STC 117/2008, 13 de Octubre de 2008

Ponente:Magistrado don Manuel Aragón Reyes
Fecha de Resolución:13 de Octubre de 2008
Emisor:Tribunal Constitucional - Sala Primera
Número de Recurso:</P> Recurso de amparo 652-2006
RESUMEN

Recurso de amparo 652-2006. Promovido por don José Luis Díez Maraña frente a la Sentencia y Auto de nulidad de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Castilla y León que inadmitió su demanda contra el Ayuntamiento de León sobre responsabilidad patrimonial (STC 73/2008). Vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (acceso a la justicia): acto administrativo declarado firme y consentido por no haber impugnado judicialmente en su día una denegación presunta de la solicitud inicial (SSTC 6/1986 y 39/2006), aunque dio información de los plazos legales y certificó el acto presunto.

 
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CONTENIDO

STC 117/2008, de 13 de octubre de 2008

La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

S E N T E N C I A

En el recurso de amparo núm. 652-2006, promovido por don José Luis Díez Maraña, representado por la Procuradora de los Tribunales doña María del Carmen Olmos Gilsanz y asistido por el Abogado don Enrique Arce Mainzhausen, contra la Sentencia de 12 de septiembre de 2005 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Castilla y León, sede de Valladolid, dictada en el procedimiento ordinario núm. 913-2001, y contra el Auto de la misma Sección de 5 de diciembre de 2005, que desestima el incidente de nulidad promovido contra la anterior Sentencia. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Magistrado don Manuel Aragón Reyes, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

  1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 19 de enero de 2006 la Procuradora de los Tribunales doña María del Carmen Olmos Gilsanz, en nombre y representación de don José Luis Diez Maraña, interpuso recurso de amparo contra las resoluciones judiciales reseñadas en el encabezamiento de la presente Sentencia.

  2. Los hechos en que se fundamenta la demanda de amparo, relevantes para la resolución de este recurso, son los que se expresan a continuación:

    1. Con fecha 10 de marzo de 2000 el recurrente formuló ante el Ayuntamiento de León reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial por los daños materiales producidos el 17 de julio de 1999 en un automóvil de su propiedad, a consecuencia del impacto en los bajos del mismo de un bolardo retráctil que regula el acceso rodado a una calle del casco antiguo de la ciudad de León. El Ayuntamiento procedió a la incoación del expediente (núm. 138-2000) y dirigió con fecha 11 de mayo de 2000 al recurrente, por medio de su Abogado don Enrique Arce Mainzhausen, la comunicación a que se refiere el art. 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC), indicando la fecha en que la solicitud ha sido recibida (10 de marzo de 2000), el plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación del procedimiento (seis meses) y los efectos que pueda producir el silencio administrativo (desestimatorios).

    2. Transcurrido el plazo establecido sin que el Ayuntamiento de León hubiese dictado resolución expresa, el recurrente solicitó el 2 de marzo de 2001 la certificación del acto presunto, que le fue expedida por el Ayuntamiento el 15 de marzo de 2001 y notificada el siguiente 26 de marzo. En dicha certificación, tras señalar que el plazo para dictar resolución venció el 10 de septiembre de 2000, debiendo considerarse desestimada la solicitud indemnizatoria por aplicación de lo dispuesto en el art. 142.7 LPC y en el art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 13 de enero, se indica que "contra el acto de silencio administrativo producido que se certifica en este documento, que pone fin a la vía administrativa, podrá interponerse recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, dentro de los seis meses siguientes a la recepción de la presente notificación, de conformidad con lo establecido en el art. 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa".

    3. El 25 de mayo de 2001 el recurrente interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Castilla y León, que lo tramitó como procedimiento ordinario núm. 913-2001 y dictó Sentencia el 12 de septiembre de 2005 acordando inadmitirlo en virtud del art. 69 e) LJCA, acogiendo el óbice procesal alegado por el Ayuntamiento de León en su contestación a la demanda. Razona la Sala que, habiéndose producido el acto presunto desestimatorio el 11 de septiembre de 2000, por el transcurso del plazo de seis meses previsto en el art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, tal como el Ayuntamiento informó al recurrente en su comunicación emitida en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 42.4, párrafo segundo, LPC, sin que el Ayuntamiento haya dictado resolución expresa de la solicitud formulada el 10 de marzo de 2000, el recurso contencioso-administrativo interpuesto el 25 de mayo de 2001 es extemporáneo por aplicación de lo dispuesto en el art. 46.1 LJCA, a cuyo tenor en los supuestos de silencio administrativo el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de seis meses y se contará a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.

