impide, sin embargo, que podamos hacer uso de la noción de dilaciones indebidas que se ha ido perfilando en nuestra jurisprudencia sobre ese precepto, con las adaptaciones necesarias”.

   En este sentido y en lo que es pertinente para resolver sobre la solicitud formulada, debemos comenzar recordando que en la STC 142/2010, de 21 de diciembre, FJ 3, afirmamos que, el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas “es una expresión constitucional que encierra un concepto jurídico indeterminado que, por su imprecisión, exige examinar cada supuesto concreto a la luz de aquellos criterios que permitan verificar si ha existido efectiva dilación y, en su caso, si ésta puede considerarse justificada, porque tal derecho no se identifica con la duración global de la causa, ni aun siquiera con el incumplimiento de los plazos procesales (SSTC 100/1996, de 11 de junio, FJ 2)”. Dijimos también en dicha resolución que “en coincidencia con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el art. 6.1 del Convenio de Roma (derecho a que la causa sea oída en ‘un tiempo razonable’), que ha sido tomada como el estándar mínimo garantizado en el art. 24.2 CE, afirmamos que el juicio sobre el contenido concreto de las dilaciones, y sobre si son o no indebidas, debe ser el resultado de la aplicación a las circunstancias específicas de cada caso de los criterios objetivos que a lo largo de nuestra jurisprudencia se han ido precisando, y que son la complejidad del litigio, los márgenes ordinarios de duración de los litigios del mismo tipo, el interés que en aquél arriesga el demandante de amparo, su conducta procesal y la conducta de las autoridades.”

   Es decir, para poder ponderar el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas —en este caso, un funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional— no se trata de realizar un cómputo, objetivo y descontextualizado de la duración del proceso desde su inicio hasta su finalización, sino que, como ha reiterado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, deben valorarse las circunstancias concretas de cada caso. En otras palabras, no existe, en términos absolutos, “un plazo razonable” de un proceso judicial sino que, por el contrario, la medida de tal razonabilidad vendrá determinada, caso a caso, por la complejidad del litigio, la actuación de las partes procesales, el interés que se arriesga en el pleito y la actuación del órgano jurisdiccional.

4. La aplicación de los criterios anteriormente expuestos al caso que nos ocupa ha de comenzar recordando la naturaleza jurídica de la jurisdicción constitucional y del proceso de amparo para continuar con el análisis de la complejidad del recurso de amparo en relación al cual se solicita que declaremos el funcionamiento anormal de este Tribunal.

   Respecto a la primera de las cuestiones señaladas, la función jurisdiccional del Tribunal Constitucional se centra en el control de constitucionalidad de las leyes o de las disposiciones normativas con rango de ley, bien a través del recurso de inconstitucionalidad, bien por medio de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por los órganos de la jurisdicción ordinaria o de la resolución del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el art. 53.2 CE, del que más adelante nos ocupamos más extensamente. También conoce la jurisdicción constitucional de la constitucionalidad de los tratados internacionales, de los conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de estas entre sí, así como entre órganos constitucionales del Estado, de los conflictos en defensa de la autonomía local y de las demás materias que le atribuyan la Constitución y las leyes orgánicas. En definitiva, el Tribunal Constitucional, a través de sus resoluciones, está llamado a garantizar la efectiva vinculación a la Constitución de todos los poderes públicos (arts. 9.1 y 53.1 CE). Aunque su jurisdicción es de carácter limitado, debe garantizar el ordenamiento constitucional, como sumo intérprete y guardián de la Constitución, pero no del resto del ordenamiento jurídico (STC 74/1984, 27 de junio, FJ 4), en tanto en cuanto se circunscribe al examen de constitucionalidad y no de legalidad (STC 54/1984, de 26 de julio, FJ 7). Esta vinculación de todos los poderes públicos a la Constitución, incluido el Poder Judicial, construye una presunción iuris tantum del respeto en su ejercicio a la Carta Magna, y a su vez determina el carácter subsidiario de su actuación como Tribunal de garantías constitucionales. Esta jurisdicción la ejerce como órgano constitucional exclusivo y excluyente, no pudiendo ser sustituido en caso alguno, ni tampoco a alguno de sus miembros. Todo ello, además, ha de ser tenido en cuenta por el propio Tribunal Constitucional en la tarea de optimizar el concreto desempeño de sus funciones.

