ATC 102/2014, 7 de Abril de 2014

AUTO ANTECEDENTES

1. Mediante oficio registrado en este Tribunal el día 15 de abril de 2013, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (sede Las Palmas de Gran Canaria) remitió oficio al que se acompañaba testimonio del procedimiento ordinario núm. 865-2009, del que forma parte el Auto de 21 de febrero de 2013 mediante el que se plantea ante este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad en relación con los párrafos cuarto y quinto del art. 174.3 del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social (LGSS), aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, en la redacción dada por la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social, por posible vulneración de los arts. 14, 24.1, 139.1 y 149.1.17 de la Constitución.

2. La presente cuestión de inconstitucionalidad tiene su origen en el recurso de suplicación interpuesto por la representación legal del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) contra la Sentencia del Juzgado de lo Social núm. 9 de Las Palmas de Gran Canaria de 28 de enero de 2010 que estimó la demanda interpuesta por doña M.D.R. en materia de prestaciones de viudedad declarando el derecho de la actora a percibir la prestación de viudedad, al entender que la referencia que el art. 174.3 LGSS hace a las Comunidades Autónomas con Derecho civil propio no se ha de circunscribir, exclusivamente, a aquellas Comunidades o territorios que disponen de derecho foral, sino a todas aquellas, que en el ámbito de sus competencias, hayan legislado sobre las parejas de hecho.

   Frente a dicha resolución se interpuso recurso de suplicación por el INSS, que fue impugnado de contrario.

   Por providencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 12 de julio de 2012 se acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal en orden a la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre el precepto legal citado. En dicha providencia se hacía constar lo siguiente: “Planteándose a este Tribunal dudas sobre la constitucionalidad del párrafo quinto del art. 174.3 LGSS en cuanto establece que, ‘en las Comunidades Autónomas con Derecho Civil propio, cumpliéndose el requisito de convivencia a que se refiere el párrafo anterior, la consideración de pareja de hecho y su acreditación se llevará a cabo conforme a lo que establezca su legislación específica’, por cuanto pudiera ser contrario a los arts. 14 y 139.1 de la Constitución, y a la vista de las cuestiones planteadas en idéntico sentido por Auto del TSJ de Castilla y León (sede Valladolid) de 28-9-2011 y Auto del Tribunal Supremo de 14-1-2011, resulta procedente dar audiencia a las partes para que en el plazo común e improrrogable de diez días puedan alegar lo que deseen sobre la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad”.

   Mediante escrito registrado el 31 de julio de 2012, la interesada presentó sus alegaciones, a efectos de indicar que no compartía íntegramente la necesidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad, al considerar que el párrafo quinto del art. 174.3 LGSS no llega a ser contrario a los arts. 14 y 139.1 CE y entrar, en cambio, de lleno en las facultades legislativas propias y transferidas a cada Comunidad Autónoma. El Letrado de la Administración de la Seguridad Social, en nombre y representación del INSS, formuló sus alegaciones mediante escrito registrado el 4 de septiembre de 2012, en el que manifestaba su oposición al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Mediante escrito registrado el 1 de febrero de 2013, el Fiscal presentó su escrito de alegaciones, en el que exponía que, a su juicio, concurrían los requisitos exigidos por el art. 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) para plantear cuestión de inconstitucionalidad.

   Finalmente, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (sede Las Palmas) dictó el Auto de 21 de febrero de 2013, por el que acuerda suspender las actuaciones seguidas en el recurso de suplicación y elevar cuestión de inconstitucionalidad respecto al art. 174.3 LGSS, párrafo cuarto —si bien, la reproducción del precepto denota que también se refiere al párrafo quinto—, por cuanto pudiera ser contrario a los arts. 14, 24.1, 139.1 y 149.1.17 CE.

3. El Auto de 21 de febrero de 2013 de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (sede de Las Palmas) fundamenta el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en las consideraciones que seguidamente se indican.

