ATC 251/2014, 21 de Octubre de 2014
| Fecha de Resolución | 21 de Octubre de 2014 |
| Emisor | Tribunal Constitucional - Pleno |
| ECLI | ES:TC:2014:251A |
| Número de Recurso | 2770-2014 |
AUTO ANTECEDENTES
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Mediante escrito que tuvo entrada en el Tribunal Constitucional el 5 de mayo de 2014, el Abogado del Estado formalizó demanda de conflicto negativo de competencias frente a la Comunidad Autónoma de Canarias en relación con determinadas actuaciones vinculadas a la gestión del Fondo estatal para el empleo y sostenibilidad local, con el fin de que se llevasen a cabo las actuaciones de ejecución que resultasen precisas conforme al Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre.
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Los hechos en los que fundamenta la solicitud de planteamiento del conflicto negativo de competencia son los siguientes.
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La STC 150/2012, de 5 de julio, recaída en el recurso de inconstitucionalidad 5985-2013, interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra el Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, que crea el fondo estatal para el empleo y sostenibilidad local, declaró inconstitucionales, en los términos establecidos en el fundamento jurídico 16 y con los efectos que se indican en el fundamento jurídico 17 de esta Sentencia, determinados preceptos e incisos de preceptos del citado Real Decreto-ley. El fundamento jurídico 17 de la STC 150/2012, de 5 de julio, establece el alcance del fallo en los términos siguientes: “por último, es imprescindible, antes de pronunciar el fallo, precisar el alcance concreto que debe atribuirse a la declaración de inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 13/2009 contenida en el fundamento jurídico anterior. Su anulación podría suponer graves perjuicios y perturbaciones, también en Cataluña, a los intereses generales, afectando a situaciones jurídicas consolidadas, y particularmente a la política económica y financiera de los ayuntamientos. Por otra parte, las subvenciones se refieren a un ejercicio económico ya cerrado y han agotado sus efectos. En consecuencia, nuestro pronunciamiento, que debe incluir la estimación parcial del recurso de inconstitucionalidad, ha de realizarse con respeto, en todo caso, de las ayudas que ya hayan sido concedidas”.
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A requerimiento de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las entidades locales, la Abogacía del Estado de la Secretaría de Estado de Administraciones públicas emitió un informe de 5 de octubre de 2013, en el que entendió que no cabía admitir una extensión de competencias de la Administración del Estado a actuaciones posteriores a la publicación de la Sentencia con el argumento de que la subvención se había otorgado por la Administración del Estado, pues ello contravendría expresamente la declaración de inconstitucionalidad. Concluye, por ello, que las actuaciones que no sean firmes y las que se produzcan con posterioridad a la fecha de publicación de la Sentencia corresponden a las Comunidades Autónomas.
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En un posterior informe emitido a petición de la Intervención General del Estado, de 20 de diciembre de 2012, la Abogacía del Estado reitera estas conclusiones indicando la conveniencia de trasladar a la intervención general de cada Comunidad Autónoma las denuncias presentadas ante la Intervención General de la Administración del Estado, la inadmisión de las peticiones en materia de control de ayudas y la imposibilidad de dirigir instrucciones a aquellas. Añade que no se produjo la territorialización de fondos porque cuando se otorgaron las ayudas se aplicaban aún los artículos del Real Decreto-ley que atribuían la competencia al Estado para la gestión centralizada, por lo que, en caso de eventual reintegro, y en cuanto a la actividad de ejecución, habrá de tramitarse por la Comunidad Autónoma, si bien, al no haber sido territorializados los fondos desde un principio, éstas habrán de transferir después las cantidades resultantes al tesoro público.
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El 8 de enero de 2013, la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las entidades locales dirigió una carta a las Comunidades Autónomas indicando el procedimiento a seguir para dar cumplimiento a la STC 150/2012. Se identifican los expedientes pendientes de tramitación en su ámbito territorial respectivo, la cantidad a transferir para hacer frente a sus obligaciones económicas, se solicitan los datos de cuenta corriente para hacer la transferencia y el 31 de enero de 2013 se les facilitó el acceso a la aplicación “ARCADIA”, empleada para la gestión de proyectos por las entidades locales y la documentación aportada por los ayuntamientos.