   Entrando ya en la competencia sobre el recurso de amparo, se hace preciso recordar que, como ya indicó este Tribunal en sus más tempranos pronunciamientos, la finalidad esencial del recurso de amparo es la protección, en sede constitucional, de los derechos y libertades fundamentales, cuando las vías ordinarias de protección han resultado insatisfactorias. Junto a este designio, proclamado en el art. 53.2 CE, aparece también el de la defensa objetiva de la Constitución, sirviendo de este modo la acción de amparo a un fin que transciende de lo singular. Y asimismo desde sus primeras resoluciones este Tribunal ha destacado el carácter subsidiario del recurso de amparo, pues “exige entre otros requisitos, de conformidad con lo dispuesto en el art. 44.1 a) de la Ley Orgánica de este Tribunal, ‘que se hayan agotado todos los recursos utilizables dentro de la vía judicial’, porque la jurisdicción de amparo es subsidiaria de la jurisdiccional común, y no es una instancia directa ni tampoco revisora, y porque el restablecimiento del derecho debe primariamente tratarse de conseguir ante los Tribunales ordinarios, empleando todos los medios de impugnación normal existentes en las normas procesales, y sólo cuando fracasen se puede abrir el proceso de amparo, ya que dicha norma tiene que observarse por ser imperativa, y derivarse de un fundamento atendible, al estar inspirada en la delimitación de ambos procesos y en su relación sucesiva, respetando los ámbitos de competencia de los respectivos órdenes de actividad” (ATC 69/1981, de 1 de julio, FJ 1).

   La reciente STC 216/2013, de 19 de diciembre, destaca “la finalidad de preservar el carácter subsidiario del recurso de amparo, evitando que el acceso a esta jurisdicción constitucional se produzca per saltum , es decir, sin brindar a los órganos judiciales la oportunidad de pronunciarse y, en su caso, remediar la lesión invocada como fundamento del recurso de amparo constitucional” (FJ 2).

   Además, entrando ya en el análisis de la solicitud del demandante, el hecho de que el recurso de amparo no pueda limitarse a una pura revisión de la fundamentación de las resoluciones judiciales impugnadas y que éstas hubieran sido emanadas por las más altas instancias judiciales en el orden jurisdiccional penal, Sala de lo Penal del Tribunal Supremo y Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, suponía en el concreto recurso de amparo del que dimana la pieza separada que ahora resolvemos, una extraordinaria complejidad técnica, que se veía agravada por dimanar las mismas de una modificación de la doctrina jurisprudencial relativa al cómputo del abono de beneficios penitenciarios, que posteriormente dio lugar a resoluciones en la materia por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Por otro lado, se debe recordar que, en este caso, el enjuiciamiento constitucional de una virtual vulneración del derecho a la libertad personal, se produce tras haber sido examinada y resuelta la cuestión por los órganos judiciales más relevantes del orden jurisdiccional penal del Reino de España. Suponía pues, el fondo del recurso de amparo, una gran complejidad técnico-jurídica, sobre la que se han ido pronunciando sucesivamente las más altas instancias jurisdiccionales ordinarias nacionales, constitucionales e internacionales.

5. La demanda de amparo núm. 4893-2006 planteaba un supuesto inédito —como era la alegación de la aplicación retroactiva de un criterio jurisprudencial perjudicial sobre cómo debían descontarse de la pena los beneficios penitenciarios en las condenas que ya venían siendo cumplidas— sobre el que el Tribunal no se había pronunciado anteriormente. Su complejidad se ha puesto de manifiesto también en la resolución adoptada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en un supuesto idéntico (STEDH de 21 de octubre de 2013, caso Inés de Río c. España ), que precisó de la participación de sus dos instancias, amén de un profundo y detallado estudio de la cuestión.

   Ahora bien, la complejidad del asunto no radicaba solamente en la cuestión jurídica a resolver aisladamente considerada, sino que se insertaba en un conjunto numeroso de recursos de amparo en los cuales la cuestión se suscitaba en un marco procesal que no siempre era homogéneo. Antes al contrario, la diversidad de supuestos sobre los que habría de proyectarse la doctrina que se sentase en el primero de todos ellos, precisamente el tramitado con el núm. 4893-2006, exigía la contemplación de las diferentes situaciones procesales en el seno de las cuales se suscitaba la cuestión jurídica a la que nos estamos refiriendo, pero también otras adicionales que se planteaban simultáneamente en no pocos de ellos. Por ende, el recurso de amparo del que dimana la presente pieza separada dependía de una resolución conjunta de todos los recursos de amparo que formaban esa larga serie, abordándose todas las cuestiones planteadas en la deliberación del que era el primero de toda la serie, por orden de entrada en el Tribunal, esto es, en el numerado como 4893-2006, del que dimana la presente solicitud.

