ATC 38/2015, 17 de Febrero de 2015
| Fecha de Resolución | 17 de Febrero de 2015 |
| Emisor | Tribunal Constitucional - Pleno |
| ECLI | ES:TC:2015:38A |
| Número de Recurso | 6027-2014 |
AUTO ANTECEDENTES
-
Con fecha 8 de octubre de 2014, tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional el Auto de 9 de septiembre de 2014, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, dictado en el procedimiento ordinario núm. 558-2010, por el que se acuerda el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 22.1 a) y 2 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y 23.1 a) y 2 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que aprueba el texto refundido de la Ley de suelo por contradicción con el art. 33.3 CE. Con él se adjunta testimonio de las actuaciones.
-
Los antecedentes del presente proceso constitucional son los siguientes:
-
En el proceso judicial en el que se plantea la presente cuestión se impugnó la resolución del Jurado territorial de valoraciones de Castilla-La Mancha, de 26 de mayo de 2010, por la que se fijaba el justiprecio de las fincas 3, 4, 7, 8 y 9 del proyecto de expropiación de “establecimiento de LMTA a 15 KV de 16.806.40 m en doble circuito en paraje de la Vega”, tramitado por la Delegación Provincial de Industria, Energía y Medio ambiente de Ciudad Real, en el término municipal de Daimiel. El recurrente solicitaba que el suelo clasificado como no urbanizable, ubicado entre el casco urbano y un sector de suelo urbanizable, fuera valorado por el método de comparación teniendo en cuenta sus expectativas urbanísticas.
-
Conclusas las actuaciones y señalada fecha para votación y fallo, la Sala dictó providencia de 27 de mayo de 2014 por la que se acordaba dar traslado a las partes, de acuerdo con lo establecido en el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), para que en el plazo común de diez días pudieran alegar sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre los arts. 22. 1 a) y 2 de la Ley de suelo, y 23.1 a) y 2 del texto refundido. La citada providencia planteó la posible inconstitucionalidad de los preceptos antes citados, por vulneración del art. 33.3 CE, por cuanto las limitaciones que se establecen para la valoración del suelo rural (corrección al alza, hasta un máximo del doble en función de determinados valores objetivos de localización, del valor obtenido por capitalización de rentas, excluidas las expectativas urbanísticas) puede impedir fijar el justiprecio conforme a su valor real.
-
El Letrado de la Junta de Comunidades presentó sus alegaciones el 11 de junio de 2014, recordando que el art. 47 CE obliga a los poderes públicos a luchar contra la especulación, que el art. 36 de la Ley de expropiación forzosa impide valorar las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación; y que el art. 33.3 CE permite que el legislador, al establecer los criterios de valoración, tienda a evitar la especulación, mandato al que obedece el art. 23 del texto refundido. Por ello se opone al planteamiento de la cuestión.
-
El Ministerio Fiscal presentó sus alegaciones el 30 de mayo de 2014. Tras concluir sobre la corrección de los requisitos formales de la providencia antes citada y resumir la doctrina constitucional en materia de privación de propiedad y la indemnización contemplada en el art. 33.3 CE, considera que si bien los criterios de valoración impugnados no son, en abstracto considerados, manifiestamente irrazonables ello no implica que garanticen efectivamente el derecho a percibir la contraprestación económica que corresponda al valor real del bien pues no es difícil imaginar supuestos en los que la aplicación de los criterios legales puede conducir a resultados que violenten el adecuado equilibrio entre la indemnización y el valor real del bien. De ahí la conveniencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 33.3 CE.
-
-
Los fundamentos del Auto de planteamiento de la cuestión son los siguientes:
-
Sobre la aplicabilidad de la Ley de suelo razona que es la que estaba vigente en el momento en que se aprobó el proyecto relativo a las obras de referencia, por el que se autorizaba el establecimiento de la instalación eléctrica y se declaró la utilidad pública, de manera que no resultaba aplicable la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones.
