STC 187/2006, 19 de Junio de 2006

Ponente:Magistrado don Pablo Pérez Tremps
Fecha de Resolución:19 de Junio de 2006
Emisor:Tribunal Constitucional - Sala Primera
Número de Recurso:3739-2003
RESUMEN

Recurso de amparo 3739-2003. Interpuesto por don A.C. frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que desestimó su demanda por sanción impuesta por construir un invernadero en el Parque Natural de Cabo de Gata-Níjar. Vulneración parcial del derecho a la legalidad penal: indeterminación de las sanciones administrativas para conservar los espacios naturales, no de las medidas para reponer el medio a su estado anterior (SSTC 100/2003 y 98/2006).

 
ÍNDICE
CONTENIDO

STC 187/2006, de 19 de junio de 2006

La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Javier Delgado Barrio, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

S E N T E N C I A

En el recurso de amparo núm. 3739-2003, interpuesto por don A.C., representado por la Procuradora de los Tribunales doña María Dolores Arcos Gómez y bajo la asistencia del Letrado don Juan Hernández Rodríguez, contra la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 17 de marzo de 2003, dictada en el rollo núm. 173-2001, que estimó el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Almería de 20 de febrero de 2001, dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 107-2000, interpuesto contra la Resolución del Viceconsejero de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 4 de abril de 2000, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución del Delegado Provincial de Almería de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 25 de octubre de 1999, sobre sanción en materia de medio ambiente. Ha comparecido la Junta de Andalucía. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Magistrado don Pablo Pérez Tremps, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

  1. Mediante escrito presentado en el registro de este Tribunal el día 6 de junio de 2003, la Procuradora de los Tribunales doña María Dolores Arcos Gómez, en nombre y representación de don A.C. y bajo la asistencia del Letrado don Juan Hernández Rodríguez, interpuso recurso de amparo contra las resoluciones administrativas y judiciales mencionadas en el encabezamiento.

  2. La demanda de amparo tiene su origen en los siguientes antecedentes:

    1. El Delegado Provincial de Almería de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, por Resolución de 25 de octubre de 1999, acordó en el expediente sancionador núm. AL/87/99/EP imponer al recurrente una multa de 900.000 pesetas y la obligación de reposición del medio alterado a su estado y ser anterior, al considerar probada la ejecución de una estructura propia de invernadero y su revestimiento de plástico sobre una superficie aproximada de unos 8.000 m² en finca particular dentro del Parque Natural Cabo de Gata-Níjar, en una subzona definida como C2 (área de cultivos tradicionales) en su Plan de ordenación de recursos naturales, argumentando que ello constituye una infracción de ejecución sin autorización de obras o trabajos en espacios que contienen limitación de uso, tipificada en el art. 26 j) de la Ley 2/1989, de 18 de julio, por la que se aprueba el inventario de los espacios naturales protegidos de Andalucía y se establecen medidas adicionales para su protección, y el art. 38.12 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres (en adelante, LCEN), en relación con el art. 247.2.b) del Plan de ordenación de los recursos naturales del Parque Natural Cabo de Gata-Níjar, aprobado por Decreto 418/1994, de 25 de octubre, calificable como falta menos grave en atención a la concurrencia de determinadas circunstancias. El recurrente interpuso recurso de alzada alegando, entre otros motivos, que no ha quedado acreditado que el invernadero se haya construido en la subzona C2 y que no hay norma legal que determine la gravedad de la sanción, siendo íntegramente desestimado el citado recurso por resolución del Viceconsejero de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 4 de abril de 2000.

    2. El recurrente interpuso contra las anteriores resoluciones recurso contencioso-administrativo, que fue tramitado con el número 107-2000 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Almería, insistiendo, entre otros motivos, en las vulneraciones de los derechos a la presunción de inocencia, por no haberse acreditado los hechos constitutivos de la infracción, y a la legalidad sancionadora, por no estar previsto en ninguna de las normas sancionadoras la gravedad de la conducta infractora. El recurso fue estimado por Sentencia de 20 de febrero de 2001, acordándose la anulación de las resoluciones impugnadas toda vez que, sin entrar a conocer de la vulneración aducida del derecho a la legalidad sancionadora, se apreció, sin embargo, vulneración del derecho a la presunción de inocencia, al no existir prueba en el procedimiento administrativo ni judicial sobre la ubicación del invernadero en zona prohibida dentro del Parque Natural.