    4. Contra esta Sentencia el demandante interpuso el 27 de octubre de 2005 simultáneamente recurso de amparo ante este Tribunal e incidente de nulidad de actuaciones ex art. 241 LOPJ ante el órgano judicial, por entender que la Sentencia incurría en incongruencia omisiva al no resolver sobre el fondo del asunto.

    El recurso de amparo, tramitado bajo el núm. 7681-2005, fue inadmitido por la Sala Segunda de este Tribunal mediante STC 73/2008, de 23 de junio, de conformidad con lo establecido en el art. 50.1 a) en relación con el art. 44.1 a) LOTC, por ser prematuro, al haber sido interpuesto cuando aún estaba abierta la vía judicial como consecuencia de la presentación por el recurrente de un incidente de nulidad contra la Sentencia objeto del recurso de amparo (extremo no advertido en la demanda de amparo).

    A su vez, el incidente de nulidad fue desestimado por Auto de 5 de diciembre de 2005 (notificado al recurrente con fecha 21 de diciembre), en el que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Castilla y León rechaza que exista la pretendida incongruencia omisiva invocada por el recurrente, toda vez que, en congruencia con la solicitud de inadmisibilidad del recurso por extemporáneo, formulada por el Ayuntamiento de León en su escrito de contestación a la demanda, la Sentencia apreció esta causa de inadmisibilidad, lo que impide entrar en el fondo del asunto. Contra dicho Auto y contra la precedente Sentencia de 12 de septiembre de 2005 se interpone el presente recurso de amparo el 19 de enero de 2006.

  3. En la demanda de amparo se alega que la Sentencia y el Auto impugnados han vulnerado el derecho del recurrente a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción, porque la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León ha inadmitido por extemporáneo el recurso contencioso-administrativo sin tener en cuenta que, conforme a reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el interesado pueda, previos los recursos pertinentes, acceder a la vía judicial superando los efectos de la inactividad administrativa, de manera que, en estos casos, no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver (entre otras, SSTC 6/1986, de 21 de enero; 204/1987, de 21 de diciembre; 180/1991, de 23 de septiembre; 86/1998, de 21 de abril; 3/2001, de 15 de enero; 71/2001, de 26 de marzo; y 188/2003, de 27 de octubre).

  4. Mediante providencia de 9 de enero de 2008 la Sección Primera de este Tribunal acordó la admisión a trámite de la demanda de amparo y, de conformidad con lo previsto en el art. 51 LOTC, requerir a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León para que en el plazo de diez días remitiese testimonio del procedimiento ordinario núm. 913-2001, interesándose al propio tiempo el emplazamiento de quienes hubieran sido parte en el mencionado procedimiento, con excepción del recurrente en amparo, ya personado, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer en el presente proceso constitucional, con traslado a tales efectos de copia de la demanda de amparo.

  5. Mediante diligencia de ordenación de 6 de mayo de 2008 del Secretario de Justicia de la Sala Primera de este Tribunal se tuvo por recibido el testimonio de las actuaciones remitido por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León y se acordó dar vista de las actuaciones recibidas al Ministerio Fiscal y a la Procuradora del demandante de amparo para que presentasen alegaciones por plazo común de veinte días, conforme a lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC.

  6. La representación procesal del recurrente formuló sus alegaciones mediante escrito registrado en este Tribunal el 11 de junio de 2008, en el que reitera sustancialmente los argumentos de la demanda de amparo.

  7. Por escrito registrado en este Tribunal el 25 de junio de 2008 el Ministerio Fiscal formuló sus alegaciones. Tras exponer los antecedentes del caso y recordar la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el silencio administrativo, en parecidos términos a los expuestos por el recurrente, sostiene el Fiscal que la aplicación de esa doctrina al presente asunto debe conducir al otorgamiento del amparo solicitado, porque la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo apreciada en la Sentencia impugnada se fundamenta en una interpretación irrazonable y desproporcionada que vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción, toda vez que, al no haber cumplido la Administración su obligación legal de resolver expresamente la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por el recurrente, el recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta ha de entenderse interpuesto dentro de plazo, máxime si se tiene en cuenta que en la certificación del acto presunto el Ayuntamiento de León comunicó al recurrente que podía interponer recurso contencioso-administrativo dentro de los seis meses siguientes a la recepción de la notificación de esa certificación, lo cual cumplió el recurrente al interponer el recurso el 25 de mayo de 2001.