   En efecto, dado que el cambio en la doctrina del Tribunal Supremo en relación al cómputo de los beneficios penitenciarios se produjo con multitud de ejecuciones penales en trámite a las que podría afectar, fue preciso recabar primero de los órganos judiciales y analizar después la totalidad de las ejecutorias penales correspondientes a los diferentes recursos de amparo tramitados en relación a esta cuestión. Por otra parte, a la vista de que el criterio adoptado por este Tribunal hacía depender el éxito de la pretensión de amparo de si en la fase de ejecución penal se había dictado o no alguna resolución judicial en la que de modo explícito o implícito se hubiera adoptado ya el criterio tradicional respecto al sistema de cómputo de los beneficios penitenciarios en el seno de condenas acumuladas, la variedad de resoluciones en las que tal criterio podría haber sido plasmado era ciertamente amplio y exigía un detallado análisis para su identificación y valoración. En unos casos se trataba de una simple providencia aprobando un licenciamiento provisional en el que se recalculaba la fecha de extinción de la condena con previsión de abonos de beneficios penitenciarios; en otros existía una orden expresa del órgano judicial para que se propusiese el licenciamiento definitivo conforme al nuevo criterio del Tribunal Supremo al respecto, con la doble variante de que existiese o no una propuesta inicial del centro penitenciario; en otros asuntos la fijación de un límite máximo de cumplimiento sobre el que habrían de operar los beneficios penitenciarios se efectuaba en la propia Sentencia condenatoria, pero en otros tal determinación era el objeto de un expediente de refundición de condenas; y, finalmente, era necesario ponderar también las diferentes modalidades de resoluciones de los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria en relación con la aprobación de beneficios penitenciarios. A ello ha de añadirse la relevancia que en esta cuestión tuvo el proceso de revisión de condenas como consecuencia de la publicación en 1995 de un nuevo Código penal, pues la decisión expresa o implícita sobre el sistema de abono de beneficios penitenciarios se había adoptado en unos casos sí y en otros no, como criterio de decisión sobre si resultaba o no más beneficiosa la aplicación retroactiva del nuevo Código penal de 1995 que suprimía tales beneficios.

   Pues bien, sin perder de vista que evaluar si hubo o no funcionamiento anormal de este Tribunal no puede hacerse depender de la decisión final adoptada por este Tribunal o por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sino de la gestión procesal del concreto recurso analizado, es un hecho que el panorama de complejidad anteriormente descrito permite descartar el funcionamiento anormal de este Tribunal en la resolución del recurso de amparo sobre el que versa la reclamación, máxime si se tiene en cuenta que precisamente esta fue la razón por la que se acordó por el Pleno del Tribunal recabar para sí su conocimiento en aras de lograr la coordinación necesaria con los demás recursos de la serie, con el inevitable inconveniente que ello supone en cuanto a la agilización de las deliberaciones.

   A las citadas complejidad del recurso y dificultad de coordinación, debe añadirse la evidente repercusión social y política del caso que, indudablemente, puede calificarse de extremadamente importante, al tratarse de un recurso de amparo interpuesto por una persona condenada por gravísimos delitos a extensas penas privativas de libertad que pudiera ser excarcelada en virtud de la decisión que el Tribunal Constitucional adoptase. Como ya se ha dicho, la resolución a adoptar en este recurso de amparo exigía pronunciarse sobre un supuesto inédito de especial trascendencia jurídica y repercusión social, la cual determinaba la suerte de una larga lista de recursos similares, que afectaría al cumplimento efectivo de las penas privativas de libertad de numerosos condenados por gravísimos delitos, en su mayoría, delitos de terrorismo cometidos por miembros de la banda terrorista ETA.

6. Si la especial complejidad del caso y el hecho de pertenecer a una larga serie de asuntos pudiera por sí mismo justificar el tiempo transcurrido hasta el momento de la Sentencia, debe ponderarse, de manera muy especial, la actuación del Tribunal Constitucional durante el tiempo de tramitación del citado recurso de amparo.

   La carga de trabajo que ha venido soportando el Tribunal durante la tramitación del recurso de amparo en cuestión ha sido extraordinariamente elevada, para lo cual basta comprobar en las memorias del Tribunal el elevado número de asuntos a los que cada año se enfrenta. A este respecto debe señalarse que si bien, según la doctrina constitucional —siguiendo los criterios establecidos por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos— la carga ordinaria de trabajo no puede ser, en principio, excusa para un alargamiento indebido en la tramitación de un proceso judicial, no obstante, debe advertirse que —además de que es difícilmente trasladable la doctrina elaborada sobre las dilaciones estructurales al Tribunal Constitucional, al ser un Tribunal único con un número limitado de Magistrados ex Constitutione — es obligado ponderar una circunstancia extraordinaria en el examen del presente caso.

