STC 177/1992, 2 de Noviembre de 1992

Ponente:Don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer
Fecha de Resolución: 2 de Noviembre de 1992
Emisor:Tribunal Constitucional - Sala Primera
Número de Recurso:Recurso de Amparo nº 984/1989
RESUMEN

1. Este Tribunal ha afirmado en numerosas ocasiones, respecto del art. 25.1 C.E., que el mismo contempla una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, refleja la trascendencia del principio de seguridad en los ámbitos sancionadores, penal y administrativo, e incorpora la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto el término «legislación vigente», contenido en el art. 25.1 de la Constitución, es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora [F.J. 2]. 2. En lo que se refiere a las infracciones que se cometan en el ámbito de las relaciones de supremacía general, el art. 25.1 de la Constitución resultaría vulnerado si la regulación reglamentaria de infracciones y sanciones careciera de toda base legal o se adoptara en virtud de una habilitación a la Administración por norma de rango legal carente de todo contenido material propio, tanto en lo que se refiere a la tipificación de los ilícitos administrativos como a la regulación de las correspondientes consecuencias sancionadoras [F.J. 2]. 3. Por lo que se refiere a las disposiciones sancionadoras, el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de Ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada, aun cuando las habilitaciones ilimitadas a la potestad reglamentaria y las deslegalizaciones realizadas por Leyes preconstitucionales, incompatibles con el art. 25.1 de la Constitución, deben entenderse caducadas por derogación desde la entrada en vigor de ésta [F.J. 2].

 
ÍNDICE
CONTENIDO

La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende y don Pedro Cruz Villalón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 984/89, interpuesto por «Hoteles Mallorquines Asociados, Sociedad Anónima», representada por el Procurador don José Carlos Peñalver Garcerán, frente a resolucion del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, así como frente a la Sentencia de 28 de abril de 1989 que las confirma de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca. Han intervenido el Ministerio Fiscal y la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares. Ha sido Ponente el Presidente del Tribunal, don Miguel R. y B. quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

1. Don José C. P. G. Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de la Empresa «Hoteles Mallorquines Asociados, Sociedad Anónima», por medio de escrito presentado en este Tribunal el 26 de mayo de 1989, interpone recurso de amparo contra la resolución del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares de fecha 24 de abril de 1987, que impuso a la recurrente una sanción de 250.000 pesetas, sanción confirmada en reposición por resolución de 18 de febrero de 1988 y en vía jurisdiccional mediante Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca de fecha 28 de abril de 1989.

2. La demanda se basa, en síntesis, en los siguientes hechos:

a) En fecha 8 de abril de 1986, la Inspección de la Consejería Adjunta a Presidencia del Consejo Interinsular de Baleares levantó acta en la que se denunciaba una supuesta infracción de los arts. 17 y 20 del Decreto núm. 231, de 14 de enero de 1965. Instruido expediente administrativo, por resolución de 24 de abril de 1987 del Consejo de Gobierno de la citada Comunidad Autónoma se impuso a la actual demandante de amparo una sanción pecuniaria de 250.000 pesetas por infracción del citado Decreto, concretamente por sobreocupación de plazas hoteleras. Interpuesto recurso de reposición contra la anterior resolución, el mismo fue desestimado en fecha 18 de febrero de 1988.

b) Formulado recurso contencioso-administrativo por la Empresa sancionada, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca dictó Sentencia en fecha 28 de abril de 1989 por la que, desestimando el recurso contencioso, confirmó, por ser conformes a Derecho, las resoluciones administrativas impugnadas.

3. En la escueta fundamentación jurídica de la demanda de amparo se invoca como vulnerado el principio de legalidad consagrado en el art. 25.1 de la Constitución, que se entiende infringido por la resolución administrativa que impuso la sanción a la Empresa demandante. Considera la actora que, siendo de aplicación a la actividad sancionadora de la Administración aquel principio de legalidad consagrado en el art. 25.1 C.E., conforme a reiterado criterio del Tribunal Constitucional del que cita como ejemplos las SSTC 42/1987 y 3/1988, dicho principio implica la exigencia de reserva de ley para la tipificación de las conductas y sanciones correspondientes. En el presente supuesto -continúa la actora- se ha lesionado tal derecho esencial, porque la norma aplicada no ostentaba aquel rango legal; y si bien en la doctrina constitucional se ha excepcionado la aplicación de la repetida reserva de ley cuando las disposiciones administrativas infralegales son anteriores a la entrada en vigor de la Constitución, cuando -como aquí acontece- el supuesto de hecho sancionado es posterior a la vigencia del texto constitucional, tal excepción no rige, de acuerdo con esa misma doctrina constitucional.

