ATC 21/2015, 3 de Febrero de 2015

1. El 17 de julio de 2014 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional un escrito de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Castilla-La Mancha, al que se acompaña, junto con el testimonio de las actuaciones del procedimiento ordinario 592-2010, el Auto de 27 de junio de 2014 por el que se plantea cuestión de inconstitucionalidad contra los apartados 1 a) y 2 del art. 22 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y los apartados 1 a) y 2 del art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por la posible vulneración del art. 33.3 CE.

2. Los antecedentes de hecho que interesan a la presente cuestión son los que a continuación se exponen:

   1. Don José Antonio Vinuesa recurrió en vía contencioso-administrativa la resolución del Jurado provincial de expropiación forzosa de Cuenca de 25 de junio de 2010 que fijó el justiprecio de la parcela catastral núm. 5001 polígono 507 de 4,4849 ha, ubicada en Motilla del Palancar, de la que se expropiaron 654 m2 dedicados a pastos para la ejecución del proyecto “acondicionamiento de la travesía de Motilla del Palancar. CN 320” puntos kilométricos 69,730 a 73,500 y N-III puntos kilométricos 199,550 a 200,630.

      Alegó que aunque la finca sea rústica debe valorarse como urbana, pues sobre el conjunto de la parcela existe una nave industrial destinada a la actividad de madera, aparte de que tiene acceso rodado, suministro eléctrico, agua potable y alcantarillado, por lo cual es un solar. Además dice que la obra en la travesía está integrada en la red viaria local e incorporada al entramado urbano del pueblo con lo cual crea ciudad, por lo que “se reclama la aplicación de la consolidada doctrina del Tribunal Supremo según la que los suelos, aun rústicos, deben ser valorados como si fueran urbanizados programados cuando se destinan a la ejecución de sistemas generales que tienden a crear ciudad”. Por ello pide que se le pague 24,91 €/m2, al igual que hizo la Administración con otra parcela suya expropiada con la calificación de urbana. En su defecto solicita que se le abone al precio fijado por un arquitecto técnico en el informe pericial que aporta, que es 19,60 €/m2.

   2. Conclusas las actuaciones y antes de dictar sentencia, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó providencia con fecha 26 de mayo de 2014, por la que, al amparo de lo previsto en el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal por el plazo común de diez días acerca de la posible inconstitucionalidad de los arts. 22.1 a) y 2 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y 23.1 a) y 2 del texto refundido de la Ley de suelo, en cuanto que las limitaciones que en ellos se establecen para la valoración de los terrenos en el suelo rural podría impedirle fijar el justiprecio del bien conforme a su valor real, con la consiguiente vulneración del art. 33.3 CE. La recurrente y el Ministerio Fiscal se mostraron favorables a su interposición, mientras que la Abogacía del Estado se opuso a su planteamiento.

3. El Auto de 27 de junio de 2014, de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, tras exponer los antecedentes del caso y la concurrencia de los requisitos previstos en el art. 35 LOTC, expone que la valoración del suelo rural por el método de capitalización de rentas agrarias corregido hasta el máximo del doble en función de factores objetivos de localización, sin que puedan tenerse en cuenta expectativas derivadas de la asignación de usos y edificabilidades por la ordenación territorial y urbanística que no hayan sido aun plenamente realizados, puede resultar contraria al art. 33.3 CE por las siguientes razones. En primer lugar, menciona la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el contenido real de la indemnización o “justo precio”, recogida en la STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 13 B), según la cual la garantía constitucional de la correspondiente indemnización concede el derecho a percibir la contraprestación económica que correspondan valor real de los bienes y derechos expropiados, cualquiera que sea éste, pues lo que garantiza la Constitución es el razonable equilibrio entre el daño expropiatorio y su reparación. Se cita también la STC 313/2006, de 8 de noviembre, FJ 9. Invoca también la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, señalando que, a su entender, los preceptos que se cuestionan vulnerarían el art. 1 del protocolo adicional del Convenio de Roma, con cita de numerosas sentencias del referido Tribunal, entre las que se encuentra la de 26 de abril de 2011, de la que la Sala deduce que, si bien el Tribunal Europeo de Derechos Humanos reconoce excepciones a la regla del reembolso equivalente al pleno valor de mercado, en los supuestos de expropiaciones por causa de utilidad pública y más concretamente en las que tienen por finalidad la construcción de carreteras sólo una indemnización íntegra puede ser considerada como razonablemente proporcionada al valor del bien. Hace referencia también a la abundante doctrina del Tribunal Supremo proclive a la valoración de las expectativas urbanísticas en suelo no urbanizable, señalando que bajo la vigencia de la Ley del suelo de 1976 las expectativas urbanísticas fueron un elemento más de valoración en los suelos no urbanizables y que, desde entonces, con la única excepción de los ocho años que estuvo vigente la Ley del suelo 8/1990 y su texto refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, nuestra legislación urbanística ha permitido su valoración hasta la vigente Ley 8/2007, en la que se ha vuelto a prohibir expresamente tal posibilidad.