    3. La Junta de Andalucía interpuso recurso de apelación, que fue tramitado con el núm. 173-2001 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, alegando errónea valoración de la prueba, lo que fue impugnado por el recurrente, quien, además, subsidiariamente, se ratificó en el resto de los motivos alegados en la demanda. El recurso fue estimado por Sentencia de 17 de marzo de 2003, con revocación de la resolución judicial impugnada y confirmación íntegra de las resoluciones administrativas sancionadoras. A esos efectos se argumenta, por un lado, que existe prueba de cargo suficiente sobre que la subzona en la que se ubica el invernadero es la C2 a partir tanto del informe del Director Conservador del Parque Natural como del plano aportado con la contestación de la demanda expedido por la Consejería de Medio Ambiente; y, por otro, que, al establecerse en el art. 39 LECN los criterios objetivos para la graduación de las infracciones, se impide el riesgo de subjetivismo, ya que se obliga a la Administración a motivar razonadamente su concurrencia a la hora de ponderar la gravedad, lo que excluye la vulneración del art. 25.1 CE.

  3. El recurrente aduce en su demanda de amparo la vulneración del derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), con fundamento en que tanto la LECN como la Ley 2/1989, de 18 de julio, se limitan a tipificar la conducta imputada como infracción pero sin concretar la calificación de su gravedad, remitiéndola a una valoración de la Administración sancionadora. Igualmente aduce la vulneración del derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), en tanto que no ha quedado acreditado que el invernadero se ubicara en zona C2.

  4. La Sección Segunda de este Tribunal, por providencia de 1 de abril de 2005, acordó la admisión a trámite del presente recurso de amparo y, conforme a lo dispuesto en el art. 51 LOTC, requerir a los órganos judiciales competentes para la remisión de copia testimoniada de las actuaciones y el emplazamiento a quienes hubieran sido parte en el procedimiento para que pudieran comparecer en el mismo.

  5. Por diligencia de ordenación de la Secretaría de Justicia de la Sala Primera de 9 de febrero de 2006 se tuvieron por recibidos los testimonios de las actuaciones, por personada a la Junta de Andalucía y, a tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, se acordó dar vista de las actuaciones al Ministerio Fiscal y a las partes personadas por plazo común de veinte días para que pudieran presentar las alegaciones que estimasen pertinentes.

  6. El recurrente, por escrito registrado el 15 de marzo de 2006, presentó sus alegaciones reproduciendo la fundamentación vertida en su demanda de amparo, aduciendo en su favor la STC 100/2003, de 2 de junio, si bien destacando que la nulidad debe de extenderse no sólo a la sanción pecuniaria sino también a la obligación de reponer el medio alterado a su estado, toda vez que es un acto derivado y, por tanto, dependiente de la sanción pecuniaria principal.

  7. La Junta de Andalucía, por escrito registrado el 24 de febrero de 2006, presentó sus alegaciones solicitando que se desestimara la demanda de amparo, toda vez que la alegación relativa a la supuesta falta de acreditación de los hechos constitutivos de la infracción es una mera discrepancia en la valoración de la prueba y tampoco cabe apreciar vulneración del art. 25.1 CE, ya que el derecho a la legalidad sancionadora no implica la eliminación de cualquier potestad discrecional de la administración en materia sancionadora.