   1. Por una parte, tras recordar los hechos del proceso a quo y los antecedentes del litigio, el Auto señala que, conforme al art. 174.3 LGSS, la definición de pareja de hecho exige la concurrencia de los siguientes requisitos: 1) que exista relación de afectividad análoga a la conyugal; 2) que no exista impedimento para contraer matrimonio; 3) que no exista vínculo matrimonial previo de ninguno de sus miembros con una tercera persona; 4) que exista convivencia de la pareja de manera estable y notoria por un período inmediatamente anterior al fallecimiento de, como mínimo, cinco años; y 5) que con una antelación mínima de dos años respecto de la fecha del fallecimiento, conste la inscripción de la pareja de hecho en un registro específico de los existentes en las Comunidades Autónomas y algunos ayuntamientos, que corresponda a su lugar de residencia, o bien en documento público. El Auto indica asimismo que, no obstante, el precepto también admite que las Comunidades Autónomas con Derecho civil propio se separen de la anterior regulación en lo que se refiere a “la consideración de pareja de hecho” y a “su acreditación”, exceptuando el requisito de “convivencia”, que debe cumplirse en todo caso. En consecuencia, señala que de los requisitos enumerados exigidos para la existencia de pareja de hecho, estas Comunidades Autónomas pueden modificar o excepcionar todos —incluido el de la acreditación—, a salvo del relativo a la convivencia.

      A partir de esta regulación, el Tribunal Superior de Justicia indica que, en la medida en que la regulación de la pareja de hecho con efectos prestacionales se remite a distintas regulaciones autonómicas, el resultado que se obtiene es que el acceso a la pensión de viudedad será objeto de requisitos diferenciados en función de la legislación autonómica aplicable y, en definitiva, de la vecindad civil. Pues bien, tras recordar que el art. 2.1 LGSS señala que el sistema de la Seguridad Social se fundamenta en los principios de universidad sic , unidad, solidaridad e igualdad, el Auto concluye que, siendo competencia exclusiva del Estado “la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social” (art. 149.1.17 CE), no parece constitucionalmente admisible que sean leyes autonómicas —aunque en virtud de remisión por la ley estatal— las que contengan la regulación de un requisito ineludible para obtener la pensión de viudedad de las parejas de hecho, cual es la consideración de dicha pareja y su acreditación.

      Tal circunstancia, entiende el Auto, produce una desigualdad en el régimen jurídico de la pensión de viudedad entre unas y otras Comunidades Autónomas desprovista de toda justificación, al depender única y exclusivamente de que la Comunidad Autónoma tenga o no Derecho civil propio. Por ello, apoyando su afirmación en la doctrina constitucional sobre el principio de igualdad, la Sala manifiesta sus dudas respecto a si el párrafo quinto del art. 174.3 LGSS respeta el principio de igualdad ante la ley consagrado en el art. 14 CE, al permitir para ciertas Comunidades Autónomas unos requisitos de acceso a la pensión de viudedad de las parejas de hecho distintos a la regla general contenida en el párrafo cuarto del mismo precepto. A su juicio, la diferencia establecida según se posea o no Derecho civil propio no es objetiva ni razonable, reproduciendo al respecto un fragmento en similar sentido del Auto del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2011 —por el que se plantea cuestión de inconstitucionalidad sobre el mismo precepto—.

      En relación con el litigio a quo , la Sala destaca que dicha diferencia daría lugar a una desigualdad de trato insalvable. Al respecto razona que la Comunidad Autónoma de Canarias no tiene Derecho civil propio, por lo que a la actora se le aplica la regla general del párrafo cuarto del art. 174.3 LGSS, sin que pueda acogerse al art. 6 de la Ley 5/2003 para la regulación de las parejas de hecho en la Comunidad Autónoma de Canarias, que permite acreditar la pareja de hecho “por cualquier medio de prueba admisible en Derecho”, estableciendo además en su art. 4 que las inscripciones en el registro de parejas de hecho de Canarias tendrán efectos declarativos —y no constitutivos— sobre la constitución de la pareja.