   A la ordinaria carga de trabajo del Tribunal debe unirse una circunstancia excepcional, como fue la coincidencia temporal del recurso de amparo objeto de esta resolución y del recurso de inconstitucionalidad que el 31 de julio de 2006 se planteó frente al Estatuto de Autonomía de Cataluña. Además de la extensión material del recurso y de las múltiples incidencias procesales durante su tramitación (recusación de Magistrados, cambios de ponente, etc.), se debe destacar su complejidad técnica y su importancia social y política, lo cual exigió del Tribunal numerosas jornadas de deliberación que, a su vez, se tradujeron en una novedosa y singular determinación del fallo de la Sentencia, siendo configurado su contenido en votaciones individualizadas en cada uno de sus pronunciamientos. El objeto del recurso planteado contra la norma estatutaria y, por ende, la Sentencia que lo resolvió, afectaba a la práctica totalidad de la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, trascendiendo a un individual pronunciamiento, al afectar a una concepción estructural de la distribución territorial del poder en la propia Constitución.

7. Además, durante la tramitación del recurso de amparo causa de la solicitud, tuvieron lugar dos hechos que deben ser ponderados a la hora de valorar el retraso en su tramitación. El primero de ellos fue la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, mediante la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, que supuso una sustancial modificación en el estudio, tramitación y resolución de los recursos de amparo, lo que requirió la necesaria adaptación del Tribunal al nuevo panorama diseñado por el legislador. El segundo acontecimiento que debe ser valorado, fue el extraordinario retraso en cobertura de la vacante de uno de sus miembros. En este sentido, debe añadirse una última puntualización. Si bien la jurisprudencia ha considerado que las dilaciones debidas a causas estructurales no eliminan la responsabilidad por el retraso en la tramitación de un proceso, no debe pasar inadvertido un matiz que el propio Tribunal Europeo de Derechos Humanos estableció en su Sentencia caso Zimmermann y Steiner , de 13 de julio de 1983. Diferenció entonces el Tribunal las demoras pasajeras de las permanentes, es decir, las que tiene como causa una congestión temporal y circunstancial de un determinado órgano judicial, de aquellas que son consecuencia de la propia estructura del sistema. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos consideró que el Estado no incurre en responsabilidad por “un atasco temporal en el despacho de los asuntos … si recurren con la deseable rapidez, a medidas adecuadas para superar una situación excepcional.” Asimismo, en la STEDH caso Buchholz c. Alemania de 6 de mayo de 1981, a pesar de reconocer la importancia trascendental que el pleito tenía para el recurrente y el retraso del mismo señaló que “tampoco el Tribunal puede olvidar el hecho de que las demoras … se originan en un periodo de transición significado por el alto volumen de conflictividad. …. Habiendo apreciado el material depositado ante él y tomado nota de los esfuerzos de las autoridades para acelerar la tramitación de los asuntos … estima que, ni aun considerados en su conjunto, los retrasos atribuibles a los Tribunales competentes exceden del tiempo razonable en los términos del art. 6.1” del Convenio europeo de derechos humanos.

   Aun cuando se considerara aplicable la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre las dilaciones estructurales a esta jurisdicción constitucional, su aplicación, a la luz de las Sentencias señaladas, nos llevaría a afirmar que la demora sufrida en el recurso de amparo núm. 4893-2006 fue debida a lo que debe calificarse como un colapso temporal del Tribunal Constitucional por una notable sobrecarga de trabajo, que se unió a la especial complejidad del propio recurso de amparo al que nos referimos, por todas las circunstancias antes examinadas. El legislador español, a través de ya citada reforma operada en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en mayo de 2007, en respuesta a la excesiva carga de trabajo que siempre ha padecido el Tribunal Constitucional, ha introducido mayor agilidad en la tramitación de los procesos constitucionales, agilidad que no fue materialmente posible plasmar en la tramitación del recurso de amparo objeto de esta resolución, debido a las circunstancias antes señaladas, pero se puede constatar cómo en la actualidad la duración de los procesos de amparo ha disminuido considerablemente, lo que prueba la eficacia de tal reforma legal.

8. En definitiva, de modo semejante a como hemos apreciado en los recientes AATC 64/2014, 65/2014 y 66/2014, todos de 10 de marzo, el conjunto de circunstancias extraordinarias intrínsecas del propio recurso de amparo y coyunturales en el seno del Tribunal ya señaladas que confluyeron durante la tramitación del recurso de amparo núm. 4893-2006, nos lleva a concluir que no se ha producido un funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional.

   Por todo lo expuesto, el Pleno

Declarar que no se ha producido funcionamiento anormal en la tramitación del recurso de amparo núm. 4893-2006.

Madrid, a veintisiete de mayo de dos mil catorce.