  8. El Ministerio Fiscal, por escrito registrado el 16 de marzo de 2006, presentó sus alegaciones interesando la desestimación de la demanda de amparo. En relación con la invocación del derecho a la presunción de inocencia se argumenta que en la Resolución impugnada se hizo expresa la actividad probatoria desarrollada para considerar acreditado que el invernadero fue construido en la subzona C2 del Parque Natural, como era el informe del Director conservador de dicho parque, por lo que el recurrente viene a plantear meras discrepancias con la valoración probatoria que son ajenas al derecho fundamental invocado. Y en relación con el derecho a la legalidad sancionadora se señala que, si bien el art. 39.1 LCEN establece una clasificación excesivamente genérica de las infracciones en virtud de determinados criterios, en el presente caso la resolución sancionadora justifica de forma fundada la calificación de la infracción, lo que evidencia un grado de previsibilidad en la calificación de la conducta suficiente a los efectos de estimar cumplidos los requisitos del art. 25.1 CE.

  9. Por providencia de 15 de junio de 2006, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 19 del mismo mes y año.

Fundamentos jurídicos

  1. El objeto de la presente Sentencia es determinar si la sanción administrativa impuesta al recurrente por ejecutar sin autorización un invernadero de unos 8.000 m² en un subzona del Parque Natural Cabo de Gata-Níjar con limitación de uso, ha vulnerado sus derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), por no existir actividad probatoria sobre la concreta calificación del suelo en el que se ubicó el invernadero, y a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), por no aparecer determinada normativamente la gravedad de la infracción en el art. 39.1 de la Ley de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres (LCEN).

  2. Este Tribunal ha reiterado que una de las exigencias inherentes al derecho a la presunción de inocencia es que la sanción ha de estar fundamentada en actos o medios probatorios de cargo, recayendo sobre la Administración pública actuante la carga probatoria tanto de la comisión del ilícito como de la participación del denunciado. Igualmente se ha destacado que tienen plena validez como prueba de cargo los partes de inspección o los informes obrantes en autos, con independencia de que carezcan de presunción de veracidad. Del mismo modo se ha hecho incidencia en que dentro del control que le corresponde realizar a este Tribunal sobre la eventual vulneración de este derecho se encuentra el de verificar si se ha dejado de someter a valoración la versión o la prueba de descargo aportada, concretándose que se exige solamente ponderar los distintos elementos probatorios, pero sin que ello exija que esa ponderación se realice de modo pormenorizado, ni que la ponderación se lleve a cabo del modo pretendido por el recurrente, sino solamente que se ofrezca una explicación para su rechazo (por todas, STC 242/2005, de 10 de octubre, FJ 5).

    En el presente caso, como queda acreditado en las actuaciones, si bien la Sentencia de instancia consideró que no existía prueba de cargo en el procedimiento administrativo ni judicial sobre la ubicación del invernadero en zona prohibida dentro del parque natural, sin embargo, la Sentencia de apelación, estimando el recurso interpuesto por la Junta de Andalucía, argumentó sobre este particular que quedaba probado en el expediente administrativo que el grado de protección de la zona en la que se ubicaba el invernadero era el C2 (área de cultivos tradicionales) de acuerdo con lo establecido en el Plan de ordenación de los recursos naturales del Parque. A esos efectos se destacó en su fundamento jurídico segundo que este concreto aspecto estaba probado en virtud del escrito del Director conservador del parque en el que se informaba y se hacía expreso ese particular, lo que determinaba que resultara irrelevante discutir sobre el valor probatorio del plano adjuntado en la contestación a la demanda. Igualmente se destacó en la Sentencia de apelación que el hecho de que en la descripción normativa de las zonas de protección D3 se mencionara el paraje de “Los Martínez” no demostraba que la parcela cuestionada estuviera en ese ámbito de protección, en lugar del C2, ya que la descripción de parajes es aproximativa y los mismos no son espacios perfectamente acotados, de modo que la única descripción válida y detallada es la gráfica y, en particular, la de la cartografía anexa al Plan de ordenación de los recursos naturales del parque, aprobado por Decreto 418/1994, de 25 de octubre.