-
Sobre el juicio de relevancia señala el Auto que, haciendo abstracción de la posibilidad de valorar los suelos por la jurisprudencia relativa a “los sistemas generales que contribuyen a hacer ciudad”, es decir, como si fueran suelos urbanizables, lo cierto es que teniendo en cuenta su clasificación como no urbanizables, se encuentran en situación básica de suelo rural, por lo que debe aplicarse el método del art. 22 de la Ley de suelo, que solo puede responder al rendimiento del valor agrícola pero no al valor real de los terrenos por su situación, pues impide valorar las expectativas urbanísticas. En este caso, las fincas habían sido objeto de expropiaciones anteriores y su justiprecio fue fijado por el Tribunal en 9 €/m2 aplicando la Ley 6/1998. Sin embargo, la resolución del Jurado sólo reconoce 2,7392 €/m2, y el perito judicial llega a un valor de 2,53 €/m2 por lo que aunque su valor se incrementase hasta el doble no alcanzaría el valor fijado para otras expropiaciones previas por el órgano judicial que considera la Sala debe ser como mínimo el que ahora se reconozca.
-
En relación con la vulneración del art. 33.3 CE, señala como antecedente inmediato el art. 43 de la Ley de expropiación forzosa que consagraba el criterio estimativo en el caso de que la valoración realizada conforme a los criterios legales no resultara conforme con el valor real del bien. Este precepto que estaba inspirado en el principio de indemnidad o la reposición de los bienes mediante la justa indemnización, fue eliminado por la Ley de suelo. Reproduce el fundamento jurídico 13 B) de la STC 166/1986, y resume la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos humanos, según la cual, aunque el convenio no garantiza en todos los casos el derecho a una compensación íntegra ya que los objetivos legítimos de utilidad pública pueden abogar por un reembolso inferior al valor comercial total, debe procurarse un equilibrio justo entre las exigencias del interés general de la sociedad y los imperativos de los derechos fundamentales de la persona, equilibrio que se altera si la persona afectada tuvo que sufrir una carga excesiva y especial. De ella concluye que si bien existen excepciones a la regla del reembolso equivalente al pleno valor de mercado, en los supuestos de expropiaciones por causa de utilidad pública y más concretamente las que tienen por objeto la construcción de carreteras, solo una indemnización íntegra puede ser considerada razonablemente proporcionada al valor del bien.
Invoca también la jurisprudencia del Tribunal Supremo recaída tras la modificación de la Ley 8/2007, por la Ley 10/2003, que obligaba a valorar los sistemas generales no adscritos conforme a su clasificación urbanística, y la interpretación que de ésta ha realizado el citado Tribunal amparándose en el principio de constitucional de indemnidad. Trae también a colación las modificaciones normativas posteriores a la aprobación de la Ley impugnada que vienen a evidenciar la insuficiencia del método de capitalización para obtener el valor real del bien. Así, mientras que la Ley de suelo establecía que el tipo de capitalización inicialmente fijado por ésta podía ser modificado por las leyes de presupuestos, la modificación operada por el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, supone remitir al reglamento la modificación del tipo de capitalización aplicable cuando el resultado de las valoraciones se aleje de forma significativa respeto de los precios de mercado del suelo rural sin expectativas urbanísticas, lo que finalmente se ha llevado a efecto por el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre. Ello viene a demostrar que incluso el legislador era consciente de que una valoración calculada por el método del art. 22 de la Ley de suelo podía estar alejada de los precios de mercado del suelo rural, pero no hizo uso de esta posibilidad hasta la aprobación de esta última disposición reglamentaria. Los coeficientes establecidos en el reglamento de valoraciones no son suficientes para obtener el valor de mercado de suelo rural pues excluyen las expectativas, ya que la exclusión del método de comparación impide compensar por el valor real del bien. Por ello concluye señalando que los preceptos impugnados vulneran el art. 33.3 CE en los términos en que este último ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional, el Tribunal Supremo y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Afirma, además, que cuando la Sala se refiere a expectativas urbanísticas se refiere al incremento de valor que la expectativa (proximidad a zonas de expansión urbana, actividad inmobiliaria, avances de planeamiento) genera actualmente sobre el valor del suelo en el mercado. Es obligación de los poderes públicos evitar la especulación del suelo pero no a costa de los precios debidos en la expropiación ya que la Administración debe pagar por el suelo lo mismo que cualquier tercero que necesitara adquirirlo.