      En cuanto al juicio de relevancia, y tras haber indicado que el sentido en que se resuelvan las dudas de constitucionalidad planteadas incide directamente en la resolución que haya de darse al litigio, la Sala afirma que la inexistencia de Derecho civil propio de Canarias supone la necesaria denegación de la pensión de viudedad a la actora, por cuanto no acredita la existencia de pareja de hecho mediante certificación de la inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las Comunidades Autónomas o ayuntamiento del lugar de residencia o mediante documento público en el que conste la constitución de dicha pareja con una antelación mínima de dos años con respecto a la fecha del fallecimiento del causante, subrayando al respecto que la aplicación de la regla general del párrafo cuarto del art. 174.3 LGSS no permite otro medio de acreditación de la existencia de pareja de hecho, a diferencia de lo que ocurriría a otras ciudadanas españolas con vecindad civil en territorios con Derecho civil propio, que sí podrían acogerse a la regulación más beneficiosa que existe en sus leyes de parejas de hecho.

   2. Hechas las anteriores consideraciones, y sumándose a la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en Auto de 24 de abril de 2012, el Auto concreta las dudas de constitucionalidad que el precepto cuestionado le plantea.

      Por un lado, indica que la posibilidad que el art. 174.3 LGSS otorga a las Comunidades Autónomas para fijar una regulación distinta a la de dicho precepto pudiera entenderse contraria al derecho fundamental de igualdad del art. 14 CE, en el sentido expresado en el art. 139.1 CE, por cuanto los requisitos para el acceso de los miembros supérstites de las parejas de hecho a las prestaciones de muerte y supervivencia de la Seguridad Social serán distintos en función de la residencia o, más concretamente, de la vecindad civil.

      Por otro lado, señala el Tribunal, que el art. 174.3 LGSS pudiera entenderse también contrario al art. 24.1 CE, en relación con el art. 14 CE, respecto a los medios de defensa y acreditación procesal. En este punto indica el Auto que la desigualdad se produciría porque en algunas Comunidades Autónomas con Derecho civil propio se puede acreditar la pareja de hecho por cualquier medio de prueba admitido en Derecho y, en cambio, la regla general exige necesariamente certificación de la inscripción en alguno de los registros o documento público.

      En consecuencia, concluye el Auto, las exigencias de los arts. 14, 24.1 y 139.1 CE plantean dudas de constitucionalidad del párrafo cuarto del art. 174.3 LGSS, en tanto que, siendo competencia exclusiva del Estado “la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social” ex art. 149.1.17 CE, no parece constitucionalmente admisible que sean las Comunidades Autónomas —aunque en virtud de la Ley estatal— las que contemplan la regulación de un aspecto tan importante de la pensión de viudedad de las parejas de hecho cual es la consideración de la pareja y su acreditación, pues la regulación de los requisitos para causar la prestación deberán ser idénticos y uniformes en todo el territorio español.

   3. Finalmente, en su parte dispositiva, el Auto acuerda suspender las actuaciones seguidas en el recurso de suplicación para elevar cuestión de inconstitucionalidad “sobre el artículo 174.3, párrafo cuarto de la vigente Ley General de la Seguridad Social y en concreto en relación al siguiente inciso:

      A efectos de lo establecido en este apartado, se considerará pareja de hecho la constituida, con análoga relación de afectividad a la conyugal, por quienes, no hallándose impedidos para contraer matrimonio, no tengan vínculo matrimonial con otra persona y acrediten, mediante el correspondiente certificado de empadronamiento, una convivencia estable y notoria con carácter inmediato al fallecimiento del causante y con una duración ininterrumpida no inferior a cinco años. La existencia de pareja de hecho se acreditará mediante certificación de la inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las comunidades autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia o mediante documento público en el que conste la constitución de dicha pareja. Tanto la mencionada inscripción como la formalización del correspondiente documento público deberán haberse producido con una antelación mínima de dos años con respecto a la fecha del fallecimiento del causante.