    En atención a estos antecedentes, y teniendo en cuenta que la Sentencia de apelación ha hecho expreso que la prueba de cargo en la que ha fundamentado la conclusión fáctica de que el invernadero estaba ubicado en la subzona C2 era el informe del Director conservador del parque y que, además, se ha manifestado los motivos para desestimar el argumento de descargo del recurrente referido a la inclusión del paraje de “Los Martínez” en la descripción normativa de la zona de protección D3, debe concluirse que la sanción impuesta se ha fundamentado en prueba de cargo válida y suficiente y que se han ponderado los argumentos y pruebas de descargo aportados por el recurrente, por lo que no cabe apreciar la vulneración aducida del derecho a la presunción de inocencia.

  3. La cuestión relativa a la vulneración aducida del derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), por haberse impuesto una sanción en aplicación directa del art. 39.1 LECN, que no establece expresamente la clasificación de la gravedad —como leve, menos grave, grave y muy grave— de las infracciones previstas en dicho cuerpo legal, ya ha sido abordada reiteradamente por este Tribunal en las SSTC 100/2003, de 2 de junio, FFJJ 6 y 7; 210/2005, de 18 de julio, FJ 3, y 98/2006, de 27 de marzo, FJ 3. En todas ellas se concluyó que la aplicación directa por los órganos administrativos sancionadores del art. 39.1 LCEN vulnera el art. 25.1 CE, pues dicho precepto no determina la gravedad de los ilícitos previstos en el art. 38 LCEN y de su lectura se deduce que la función de calificación de las infracciones se difiere a un posterior desarrollo normativo, sin el cual no es posible proceder a una aplicación directa e inmediata de la Ley. Ello determina, sin mayor argumentación, que también en el presente caso deba otorgarse el amparo por vulneración del derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE).

    El efecto del otorgamiento del amparo, como también se destacara en las citadas SSTC 100/2003, FJ 2, 210/2005, FJ 4, y 98/2006, FJ 4, debe quedar limitado a la anulación de las resoluciones impugnadas en el extremo referido a la imposición de la sanción pecuniaria, sin que resulte afectada la obligación impuesta al recurrente de reponer el medio alterado a su estado y ser anterior, demoliendo la estructura y retirando los materiales empelados. En efecto, la constatación en el expediente administrativo de que el recurrente había infringido el art. 38.12 LCEN tuvo como consecuencia la imposición, en virtud de la aplicación directa del art. 39.1 LCEN, de una sanción pecuniaria y, en virtud de la previsión del art. 37.2 LCEN, de la obligación de reposición del medio alterado. Pues bien, rechazada la vulneración del derecho a la presunción de inocencia, como única queja referida a la subsunción de la conducta del recurrente en el art. 38.12 LCEN, y determinado que la vulneración del derecho a la legalidad sancionadora aparece referida sólo al art. 39.1 LCEN, pero que no afecta en modo alguno al art. 37.2 LCEN, los efectos de este amparo no pueden extenderse, como pretende el recurrente, a la obligación de reposición del medio alterado prevista en este último artículo. Aun dependiendo tanto la sanción pecuniaria como la obligación de dicha reposición del mismo presupuesto normativo, son dos consecuencias jurídicas autónomas entre sí. En la medida en que las garantías previstas en el art. 25.1 CE sólo resultan aplicables a las consecuencias jurídicas de carácter sancionador, no puede pretenderse que se extiendan los efectos de la vulneración de dicho precepto a otras consecuencias, como son las de obligación de reposición del medio alterado, que no tiene una finalidad sancionadora sino de restauración de la legalidad medioambiental.

F A L L O

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Otorgar parcialmente el amparo solicitado por don A.C. y, en su virtud:

  1. Reconocer su derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE).

  2. Declarar la nulidad de las Resoluciones del Delegado Provincial de Almería de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 25 de octubre de 1999 y del Viceconsejero de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 4 de abril de 2000, así como de la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 17 de marzo de 2003, dictado en el rollo de apelación núm. 173-2001, en el único extremo referido a la imposición de la sanción pecuniaria.

Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.

Dada en Madrid, a diecinueve de junio de dos mil seis.