En virtud de ello suplica de este Tribunal que dicte Sentencia por la que, otorgando el amparo solicitado, declare la nulidad de la Resolución de 25 de abril de 1987 del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, confirmada mediante resolución administrativa de 18 de febrero de 1988 y Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca de fecha 28 de abril de 1989, reconociendo su derecho a no ser sancionada por actos u omisiones no constitutivas, en el momento de producirse, de infracción administrativa según la legislación vigente.

4. Por providencia de 19 de junio de 1989 la Sección acuerda tener por interpuesto el recurso de amparo y, a tenor de lo dispuesto en el art. 50.5 LOTC, conceder un plazo de diez días a la representación de la recurrente para que aporte copia, traslado o certificación de la resolución administrativa recurrida.

5. Por providencia de 7 de julio de 1989 la Sección acuerda admitir a trámite el recurso de amparo y, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, requerir atentamente al Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares y a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Palma de Mallorca para que remitan, respectivamente, testimonio del expediente sancionador núm. 478/86 y del recurso contencioso-administrativo núm. 138/88; interesándose al propio tiempo el emplazamiento de quienes fueron parte en el mencionado procedimiento, con excepción de la recurrente.

6. Con fecha 1 de agosto de 1989 tiene entrada en este Tribunal un escrito por el que el Abogado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, en representación y defensa de la misma, solicita que se admita su personación en este procedimiento.

7. Por providencia de 18 de septiembre de 1989 la Sección acuerda tener por recibidas las actuaciones remitidas, tener por recibido el precedente escrito de personación del Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares a quien se tiene por personado y parte en el presente recurso de amparo y, a tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, dar vista de las actuaciones para alegaciones a las partes intervinientes.

8. El Ministerio Fiscal, en su escrito de alegaciones presentado el día 10 de octubre de 1989, interesa que se deniegue el amparo porque no ha existido lesión del derecho fundamental que sirve de apoyo a la demanda.

La solicitante de amparo alega la vulneración del art. 25.1 C.E. que consagra el principio de legalidad, por cuanto ha sido sancionada con multa de 250.000 pesetas por supuesta sobreocupación de plazas hoteleras cuya apoyatura legal se encuentra tan sólo en el Decreto 231/1965, de 14 de enero. La exigencia de cobertura de norma con rango de ley para la imposición de penas y sanciones administrativas sólo cede, según la demanda, cuando se dan dos supuestos: que tanto el supuesto de hecho sancionado como la norma administrativa infralegal sean preconstitucionales, pero no cuando alguno de ambos elementos fuesen postconstitucionales. Dado que en el caso de autos los hechos suceden después de la entrada en vigor de la Constitución -en opinión de la recurrente- las normas sancionadoras han perdido su virtualidad para imponer sanciones. Así pues -razona el Fiscal-, el objeto del presente recurso de amparo viene constituido por la necesidad de dilucidar en qué condiciones puede imponerse una sanción administrativa cuya cobertura carezca del exigido rango de ley formal. La demandante afirma que para ello es necesario no sólo que la norma sea anterior a la Constitución, sino que también debe concurrir la circunstancia de que los hechos objeto de la sanción hayan acaecido con anterioridad a la vigencia del Texto constitucional. Para nada se discuten los hechos que dieron lugar a la sanción, ni la tipicidad de los mismos.

El Ministerio Fiscal no está de acuerdo con el criterio de la demandante, porque -afirma- este Tribunal se ha manifestado en sentido distinto en diversas ocasiones. Así, es cierto que en las SSTC 42/1987 y 69/1989 se ha sostenido la validez de las disposiciones sancionadoras contenidas en normas sin rango de ley, siempre que se trate de disposiciones anteriores a la Constitución. Sin embargo, en cuanto al segundo requisito mencionado en la demanda, esto es, que los hechos objeto de sanción hayan ocurrido antes de la vigencia de la Norma fundamental, hay que tener en cuenta que los supuestos de hecho tanto de la STC 42/1987 como la STC 29/1989 eran claramente postconstitucionales, lo que no impidió la denegación del amparo por esa mera circunstancia.