   Asimismo, el órgano judicial hace referencia a las modificaciones posteriores a la entrada en vigor de texto refundido que vienen a evidenciar la insuficiencia del método de capitalización para obtener el valor real del suelo rural. En este sentido, aunque tanto la Ley del suelo como el texto refundido establecían la posibilidad de que la Ley de presupuestos generales del Estado modificara el tipo de capitalización de la renta anual y fijara valores mínimos según tipos de cultivos y aprovechamientos de la tierra cuando la evolución observada en los precios del suelo y en los tipos de interés pudiera alejar de forma significativa el resultado de las valoraciones respecto de los precios de mercado del suelo rural sin consideración de expectativas urbanísticas, no se hizo uso de tal posibilidad. En cambio el art. 10.2 del Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, cambió el criterio para trasladar dicha corrección a lo que se dispusiera reglamentariamente, permitiendo dicha corrección “cuando el resultado de las valoraciones se aleje de forma significativa respecto de los precios de mercado del suelo rural sin expectativas urbanísticas”. Esta habilitación fue utilizada por el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de suelo, cuyo art. 12.1 b) establece que cuando en el suelo rural se desarrollen actividades agropecuarias o forestales se utilizará como tipo de capitalización el resultado de multiplicar el tipo de capitalización general por el coeficiente corrector establecido en la tabla del anexo I del Reglamento, según el tipo de cultivo o aprovechamiento. Con ello se viene a demostrar que el legislador era consciente, desde un primer momento, de que una valoración calculada por el método de capitalización de rentas podía estar alejada de los precios de mercado del suelo rural, y, sin embargo, no hizo uso de dicha posibilidad hasta el Reglamento de 2011. Ello no quiere decir que los coeficientes que contempla el Reglamento sean suficientes para obtener el valor de mercado del suelo rural, sino que el método de capitalización de rentas, como único método y no como subsidiario del de comparación, es a todas luces insuficiente para valorar las fincas rústicas por lo que realmente valen. Por todo lo anterior, entiende la Sala que los preceptos cuestionados vulneran claramente el art. 33.3 CE en los términos en que dicho precepto ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal Supremo, ya que impiden, en cuanto al suelo rural, llegar a un justiprecio que refleje el valor real de los terrenos o, al menos, una aproximación al mismo, lo que se evidencia en las expropiaciones de fincas próximas al suelo urbano o zonas de especial valor no estrictamente agropecuario. En conclusión, considera el órgano judicial que el sistema de valoración es claramente insuficiente para que los propietarios puedan obtener esa compensación íntegra por el bien expropiado, tanto cualitativa como cuantitativamente, pues se prohíbe expresamente la consideración de expectativas urbanísticas.

4. Mediante providencia de 4 de noviembre de 2014, la Sección segunda del Tribunal Constitucional acordó dar traslado al Fiscal General del Estado para que alegase sobre la admisibilidad de la cuestión por si fuera notoriamente infundada.