-
-
Mediante providencia de la Sección Primera del Tribunal Constitucional de 4 de noviembre de 2014, se acordó oír al Ministerio Fiscal para que pudiera alegar sobre la inadmisibilidad de la cuestión por si fuera notoriamente infundada.
-
El Ministerio Fiscal presentó sus alegaciones en el registro de este Tribunal el 18 de diciembre de 2014. Tras exponer los argumentos del Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, analiza la observancia de los requisitos establecidos en el art. 35.2 LOTC y concluye que se han cumplimentado adecuadamente, señalando, sin embargo, que el art. 22 de la Ley de suelo ha sido derogado por el texto refundido que entró en vigor el 27 de junio de 2008, si bien el Auto de planteamiento señala la aplicabilidad de la Ley de suelo. Aunque no extrae consecuencia alguna ni en cuanto al juicio de aplicabilidad ni al de relevancia, el Ministerio Fiscal sólo se refiere, en sus alegaciones sobre el fondo de la cuestión planteada, al precepto del texto refundido de la Ley de suelo omitiendo pronunciarse sobre el correspondiente de la Ley de suelo.
Pasa a continuación a exponer el contenido de la STC 141/2014, de 11 de septiembre, señalando que la causa de impugnación de la constitucionalidad del art. 22.1 a) de la Ley de suelo, que entonces llevó a la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del inciso “hasta el doble del máximo” es coincidente con la aquí expuesta, por lo que la primera duda de inconstitucionalidad, que atañe al apartado 1 a) del art. 23.1 a) del texto refundido, habría sido ya despejada por el Tribunal Constitucional con la eliminación del ordenamiento del inciso antes señalado de manera que habría desaparecido su objeto. Considera, sin embargo, que el Auto plantea otra duda relativa a la prohibición de valoración de las expectativas urbanísticas. Tras exponer extensamente las pautas del legislador en orden a la valoración del suelo rural y exponer la sustitución del método de comparación por el de capitalización de rentas, afirma que el art. 43 de la Ley de expropiación forzosa que permitía el criterio estimativo ha sido derogado por la disposición adicional quinta de la Ley de suelo y los órganos judiciales aparecen vinculados por la Ley de modo que deben estar a los métodos fijados legalmente, para concluir que la exclusión de las expectativas urbanísticas responden a una finalidad legítima y objetiva cual es la lucha contra la especulación, siendo así que la Ley al tener en cuenta factores objetivos de localización no ignora que la situación geográfica del terreno debe reflejarse en el valor de expropiación del bien, aunque lo que no permite la ley es valorar expectativas derivadas de potencialidades urbanísticas en razón de un previsible devenir de la ordenación. Sobre ello ya se habría pronunciado la STC 141/2014, habiendo concluido su constitucionalidad, lo que supone que esta segunda queja relativa al apartado 2 del art. 23 del texto refundido es notoriamente infundada.
-
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto de los apartados 1 a) y 2 del art. 22 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y los apartados 1 a) y 2 del art. 23, del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Tales dudas de constitucionalidad se fundamentan por el órgano promotor en los argumentos ya expuestos en los antecedentes. El Fiscal General del Estado se opone a la admisión a trámite de la cuestión de inconstitucionalidad por considerar que existe una carencia sobrevenida de objeto en cuanto a lo relativo al apartado 1 a) del art. 23 del texto refundido, mientras que en la duda que atañe al apartado segundo del mismo precepto debe considerarse manifiestamente infundada.