La consecuencia de lo expuesto -a juicio del Ministerio Fiscal- no puede ser otra que la denegación del amparo, pues no vulnera el principio de legalidad del art. 25.1 C.E. la sanción objeto del presente recurso de amparo.

9. Con fecha 13 de octubre de 1989 se recibe el escrito de alegaciones de la Entidad recurrente, en el que se reproducen y desarrollan los argumentos apuntados en la demanda de amparo. Aduce la representación de la recurrente que, partiendo de la constitucionalización del principio de legalidad en materia sancionadora y de su aplicabilidad al Derecho administrativo sancionador, hay que concluir que, en principio, la sanción administrativa de un supuesto de hecho mediante su subsunción en un norma infralegal contraría la exigencia constitucional. Sin embargo, este Tribunal Constitucional ha relativizado esta exigencia al declarar que «... no es posible exigir la reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias y de situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el Derecho anterior» (STC 11/1981, fundamento jurídico 5. y STC 42/1987, fundamento jurídico 3.) y que «... el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de Ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada» (STC 15/1981, fundamento jurídico 7., y STC 42/1987, fundamento jurídico 3.).

De estas citas se infiere -afirma la representación de la recurrente- que este Tribunal utiliza dos parámetros para determinar si una sanción administrativa impuesta mediante una norma infralegal vulnera o no el principio de legalidad del art. 25.1 C.E., a saber: La preconstitucionalidad o postconstitucionalidad de la situación o supuesto de hecho y la preconstitucionalidad o postconstitucionalidad de la norma administrativa infralegal. Conforme a estos dos parámetros, cuatro son las combinaciones posibles: Supuesto de hecho y norma preconstitucionales; supuesto de hecho y norma postconstitucionales, y supuesto de hecho postconstitucional y norma preconstitucional. La combinación de supuesto de hecho preconstitucional y norma postconstitucional es un evento que vulneraría el principio de irretroactividad.

a) La sanción de un supuesto acaecido con anterioridad a la promulgación de la Constitución mediante una norma administrativa infralegal de fecha asimismo anterior a la promulgación de la Constitución: la cuestión se suscitó con motivo de la STC 15/1981, por la que se desestimó el amparo solicitado por la Caja de Ahorros de Sabadell contra una Sentencia del Tribunal Supremo que confirmaba la sanción impuesta por la Dirección General de Seguridad con ocasión del robo perpetrado el 8 de octubre de 1976 a una camioneta que transportaba fondos sin cumplir las medidas de seguridad reglamentadas.

b) El supuesto contrario, la sanción de un supuesto acaecido con posterioridad a la promulgación de la Constitución mediante una norma administrativa infralegal de fecha asimismo posterior a la promulgación de la Constitución: el caso se planteó en la STC 42/1987, por la que se estimó el amparo solicitado por la Entidad «Casino de Mallorca, Sociedad Anónima», contra las resoluciones del Gobernador civil de Baleares de 16 de enero de 1981 y del Ministerio del Interior de 3 de octubre de 1981 con motivo de las sanciones impuestas por infracciones del Reglamento de Casinos de Juego de 9 de enero de 1979.

c) Y finalmente, la sanción de un supuesto acaecido con posterioridad a la promulgación de la Constitución mediante una norma administrativa infralegal de fecha anterior a la promulgación de la Constitución: Y este es el contencioso que se somete a la consideración de este Tribunal, dado que la supuesta sobreocupación de plazas hoteleras es de fecha 8 de octubre de 1986, es decir, postconstitucional, y que la norma sancionadora administrativa es el Decreto 231 de 14 de enero de 1965, preconstitucional por tanto. Entiende la recurrente que en este supuesto se vulnera el principio de legalidad del art. 25.1 de la Constitución y, por tanto, el presente amparo debe ser estimado.