5. El 16 de diciembre tuvo entrada en este Tribunal escrito del Ministerio Fiscal formulando las alegaciones que a continuación se resumen. Tras exponer los argumentos del Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, analiza la observancia de los requisitos establecidos en el art. 35.2 LOTC y concluye que se han cumplimentado adecuadamente, señalando, sin embargo, que el art. 22 de la Ley de suelo ha sido derogado por el texto refundido que entró en vigor el 27 de junio de 2008, si bien el Auto de planteamiento señala la aplicabilidad de la Ley de suelo. Aunque no extrae consecuencia alguna ni en cuanto al juicio de aplicabilidad ni al de relevancia, el Ministerio Fiscal sólo se refiere, en sus alegaciones sobre el fondo de la cuestión planteada, al precepto del texto refundido de la Ley de suelo omitiendo pronunciarse sobre el correspondiente de la Ley de suelo.

   Pasa a continuación a exponer el contenido de la STC 141/2014, de 11 de septiembre, señalando que la causa de impugnación de la constitucionalidad del art. 22.1 a) de la Ley de suelo, que entonces llevó a la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del inciso “hasta el doble del máximo”, es coincidente con la aquí expuesta, por lo que la primera duda de inconstitucionalidad, que atañe al apartado 1 a) del art. 23.1 a) del texto refundido de la Ley de suelo, habría sido ya despejada por el Tribunal Constitucional con la eliminación del ordenamiento del inciso antes señalado de manera que habría desaparecido su objeto. Considera, sin embargo, que el Auto plantea otra duda relativa a la prohibición de valoración de las expectativas urbanísticas. Tras exponer extensamente las pautas del legislador en orden a la valoración del suelo rural y exponer la sustitución del método de comparación por el de capitalización de rentas, afirma que el art. 43 de la Ley de expropiación forzosa que permitía el criterio estimativo ha sido derogado por la disposición adicional quinta de la Ley de suelo y los órganos judiciales aparecen vinculados por la ley de modo que deben estar a los métodos fijados legalmente, para concluir que la exclusión de las expectativas urbanísticas responden a una finalidad legítima y objetiva cual es la lucha contra la especulación, siendo así que la Ley al tener en cuenta factores objetivos de localización no ignora que la situación geográfica del terreno debe reflejarse en el valor de expropiación del bien, aunque lo que no permite la ley es valorar expectativas derivadas de potencialidades urbanísticas en razón de un previsible devenir de la ordenación. Sobre ello ya se habría pronunciado la STC 141/2014, habiendo concluido su constitucionalidad, lo que supone que esta segunda queja relativa al apartado 2 del art. 23 del texto refundido sea manifiestamente infundada.

1. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto de los apartados 1 a) y 2 del art. 22 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y los apartados 1 a) y 2 del art. 23, del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Tales dudas de constitucionalidad se fundamentan por el órgano promotor en los argumentos ya expuestos en los antecedentes. El Fiscal General del Estado se opone a la admisión a trámite de la cuestión de inconstitucionalidad por considerar que existe una carencia sobrevenida de objeto en cuanto a lo relativo al apartado 1 a) del art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo, mientras que en la duda que atañe al apartado segundo del mismo precepto debe considerarse manifiestamente infundada.

2. De conformidad con el art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), este Tribunal puede rechazar la cuestión de inconstitucionalidad, en trámite de admisión y mediante Auto y sin más audiencia que la del Fiscal General del Estado, cuando faltaren las condiciones procesales o fuere notoriamente infundada.