  8. Por providencia de 9 de octubre de 2008 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 13 del mismo mes y año.

Fundamentos jurídicos

  1. El objeto de este recurso de amparo consiste en determinar si la Sentencia dictada el 12 de septiembre de 2005 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Castilla y León ha vulnerado el derecho del recurrente a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción, al haber inadmitido por extemporáneo su recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de su reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial con fundamento en una interpretación irrazonable y contraria al principio pro actione de la institución del silencio administrativo.

    Cumple advertir que ningún reproche autónomo se dirige en la demanda de amparo contra el Auto que desestima el incidente de nulidad de actuaciones formulado por el recurrente contra la anterior Sentencia, incidente que ha de entenderse promovido con el fin de agotar la vía judicial previa y que, atendidas las circunstancias concurrentes en el presente caso, no puede entenderse como un remedio procesal manifiestamente improcedente a los efectos del plazo del art. 44.2 LOTC, pues la propia Sala entró a resolver el fondo del incidente de nulidad, desestimándolo, en lugar de declarar la inadmisibilidad del mismo (por todas, SSTC 148/2003, de 15 de julio, FJ 2, y 127/2005, de 23 de mayo, FJ 2), sin que por otra parte se advierta que el recurrente haya actuado con ánimo dilatorio (de hecho, como ha quedado expuesto, interpuso simultáneamente un primer recurso de amparo que, tramitado bajo el núm. 7681-2005, fue inadmitido por prematuro por la STC 73/2008, de 23 de junio).

  2. Efectuadas las precisiones anteriores, cabe señalar que el problema planteado en este recurso de amparo es sustancialmente idéntico al resuelto en anteriores pronunciamientos de este Tribunal que constituyen una consolidada doctrina sobre la fijación y cómputo de los plazos para impugnar actos desestimatorios presuntos por silencio administrativo (SSTC 6/1986, de 21 de enero; 204/1987, de 21 de diciembre; 188/2003, de 27 de octubre; 39/2006, de 13 de febrero; 321/2006, de 20 de noviembre; 239/2007, de 10 de diciembre; y 3/2008, de 21 de enero, por todas), doctrina que resulta plenamente aplicable al supuesto que aquí nos ocupa.

    Como recuerdan el recurrente y el Fiscal, este Tribunal tiene reiteradamente señalado que el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración, de manera que en estos supuestos no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales "que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver" [entre otras muchas, SSTC 6/1986, de 21 de enero, FJ 3 c); 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 4; 180/1991, de 23 de septiembre, FJ 1; 294/1994, de 7 de noviembre, FJ 4; 3/2001, de 15 de enero, FJ 7; 179/2003, de 13 de octubre, FJ 4; 188/2003, de 27 de octubre, FJ 6; 220/2003, de 15 de diciembre, FJ 5; 186/2006, de 19 de junio, FJ 3; y 40/2007, de 6 de febrero, FJ 2]. Por ello hemos declarado que ante una desestimación presunta el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, pues ello supondría imponerle un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración; concluyéndose, en definitiva, que deducir de este comportamiento pasivo el consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, negando al propio tiempo la posibilidad de reactivar el plazo de impugnación mediante la reiteración de la solicitud desatendida por la Administración, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable y, menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental garantizado por el art. 24.1 CE.

  3. En el presente caso conviene recordar que, tal como quedó indicado en los antecedentes, la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial, formulada el 10 de marzo de 2000 por el demandante ante el Ayuntamiento de León, no llegó en ningún momento a ser resuelta de forma expresa por dicha entidad local, pese a que, como consta en las actuaciones, se inició el procedimiento administrativo y se comunicó al recurrente -como exige el art. 44.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC)- la fecha de recepción de su reclamación, el plazo de resolución de la misma y los efectos, en su caso, del silencio administrativo.