En defensa de este criterio interesa analizar las dos citas de este Tribunal Constitucional antes transcritas. En el fundamento jurídico 5. de la STC 11/1981 -reproducido en el fundamento jurídico 3. de la STC 42/1987- se afirma que «no es posible exigir la reserva de Ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias y situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el Derecho anterior». Conforme a este argumento dos son los requisitos que deben concurrir (la «y» ciertamente es copulativa) para que no sea posible exigir la reserva de ley de manera retroactiva, a saber: en primer lugar que en el Derecho al que nació la disposición reguladora no existiese tal reserva de ley, o lo que es lo mismo, que la norma sancionadora infralegal se promulgase con anterioridad a la promulgación de la Constitución, y en segundo lugar, que en el Derecho al que nació la situación no existiese tal reserva de ley, o lo que es lo mismo, que el supuesto de hecho sancionado acaeciese también con anterioridad a la promulgación de la Constitución.

La segunda cita es la del fundamento jurídico 7. de la STC 15/1981 -reproducido en el fundamento jurídico 3. de la 42/1987-, en el que se declara que «el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada». De acuerdo con esta afirmación, a sensu contrario, si el acto nació al mundo del Derecho no con anterioridad sino con posterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada, el principio de legalidad tendrá plena incidencia.

En conclusión, la primera cita transcrita afirma que sólo la combinación de supuesto de hecho y norma preconstitucionales está excluido de la exigencia de reserva de ley. En cuanto a la segunda cita, debe concluirse que el principio de legalidad rige en todo caso para los supuestos de hecho postconstitucionales.

En consecuencia, como quiera que el supuesto de hecho sancionado -la supuesta sobreocupación de plazas hoteleras- es de fecha 8 de octubre de 1986, estamos ante un acto postconstitucional en el que incide plenamente el principio de legalidad.

El presente caso se encuadra en la combinación de supuesto de hecho postconstitucional y norma preconstitucional, de forma que -entiende la representación de la recurrente-, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, este caso no está excluido de la exigencia de reserva de Ley del art. 25.1 C.E.

Se continúa afirmando que es comprensible que este Tribunal prive de la garantía del principio de legalidad a aquellos supuestos de hecho preconstitucionales sancionados en virtud de una norma infralegal asimismo preconstitucional, aunque a esta conclusión se llega más por aplicación del principio de seguridad jurídica que por aplicación del principio de legalidad. Sin embargo, no sería aceptable que se hiciese una interpretación laxa de esta excepción y se aplicase a supuestos de hecho que, como el que nos ocupa, acontecieron muchos años después de la promulgación de la Constitución. Si así se hiciese, se podría llegar al absurdo de que en determinados ámbitos de la relación entre la Administración y el administrado -como, por ejemplo, la hostelería- el art. 25.1 C.E. no tendría plena vigencia nunca, pues aunque hubiesen transcurrido treinta, cuarenta o cincuenta años de vigencia de la Constitución, podría continuar vigente una norma administrativa sancionadora de rango infralegal y, por tanto, contraria a la exigencia del art. 25.1 C.E. Una aplicación jurisprudencial estricta del art. 25.1 C.E. contribuirá a que los detentadores del poder se planteen la urgente necesidad de cumplir la Constitución también en este artículo y procedan a dictar las Leyes necesarias en materia sancionadora administrativa. Finalmente, aduce la representación de la recurrente que no resulta en absoluto razonable la deslegalización del art. 3 de la Ley 48/1963, de 8 de julio, porque, conforme a reiterada jurisprudencia constitucional (STC 42/1987), se trata de una remisión genérica vacía de contenido.

10. Con fecha 25 de octubre de 1989 se registra el escrito de alegaciones del Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares. En el mismo se afirma que la demanda de amparo se basa única y exclusivamente en el principio de legalidad establecido en el art. 25.1 C.E., pese a que el significado de dicho principio, en cuanto a la no exigencia de reserva de ley respecto de normas y situaciones preconstitucionales, ha sido ya perfectamente delimitado por este Tribunal en las SSTC 11/1981, 15/1981, 42/1987, 101/1988 y 29/1987.

La demandante de amparo acepta de plano la doctrina establecida en dichas Sentencias, pero, y esta es su única base, efectúa una lectura totalmente sesgada y errónea, incluyendo un nuevo requisito para la aplicabilidad de las normas infralegales preconstitucionales, cual es el que el supuesto de hecho sancionado haya acontecido antes de la entrada en vigor de la Constitución, pretendiendo que este Tribunal así lo impone en las Sentencias citadas.