   De acuerdo con lo dispuesto en el art. 35.1 LOTC, la norma legal cuya constitucionalidad se cuestiona debe ser aplicable al caso. Siendo obvio, de un lado, que la Ley 8/2007, de suelo, y el texto refundido de la Ley de suelo aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, ni estaban ni pudieron estar en vigor en un mismo momento, y de otro que la hoja de aprecio de la recurrente fue presentada a la Administración expropiante el 30 de marzo de 2009, después, por tanto, de la entrada en vigor del texto refundido de la Ley de suelo el 27 de junio de 2008, debemos inadmitir la cuestión de inconstitucionalidad planteada en relación con los apartados 1 a) y 2 del art. 22 de la Ley de suelo.

3. Las razones en las que se fundamenta el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad son sustancialmente iguales a las expuestas en los recursos de inconstitucionalidad números 6963-2007, 6964-2007, 6969-2007 y 6973-2007 acumulados interpuestos contra la Ley de suelo por más de cincuenta Diputados y tres Gobiernos de Comunidades autónomas, así como a los expuestos en los dos posteriores recursos de inconstitucionalidad 7020-2008 y 7231-2008 también acumulados, interpuestos contra el texto refundido de la Ley de suelo que han dado lugar a la STC 141/2014, de 11 de septiembre, aunque en este caso, a diferencia de entonces, la duda se refiere únicamente al suelo clasificado por el planeamiento como rústico, esto es, al que el planeamiento no atribuye ni edificabilidad ni usos urbanísticos. En concreto considera la Sala que el valor que garantiza el art. 33.3 CE es el valor de mercado. Como quiera que las fincas rústicas afectadas en el proceso judicial tienen un plus valor debido a ciertas expectativas urbanísticas, se encuentran próximas al núcleo urbano, y de aprovechamiento no estrictamente agropecuario (naves y establecimientos a pie de carretera), y los preceptos cuestionados obligan a valorar un suelo como el de autos por capitalización de las rentas agrarias, con un incremento máximo del doble, el valor así obtenido resulta claramente insuficiente.

   La STC 141/2014, de 11 de septiembre, tras analizar el art. 23.1 a) del texto refundido de la Ley de suelo entendió que era constitucional una vez depurado el inciso de “hasta un máximo del doble”, cuya inconstitucionalidad y nulidad declaró. Por ello, una vez eliminado del ordenamiento jurídico el inciso anteriormente señalado, sólo cabe declarar que la cuestión ha perdido objeto en lo que atañe a la duda de constitucionalidad relativa al apartado 1 a) del art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo, criterio además reconocido en el reciente ATC 8/2015, de 20 de enero, al resolver la cuestión de inconstitucionalidad 2995-2014.

   La duda de la Sala se suscita también en relación con el apartado 2 del art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo, según el cual en ningún caso podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial y urbanística que no hayan sido aún realizados. Aunque este apartado no fue impugnado entonces, motivo por el cual la STC 141/2014, de 11 de septiembre, no se pronunció específicamente sobre el mismo, la solución a la duda de constitucionalidad planteada viene predeterminada por lo afirmado por este Tribunal en el fundamento jurídico 9 B), y en el ya invocado Auto de 20 de enero de 2015, ya que el apartado 2 del art. 23 sólo es una reiteración de la regla establecida en el apartado 1 a) del art. 23, motivada, sin duda, por la preocupación del legislador en insistir en el abandono de los criterios de valoración del suelo no urbanizable y urbanizable de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones.

   Así pues, la regulación de un criterio de valoración que excluya de la compensación debida el incremento del valor que adquiere en el mercado un suelo clasificado como rústico por la confianza en que el planeamiento le reconocerá en su día usos urbanísticos, esto es, propios de los núcleos urbanos, no es inconstitucional, pues pretende evitar que se traslade a la colectividad tanto el coste de los riesgos que corresponde asumir a la propiedad como el resto de elementos subjetivos que intervienen en la formación del precio de mercado.

   En virtud de los argumentos expuestos, cabe concluir que la duda de inconstitucionalidad planteada en relación al art. 23.2 del texto refundido de la Ley de suelo resulta notoriamente infundada.

   Por todo lo expuesto, el Pleno

Inadmitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad.

Madrid, a tres de febrero de dos mil quince.