      En las comunidades autónomas con Derecho Civil propio, cumpliéndose el requisito de convivencia a que se refiere el párrafo anterior, la consideración de pareja de hecho y su acreditación se llevará a cabo conforme a lo que establezca su legislación específica.

      Según indica el Auto, la cuestión se plantea en tanto dicha previsión pudiera ser contraria a los arts. 14, 24.1, 139.1 y 149.1.17 CE, en atención a la competencia exclusiva del Estado sobre la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social; y todo ello por depender de la resolución de esta cuestión el sentido del fallo de la Sentencia a dictar en el recurso de suplicación.

4. Por providencia de 4 de junio de 2013, el Pleno del Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión, así como, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.1 c) LOTC, en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, deferir a la Sala Segunda de este Tribunal el conocimiento de la presente cuestión.

   En la misma providencia se acordó dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.3 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes; al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes, y publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado”.

5. El Presidente del Congreso de los Diputados mediante escrito que tuvo entrada el 14 de junio de 2013, comunicó que la Mesa de la Cámara ha acordado personarse en el procedimiento, ofreciendo su colaboración a los efectos de lo previsto en el citado art. 88.1 LOTC.

6. El 19 de junio de 2013 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal el escrito del Presidente del Senado poniendo en conocimiento el acuerdo de la Mesa de la Cámara por el que se decide su personación en el procedimiento, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

7. El Abogado del Estado formuló alegaciones el día 19 de junio de 2013 interesando la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad. Señala que en el Auto de planteamiento no se contiene ningún razonamiento que reproche inconstitucionalidad al extenso párrafo cuarto, si se hiciera abstracción o su suprimiera hipotéticamente la desigualdad inconstitucional que crea la remisión efectuada por el párrafo quinto de la “legislación específica” que se ocupa de regular las parejas de hecho y “su acreditación” en las Comunidades Autónomas con Derecho civil propio. Si no existiera párrafo quinto y en todo el territorio español se aplicara uniformemente lo dispuesto en el párrafo cuarto, perdería sentido la cuestión de inconstitucionalidad planteada. En consecuencia, a su juicio, la validez o invalidez del párrafo cuarto, en sí mismo considerado, resulta irrelevante para la decisión del recurso de suplicación a quo . Pero el párrafo quinto es igualmente irrelevante, porque la validez o nulidad de dicho párrafo, en cuanto sólo aplicable en Comunidades con Derecho civil propio, resulta irrelevante para fallar el proceso a quo . Además, señala que la pluralidad de derechos civiles en el territorio del Estado genera desigualdad de régimen en múltiples relaciones jurídicas, no sólo civiles, puesto que el diferente régimen civil puede proyectarse con naturalidad en otros sectores del ordenamiento jurídico. Pero ello es la consecuencia necesaria y no inconstitucional de la pluralidad jurídica civil existente en el Estado compuesto que propicia la Constitución Española.

   Subsidiariamente el Abogado del Estado examina el fondo del asunto. En este sentido, señala que está en la propia naturaleza de la autonomía política de las Comunidades con Derecho civil propio el que puedan variar las definiciones y requisitos legales de las parejas de hecho o las reglas relativas a cómo pueda acreditarse su existencia. Con cita de abundante jurisprudencia constitucional afirma que la coexistencia de diversos derechos civiles dentro del Estado español debe ser tenido en cuenta por el legislador básico, o al menos, puedo serlo lícitamente. La diferencia en el régimen de las parejas estables o parejas de hecho no la ha creado el legislador básico de Seguridad Social. Este no hace otra cosa que circunscribir la posible disparidad a estos dos puntos, definición y acreditación, atendiendo al hecho diferencial irrefragable de que, dentro de nuestro Estado compuesto, existen derechos civiles propios de ciertas nacionalidades o regiones, dentro de los cuales se regulan, o se pueden regular, divergentemente las parejas de hecho. El legislador acepta así que dentro de una norma básica aparezca una diferenciación ratione territorio (pues la vecindad civil coincide grosso modo con la residencia), bien que de alcance muy limitado, pues tal divergencia toca exclusivamente a la definición y acreditación de la existencia de la pareja de hecho, mientras mantiene el requisito de la convivencia quinquenal y los demás determinantes de la adquisición o conservación del derecho a la pensión en términos de perfecta uniformidad para todo el territorio estatal.