Tal lectura se verifica sobre la base de la afirmación: «el principio de legalidad no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada» (SSTC 15/1981 y 42/1987), forzando una traducción del vocablo «actos» como equivalente a «supuestos de hecho», sin reparar que los «hechos» o «supuestos de hecho» no pueden nacer al mundo del Derecho, sino que éste se aplica a aquéllos.

El Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares se excusa de profundizar en análisis interpretativos de lo que el Tribunal Constitucional quiso expresar con la locución indicada, porque estima mucho más simple acudir a la solución más primaria o elemental de buscar la fecha de los «supuestos de hecho» que dieron lugar a las Sentencias citadas. Asi, si ciertamente es muy poco orientativo el dato de la fecha del «hecho» o «supuesto de hecho» sancionado o analizado en las Sentencias más antiguas, así la STC 15/1981, porque por razón de la duración de los expedientes administrativos y de los autos en instancias diversas era razonable y caso obligado que hubieran acaecido antes de la entrada en vigor de la Constitución, no resulta así en los contemplados SSTC 42/1987, 101/1988 y 29/1989. En todas ellas y con especial seguridad en la última de las citadas, el supuesto de hecho era postconstitucional, lo cual indefectiblemente destruye la interpretación de la recurrente, y por ello, el Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares solicita que se desestime el recurso de amparo.

11. Por providencia de fecha 28 de octubre de 1992, se acordó el día 2 de noviembre, para deliberación y votación de la presente Sentencia.

Fundamentos jurídicos

1. La única cuestión a resolver en esta Sentencia atañe a la supuesta infracción del derecho fundamental proclamado en el art. 25.1 C.E., que la sociedad recurrente imputa a la Resolución administrativa del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares por la que se le imponía una sanción pecuniaria, en aplicación de lo dispuesto en un Decreto de 14 de enero de 1965. La impugnación se basa en la afirmación de que este Decreto no respeta la garantía de la reserva de Ley establecida en el citado precepto constitucional. En síntesis, la Entidad recurrente postula, interpretando afirmaciones contenidas en Sentencias de este Tribunal, que la única posibilidad de que se pueda imponer -sin vulnerar el art. 25.1 C.E.- una sanción administrativa con base en una norma reglamentaria preconstitucional carente de la necesaria cobertura legal es que el hecho sancionado acaeciese con anterioridad a la entrada en vigor de la Constitución. Por el contrario, según la recurrente, un hecho acaecido con posterioridad a la entrada en vigor de la Constitución no podría ser sancionado -sin vulnerar el art. 25.1 C.E.- con arreglo a una norma reglamentaria carente de cobertura legal, ni siquiera en el caso de que dicha norma reglamentaria fuese preconstitucional.

2. No es ocioso recordar -con palabras de nuestra STC 83/1990, fundamento jurídico 2.- que este Tribunal ha afirmado en numerosas ocasiones, respecto del art. 25.1 C.E., que el mismo contempla una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, refleja la trascendencia del principio de seguridad en los ámbitos sancionadores, penal y administrativo, e incorpora la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto el término «legislación vigente», contenido en el art. 25.1 de la Constitución, es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora (SSTC 42/1987, fundamento jurídico 2.; 3/1988, fundamento jurídico 4.; 101/1988, fundamento jurídico 3., y 83/1990, fundamento jurídico 2.).

En el ámbito de las sanciones administrativas, la garantía formal, de la reserva de Ley sólo tiene una eficacia relativa o limitada, en el sentido de permitir un mayor margen de actuación al Ejecutivo en la tipificación de ilícitos y sanciones administrativas, por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, al carácter -en cierto modo insuprimible- de la potestad reglamentaria en dicho ámbito y a otras consideraciones de prudencia y oportunidad (SSTC 42/1987, fundamento jurídico 2.; 101/1988, fundamento jurídico 3., y 29/1989, fundamento jurídico 2.), si bien, en cualquier caso, tal relativización no puede conducir a admitir como conformes con el principio de reserva de Ley las regulaciones reglamentarias independientes y no claramente subordinadas a la Ley, de modo que, en lo que se refiere a las infraccionese que se cometan en el ámbito de las relaciones de supremacía general, el art. 25.1 de la Constitución resultaría vulnerado si la regulación reglamentaria de infracciones y sanciones careciera de toda base legal o se adoptara en virtud de una habilitación a la Administración por norma de rango legal carente de todo contenido material propio, tanto en lo que se refiere a la tipificación de los ilícitos administrativos, como a la regulación de las correspondientes consecuencias sancionadoras (SSTC 42/1987, fundamento jurídico 2., 101/1988, fundamento jurídico 3., y 29/1989, fundamento jurídico 2.).