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Las Comunidades Autónomas de Andalucía, y Extremadura formularon objeciones a hacerse cargo de la gestión de las subvenciones establecidas en relación con el fondo estatal para el empleo y sostenibilidad local.
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El 13 de julio de 2013 se transfirieron a todas las Comunidades Autónomas, salvo a las dos antes citadas, los importes necesarios para hacer frente a las obligaciones económicas, y el 25 de julio de 2013 los expedientes de reintegro iniciados y pendientes aún de algún trámite en vía administrativa. La Comunidad Autónoma de Extremadura mantuvo el criterio de suscribir un convenio entre Administraciones, al que finalmente se llegó el 18 de febrero de 2014. En cuanto a la Junta de Andalucía se le remitió un correo electrónico el 12 de septiembre de 2013 con la relación de expedientes y estado de tramitación. Por otra parte, la Intervención General de la Administración del Estado informó a las Comunidades Autónomas sobre las denuncias recibidas respecto a proyectos ejecutados con las ayudas, tras solicitar las Comunidades Autónomas afectadas (Castilla-La Mancha y Canarias) los antecedentes, Canarias dirigió escrito a la Intervención General de la Administración del Estado señalando que esa intervención general no era competente para la realización de los controles derivados del citado Real Decreto-ley. La Abogacía del Estado emitió nuevo informe jurídico de 14 de febrero de 2014 en el que indicaba la posibilidad de plantear conflicto negativo de competencias.
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El Consejo de Ministros, por acuerdo de 28 de febrero de 2014, acordó formular requerimiento previo al Gobierno de Canarias por estimar que no habían ejercido las atribuciones propias de la competencia que a la Comunidad Autónoma le confieren los arts. 31.4 y concordantes de su Estatuto de Autonomía aprobado por Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, reformado por Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre (en adelante EACan.), con el fin de que se realizasen las actuaciones precisas en aplicación de la STC 150/2012, de 5 de julio. Tal requerimiento fue notificado el 4 de marzo.
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El 4 de abril de 2014 se recibió el acuerdo del Consejo de Gobierno de Canarias de 3 de abril de 2014, rechazando el requerimiento por no cumplir los presupuestos de hecho del conflicto negativo de competencia, teniéndolo por no formulado y, en su caso, por rechazado. Tras repasar el contenido de la STC 150/2012 entiende que la interpretación que ha realizado el Estado no puede ser el título que justifique el conflicto negativo de competencias. Una cosa es que el Real Decreto-ley 13/2009 se haya declarado parcialmente inconstitucional por vulneración de las competencias de Cataluña, y otra bien distinta que se haya razonado en torno a las normas del Estatuto de Autonomía de Canarias que justificarían la competencia que, según el Estado, la Comunidad Autónoma se niega a ejercer. El requerimiento se limita a trasladar lo que la STC 150/2012 afirma en Cataluña, cuando ni los textos de los preceptos estatutarios son iguales, ni la Comunidad Autónoma de Canarias impugnó el Real Decreto-ley 13/2009.
Desde otro punto de vista afirma que las competencias discutidas no son competencias constitucionales, sino competencias administrativas atribuidas a la Administración del Estado por el Real Decreto-ley que pueden ser reconducidas a los grandes bloques homogéneos que se atribuyen al Estado y a las Comunidades Autónomas. Así, la definición de la subvención viene establecida en la Ley general de subvenciones por su naturaleza de disposición dineraria siendo por ello su concesión el único acto para el que se regula el régimen de nulidad y teniendo el posterior régimen de comprobación una función administrativa inherente a su concesión. Precisamente por ello, el fundamento jurídico 17 parte de la idea de que la competencia constitucional ya se ha ejercido por el Estado y las ayudas han agotado todos sus efectos. Lo que se discute en este conflicto negativo de competencias no es pues, la competencia que el Estatuto atribuye a la Comunidad Autónoma, pues aunque se declara la competencia autonómica se salva el ejercicio de la competencia ejercida indebidamente por el Estado.