-
De acuerdo con lo dispuesto en el art. 35.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), la norma legal cuya constitucionalidad se cuestiona debe ser aplicable al caso, y conforme al art. 35.2 LOTC el órgano judicial debe especificar en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión. El razonamiento del juicio de aplicabilidad incluido en el Auto de planteamiento, se dirige a justificar la aplicación de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, frente a la Ley 6/1998, que estaba vigente en el momento de iniciarse el procedimiento expropiatorio. Argumenta la Sala que el Tribunal Supremo ha declarado en Sentencias de 24 de junio, 3 de diciembre, y 26 de diciembre, todas ellas de 2013, que hay que entender que cuando la disposición transitoria tercera de la Ley de suelo se refiere al inicio del expediente para determinar la aplicación de los nuevos criterios de valoración se está refiriendo al inicio de la pieza separada de justiprecio y no al inicio del procedimiento expropiatorio. Añade, además, que aunque esta regla sea contraria a lo que en sentencias anteriores había afirmado el Tribunal Supremo, la jurisprudencia citada se refiere específicamente a la Ley cuya aplicación se plantea en el caso de autos, por lo que la Sala debe seguir el mismo criterio. Así pues, continua el Auto, “como quiera que el proyecto relativo a las obras de referencia fue aprobado por resolución de la Consejería de Industria y Sociedad de la Información de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 24 de agosto de 2007, por la que se autoriza el establecimiento de la instalación eléctrica y se declara en concreto la utilidad pública (“Diario Oficial de Castilla-La Mancha” núm. 186 de 6 de septiembre de 2007) es claro que, a efectos de valoraciones, debía aplicarse ya la referida Ley al caso enjuiciado”.
Una correcta aplicación de la jurisprudencia que asume el Auto de cuestionamiento, hubiera determinado que la fecha relevante para determinar la norma aplicable al caso no fuera la citada de la aprobación del procedimiento expropiatorio —24 de agosto de 2007— sino la de inicio de la pieza separada de justiprecio —noviembre de 2007—. Ahora bien, con cualquiera de ambas, se pone de manifiesto que, estando en vigor la Ley 8/2007, de 28 de mayo, es esta la norma legal que resulta de aplicación al caso. No justifica, sin embargo, la aplicabilidad del art. 23 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido, precepto que por definición no es aplicable si, como señala la Sala, lo era la Ley de suelo que éste refunde. Así pues, dada la conexión que debe existir entre el pronunciamiento de este Tribunal y el proceso en que la cuestión se plantea, la Sala no ha justificado la aplicabilidad del texto refundido por lo que procede inadmitir la cuestión en relación con el art. 23 de esta disposición legal.
-
Las dudas de constitucionalidad que han llevado a la Sala a plantear la presente cuestión son idénticas a las exteriorizadas en el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad 2995-2014, que ha sido inadmitida por este Tribunal por el ATC 8/2015, de 20 de enero. En consecuencia, procede inadmitir la presente cuestión por las razones entonces expuestas. Esto es, la cuestión ha perdido objeto en lo que atañe al art. 22.1 a) de la Ley de suelo, pues “ [l]a STC 141/2014, de 11 de septiembre, tras analizar el art. 22.1 a) de la Ley de suelo entendió que era constitucional una vez depurado el inciso de ‘hasta un máximo del doble’, cuya inconstitucionalidad y nulidad declaró” (FJ 3). Asimismo, la STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 9 B), se ha referido aunque indirectamente a la duda de inconstitucionalidad planteada sobre el art. 22.2 de la Ley de suelo, al entender que la regulación de un criterio de valoración que excluya de la compensación debida el incremento del valor que adquiere en el mercado un suelo clasificado como rústico por la confianza en que el planeamiento le reconocerá en su día usos urbanísticos, esto es, propios de los núcleos urbanos, no es inconstitucional, pues pretende evitar que se traslade a la colectividad tanto el coste de los riesgos que corresponde asumir a la propiedad como el resto de elementos subjetivos que intervienen en la formación del precio de mercado, de manera que debe considerarse notoriamente infundada.
Por todo lo expuesto, el Pleno
Inadmitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Madrid, a diecisiete de febrero de dos mil quince.