8. Por escrito registrado en este Tribunal el 20 de junio de 2013 se persona en la presente cuestión de inconstitucionalidad la Letrada de la Administración de la Seguridad Social, actuando en nombre y representación del INSS.

9. El Fiscal General del Estado formuló alegaciones el día 8 de julio de 2013. Señala en su escrito que sobre lo que la Sala de lo Social alberga dudas de constitucionalidad, no es en modo alguno la exigencia del requisito de la inscripción en un registro público que prevé el precepto formalmente cuestionado, sino, de un lado, la genérica asunción de competencias legislativas en materia de derechos civil por parte de las Comunidades Autónomas y, de otro, la concreta regulación que en el uso de esas competencias han venido desarrollando éstas. Con este planteamiento, a su juicio, la Sala no discute si la necesidad de previa inscripción en un registro público resulta contraria a los arts. 14 y 24.1 CE, sino que pone en cuestión con carácter general el modo de estructuración de todo un ordenamiento jurídico, pues lo que el Tribunal estima lesivo del derecho a la igualdad no es la exigencia del tal requisito, sino la falta de sumisión al mismo de determinadas normativas autonómicas.

   Indica el Fiscal General del Estado que el único precepto que resulta aplicable para resolver las litis , es el inciso del párrafo cuarto del art. 174.3 LGSS (inscripción en registro público), en tanto es la única exigencia normativa que se opone al devengo de la pensión de viudedad solicitada. Sin embargo, el precepto que en modo alguno es aplicable, y por ende, irrelevante su constitucionalidad o inconstitucionalidad a los fines de resolución del litigio es el párrafo quinto, por lo que afirma que existe un defectuoso cumplimiento de los requisitos procesales necesarios para poder en su caso analizar el fondo del tema deducido.

   No obstante lo anterior, el Fiscal entra a continuación en el tema de fondo. Así, señala que es cierto que el diverso tratamiento jurídico de un mismo supuesto de hecho origina ciertamente una situación discriminatoria desde el momento en que permite reconocer en unos territorios y en otros no, beneficios prestacionales en un sistema de protección de carácter universal que ampara a todos los ciudadanos con independencia de cuál sea su vecindad civil. Sin embargo, a su entender, el instrumento jurídico a través del cual debiera denunciarse la patente quiebra del derecho a la igualdad en la Ley del art. 14 CE, no puede ser el de la cuestión de inconstitucionalidad invocando para ello la oposición a la Constitución de un precepto no aplicable al caso.

   Todo ello lleva al Fiscal General a pronunciarse a favor de la constitucionalidad del párrafo quinto del art. 174.3 LGSS en los términos que se señalan en el Auto de planteamiento de esta cuestión.

10. El 16 de julio de 2013 presentó sus alegaciones la Letrada de la Administración de la Seguridad Social, actuando en nombre y representación del INSS. En su escrito señala que la posibilidad de conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales allí donde existan, teniendo en cuenta, además, el respeto a los mismos consagrado de manera desatacada en la disposición adicional primera de la CE y en el Código civil, justifica la remisión que el párrafo quinto del art. 174.3 LGSS realiza a la regulación específica de las Comunidades Autónomas con derecho civil foral.