En cualquier caso, y con independencia de la interpretación del fundamento jurídico 17, el debate competencial constitucional acabó con la declaración de inconstitucionalidad efectuada por el Tribunal Constitucional y no cabe reproducirlo ahora por la vía del conflicto negativo de competencias por impedirlo el efecto de cosa juzgada de la Sentencia. Por ello, la discusión en torno a las consecuencias administrativas de los actos de concesión de ayudas debe zanjarse en el plano administrativo pero no en un conflicto negativo de competencias. De la misma forma que también deben zanjarse en este plano el destino de los reintegros, que no se haya puesto a disposición de la Comunidad Autónoma la documentación relativa a las actuaciones seguidas, ni sus costes, ni los costes de gestión y control que venían establecidos en el Real Decreto-ley 13/2009, cuestiones que deben ser sustanciadas en la comisión bilateral de cooperación y comisión mixta de transferencias.
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El Abogado del Estado fundamenta su demanda en las alegaciones que se resumen a continuación.
Argumenta, en primer lugar, que, aunque el requerimiento invoca la STC 150/2012, no basa en ella su posición, pues el título que fundamenta la competencia cuyo ejercicio se discute, no es otro que la atribución de competencias que realiza el art. 31.4 EACan que le atribuye competencia exclusiva sobre la “ordenación y planificación de la actividad económica regional en el ejercicio del sector público de Canarias” competencias que fueron invocadas de manera explícita por el acuerdo del Consejo de Ministros que tomó la decisión de formular el requerimiento previo. Lo que hizo la Sentencia es interpretar los preceptos que las partes invocaban en defensa de su competencia considerando finalmente que la Comunidad Autónoma recurrente era la competente para aprobar y conceder las ayudas de que se trataba. La Sentencia no crea derecho aplicable ni atribuye competencias, sino que es el título declarativo que reconoce la competencia atribuida por el ordenamiento. Como ha señalado el Consejo de Estado en su dictamen, la discusión jurídica versa sobre la determinación de la administración competente para la gestión y ejecución de los expedientes de otorgamiento de subvenciones en curso en el momento de publicarse la STC 150/2012, y sobre a quién corresponde realizar las labores de control y fiscalización de las subvenciones ya otorgadas con anterioridad al fallo constitucional.
En segundo lugar, considera el Abogado del Estado que precisamente porque la subvención no conlleva la atribución de competencias, la atribución al Estado de la competencia para gestionar las ayudas del fondo estatal para el empleo y sostenibilidad local no puede estar basada en la STC 150/2012, que ha atribuido la competencia a la Comunidad Autónoma, pues ello que equivaldría a decir que el haber otorgado la subvención atribuye la competencia al Estado, lo que resulta contradictorio y conlleva una negación de su propia competencia.
En cuanto al argumento de que la Comunidad Autónoma no ha sido parte en el proceso constitucional del que trae causa el proceso dictado, señala el Abogado del Estado que no estamos ante un incidente de ejecución de la Sentencia sino en el seno de un conflicto de competencias basado en los preceptos específicos integrados en el bloque de la constitucionalidad sobre la base de un requerimiento no atendido.