    Asimismo, consta que, en respuesta a la solicitud efectuada por el recurrente con fecha 2 de marzo de 2001, el Ayuntamiento de León expidió certificación del acto presunto el 15 de marzo de 2001, que fue notificada el siguiente 26 de marzo al recurrente, y en la que, tras señalar que su reclamación por responsabilidad patrimonial ha de entenderse desestimada por silencio administrativo, en virtud del art. 142.7 LPC y el art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, se indica que "contra el acto de silencio administrativo producido que se certifica en este documento, que pone fin a la vía administrativa, podrá interponerse recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, dentro de los seis meses siguientes a la recepción de la presente notificación, de conformidad con lo establecido en el art. 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa", habiendo el demandante interpuesto su recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta el 25 de mayo de 2001, esto es, dentro del plazo indicado por la propia Administración.

    Así pues, la reclamación del demandante al Ayuntamiento de León no fue resuelta de forma expresa, por lo que, de acuerdo con la doctrina constitucional expuesta, no es posible aceptar como interpretación razonable de los arts. 46.1 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) y 44.5 y 142.7 LPC, respetuosa con el derecho a la tutela judicial efectiva desde la perspectiva del acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE), la que realizó la Sentencia impugnada que, a pesar del incumplimiento de la Administración de resolver de forma expresa la solicitud del demandante, consideró que el plazo de seis meses establecido en el art. 46.1 LJCA para interponer recurso contencioso-administrativo comenzó a correr a partir del 11 de septiembre de 2000, día siguiente a aquél en que se produjo la desestimación presunta de la reclamación (por el transcurso del plazo de seis meses establecido el art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial) y expiró el 11 de febrero de 2001.

    En efecto, esta interpretación se fundamenta en el argumento de que el Ayuntamiento de León, en el momento de incoar el expediente, comunicó al recurrente, como exige el art. 44.4, párrafo segundo, LPC, el plazo de resolución de su reclamación y los efectos del silencio administrativo, pero no tiene en cuenta que el Ayuntamiento incumplió su obligación legal de resolver expresamente (art. 42.1 LPC) y que el propio Ayuntamiento, al expedir el certificado del acto presunto conforme a lo previsto en el art. 43.5 LPC, indicó al recurrente que disponía de un plazo de seis meses a contar desde la recepción de la notificación del certificado (que tuvo lugar el 26 de marzo de 2001), en virtud del art. 46.1 LJCA, para impugnar el acto desestimatorio por silencio administrativo ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de manera que, teniendo en cuenta esta comunicación de la Administración, el recurso contencioso-administrativo, interpuesto el 25 de mayo de 2001, habría sido presentado dentro del plazo legalmente establecido.

    En definitiva, habiendo optado la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de entre las varias opciones interpretativas que la normativa aplicable admitía, por la menos favorable al ejercicio de la acción, esto es, por la única que cerraba de forma irrazonable y desproporcionada el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa, en orden a la obtención de una resolución sobre el fondo de la pretensión sometida a la consideración del órgano judicial, no cabe sino otorgar el amparo por lesión del derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente, pues el incumplimiento por parte del Ayuntamiento de León de su obligación legal de resolver de forma expresa la reclamación presentada (art. 42 LPC) ha supuesto que se beneficiara de su propia inactividad, por lo que, como este Tribunal ha manifestado reiteradamente en la doctrina citada, no puede calificarse de razonable -y menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art. 24.1 CE- una interpretación que prime los defectos en la actuación de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver expresamente y de notificar con todos los requisitos legales.

    Procede, en consecuencia, otorgar el amparo solicitado, con los efectos de anulación de la Sentencia impugnada, acordando la retroacción de actuaciones para que se dicte otra Sentencia respetuosa con el derecho fundamental vulnerado.

F A L L O

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Otorgar el amparo solicitado por don José Luis Diez Maraña y, en consecuencia:

  1. Reconocer su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).

  2. Declarar la nulidad de la Sentencia de 12 de septiembre de 2005 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Castilla y León, sede de Valladolid, dictada en el procedimiento ordinario núm. 913-2001.

  3. Retrotraer las actuaciones al momento anterior al del pronunciamiento de dicha Sentencia para que con plenitud de jurisdicción, pero con respeto al derecho fundamental reconocido, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Castilla y León dicte la resolución que proceda en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el demandante.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a trece de octubre de dos mil ocho.