Ahora bien, no puede olvidarse que, como también este Tribunal ha señalado expresamente, no es posible exigir la reserva de la Ley de manera retroactiva para anular o considerar nulas disposiciones reglamentarias reguladoras de materias y de situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía, de acuerdo con el Derecho preconstitucional y, en concreto, por lo que se refiere a las disposiciones sancionadoras, que el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de Ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada, aun cuando las habilitaciones ilimitadas a la potestad reglamentaria y las deslegalizaciones realizadas por Leyes preconstitucionales, incompatibles con el art. 25.1 de la Constitución, deben entenderse caducadas por derogación desde la entrada en vigor de ésta (SSTC 11/1981, fundamento jurídico 5.; 15/1981, fundamento jurídico 7.; 42/1987, fundamento jurídico 4.; 101/1988, fundamento jurídico 4.; 29/1989, fundamento jurídico 2.; 83/1990, fundamento jurídico 3.).

3. La sanción aquí cuestionada fue impuesta a la sociedad actora en aplicación del Decreto 231/1965, de 14 de enero, disposición claramente preconstitucional a la que, según las Sentencias anteriormente citadas, no le es aplicable retroactivamente la reserva de Ley establecida en el art. 25.1 C.E. que, por el contrario, sí es plenamente aplicable a las normas postconstitucionales. Lo que la recurrente afirma -y considera respaldado por la jurisprudencia constitucional- es que la irretroactividad de la garantía de la reserva de Ley del art. 25.1 C.E. o, dicho de otro modo, la inconstitucionalidad sobrevenida de una norma sancionadora por carencia del rango exigido por la C.E. sólo se daría si el hecho sancionado fuese a su vez preconstitucional.

El Tribunal, sin embargo, no puede compartir el criterio de la recurrente y estima que el mismo deriva de un entendimiento erróneo de las Sentencias que cita. Un análisis pormenorizado de dichas Sentencias demuestra que la regla de la irretroactividad de la reserva de Ley del art. 25.1 C.E. es aplicable con independencia de que los hechos sancionados sean anteriores o posteriores a la Constitución. Y es así porque no podría ser de otro modo, esto es, porque si este Tribunal admitiera que la irretroactividad de la reserva de Ley del art. 25.1 C.E. sólo se da si el hecho sancionado es anterior a la entrada en vigor de la Constitución, dicha irretroactividad carecería en el fondo de significado, ya que las resoluciones sancionadoras dictadas en aplicación de las correspondientes normas reglamentarias anteriores a la Constitución -salvo en casos rarísimos- habrían alcanzado ya firmeza, y la regla de la irretroactividad no añadiría nada nuevo.

Lo que la recurrente, pues, está haciendo es replantear solapadamente la cuestión ya resuelta por este Tribunal acerca de la validez de las normas preconstitucionales que no cumplen con las exigencias formales que se derivan del art. 25.1 C.E. Dicha validez -ya afirmada por este Tribunal- deriva de que la eficacia derogatoria de la Constitución no alcanza a las normas preconstitucionales que, pese a ser compatibles materialmente con ella, no se adecúan al rango normativo que la Constitución exige por razón de la materia, regla cuyo fundamento se encuentra en el principio de continuidad del ordenamiento jurídico que, a su vez, deriva del principio de seguridad jurídica expresamente consagrado en el art. 9.3 C.E. En cualquier caso, debe tenerse en cuenta que la pervivencia de normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales tienen como importante límite la imposibilidad de que con posterioridad a la Constitución, se actualicen dichas normas por la misma vía reglamentaria, puesto que ello no respetaría el sistema de producción de normas jurídicas impuesto ahora por la Constitución.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Denegar el amparo solicitado.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a dos de noviembre de mil novecientos noventa y dos.