No cabe distinguir como si fueran compartimentos estancos entre las competencias constitucionales y las competencias administrativas. El conflicto negativo de competencias solo puede versar sobre competencias atribuidas por la Constitución o el bloque de la constitucionalidad, pero ninguna Administración puede emanar normas o dictar actos administrativos si careciera de competencia constitucional. Así, que la competencia que corresponde a la Comunidad Autónoma se lleve a efecto por actos administrativos no elimina el carácter de la controversia competencial. Si se sostuviera, dice el Consejo de Estado, que tal pronunciamiento (el contenido en el fundamento jurídico 17) se extiende a todos los preceptos cuya inconstitucionalidad se declara, ello conllevaría que tales preceptos son válidos y eficaces respecto a las ayudas concedidas con anterioridad a la publicación del fallo y ello comportaría mantener vigente y aplicar una régimen jurídico contrario al reparto constitucional de competencias. Y es que el fundamento jurídico 17 no ampara otra cosa que las ayudas que han sido concedidas, pues las situaciones jurídicas consolidadas son las únicas amparadas por la Sentencia. Sólo se mantendrían los otorgamientos ya realizados pero afecta a los actos posteriores de gestión aún no realizados a partir de la Sentencia, como, por otra parte, señala el Consejo de Estado al afirmar que el efecto limitativo de la declaración de inconstitucionalidad alcanza sólo las decisiones por virtud de las cuales se otorgaron las ayudas, manteniendo tales resoluciones pero no se extiende a los actos de gestión ejecución fiscalización y control que han quedado bajo la competencia de las Comunidades Autónomas.
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Tal y como este Tribunal ha afirmado en el ATC 207/2014, de 22 de julio, FJ 1, los conflictos de competencias tienen en común una controversia competencial, pero no cualquier desacuerdo entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sino sólo las que versan sobre la interpretación que debe darse a las normas constitucionales, estatutarias, o delimitadoras de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pues sólo en este caso tienen trascendencia constitucional. Por ello, no tienen cabida en este tipo de conflictos las controversias atinentes a cuestiones materiales o incluso jurídicas, en alguna medida vinculadas con el sistema de distribución de competencias, cuya solución no requiere de una interpretación de las reglas competenciales del bloque de la constitucionalidad (STC 37/1992, de 23 de marzo, FJ 2).
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Así fijado el objeto del conflicto negativo de competencias, procede ya analizar si estamos o no, en este concreto conflicto, ante una controversia sobre las normas del bloque de la constitucionalidad atributivas de competencias. A diferencia del supuesto resuelto en el ATC 207/2014, en que la Comunidad Autónoma no rechazaba su competencia para la tramitación de las ayudas otorgadas al amparo de la norma legal que posteriormente fue declarada inconstitucional en muchos de sus preceptos y ni siquiera discutió la interpretación que debía darse a la STC 150/2102, la Comunidad Autónoma de Canarias objeta, sin embargo, que no puede ejercer las funciones para las que ha sido requerida por el Gobierno del Estado porque en el caso concreto la competencia ya ha sido, aunque indebidamente, ejercida por el Estado, sin que la Sentencia haya declarado su nulidad por estar todas las ayudas ya otorgadas cuando esta se dictó.
La discrepancia no versa, en consecuencia, sobre la interpretación de las normas del bloque de la constitucionalidad atributivas de competencias. Sobre ello ya se pronunció la STC 150/2012, de 5 de julio, que estimó parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre. La controversia atañe, exclusivamente, a los expedientes administrativos que deben ser transferidos a la Comunidad Autónoma una vez declarada la inconstitucionalidad, lo que depende de la interpretación que se realice del contenido del fallo de la Sentencia, que declara la inconstitucionalidad de varios de los preceptos del Real Decreto-ley impugnado pero no su nulidad, y se remite, en cuanto a sus efectos, a lo establecido en el fundamento jurídico 17, que explica la razón de que no se declare la nulidad de los preceptos declarados inconstitucionales y se mantengan los actos dictados en ejecución de estos: “podría suponer graves perjuicios y perturbaciones, también en Cataluña a los intereses generales, afectando a situaciones jurídicas consolidadas, y particularmente a la política económica y financiera de los Ayuntamientos”, teniendo en cuenta que las subvenciones “se refieren a un ejercicio económico cerrado y han agotado sus efectos” (STC 150/2012, de 5 de julio, FJ 17).
En cuanto el conflicto negativo de competencias no tiene por objeto interpretar el alcance de las Sentencias de este Tribunal sino la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas a partir de las normas del bloque de constitucionalidad, el presente conflicto debe ser inadmitido.
Por todo lo expuesto, el Pleno
Inadmitir el presente conflicto negativo de competencias.
Madrid, a veintiuno de octubre de dos mil catorce.
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