STC 73/2006, 13 de Marzo de 2006

Ponente:Magistrada doña Elisa Pérez Vera
Fecha de Resolución:13 de Marzo de 2006
Emisor:Tribunal Constitucional - Sala Segunda
Número de Recurso:1162-2003
RESUMEN

Recurso de amparo 1162-2003. Promovido por la Asociación de empresarios de transporte de viajeros de la provincia de Cádiz y otra respecto a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) que inadmitió su recurso contra la Junta de Andalucía sobre servicios mínimos durante unas jornadas de huelga. Vulneración parcial del derecho a la tutela judicial efectiva (acceso a la justicia): sentencia que aprecia causa de inadmisión sin indefensión; falta de legitimación activa de unas asociaciones empresariales apreciada ignorando su legítimo interés profesional o económico.

 
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CONTENIDO

STC 73/2006, de 13 de marzo de 2006

La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Guillermo Jiménez Sánchez, Presidente, don Vicente Conde Martín de Hijas, doña Elisa Pérez Vera, don Ramón Rodríguez Arribas y don Pascual Sala Sánchez, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

S E N T E N C I A

En el recurso de amparo núm. 1162-2003, promovido por la Asociación de empresarios de transporte de viajeros de la provincia de Cádiz y por la Federación andaluza empresarial de transporte en autobús, representadas por el Procurador de los Tribunales don Luciano Rosch Nadal y asistidas por el Letrado don Salvador Navarro Amaro, contra la Sentencia de 29 de noviembre de 2002, mediante la que la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) acordó la inadmisión del recurso contencioso-administrativo núm. 657-2000 interpuesto frente a la Orden de 27 de junio de 2000, de las Consejerías de Empleo y Desarrollo Tecnológico, de Gobernación y de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, "por la que se garantiza el funcionamiento del servicio público que prestan los trabajadores de las empresas adscritas a la Asociación de Empresarios de Transporte de Viajeros de la Provincia de Cádiz y Autobuses Urbanos de El Puerto de Santa María, mediante el establecimiento de servicios mínimos". Ha comparecido la Junta de Andalucía a través de Letrada de su Gabinete Jurídico doña Carmen Carretero Espinosa de los Monteros. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha actuado como Ponente la Magistrada doña Elisa Pérez Vera, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

  1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 28 de febrero de 2003, el Procurador de los Tribunales don Luciano Rosch Nadal interpuso demanda de amparo constitucional contra la resolución judicial referida en el encabezamiento.

  2. Los hechos en los que se fundamenta la demanda son, en esencia, los siguientes:

    1. El comité de huelga designado al efecto remitió el 19 de junio de 2000 comunicación en la que se anunciaba la convocatoria de huelga, para los días en la misma señalados en lo que a nosotros aquí interesa, en las empresas integradas en la Asociación de empresarios de transporte de viajeros de la provincia de Cádiz, entidad ahora recurrente en amparo.

    2. La Delegación Provincial en Cádiz de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico de la Junta de Andalucía convocó a las partes afectadas con el objeto de fijar los servicios mínimos que deberían ser prestados durante las jornadas de huelga. Ante la falta de acuerdo entre los distintos interesados en la determinación de dichos servicios mínimos, las Consejerías competentes de la Junta de Andalucía, esto es, las de Empleo y Desarrollo Tecnológico, de Gobernación y de Obras Públicas y Transportes, dictaron la Orden de 27 de junio de 2000, "por la que se garantiza el funcionamiento del servicio público que prestan los trabajadores de las empresas adscritas a la Asociación de Empresarios de Transporte de Viajeros de la Provincia de Cádiz y Autobuses Urbanos de El Puerto de Santa María, mediante el establecimiento de servicios mínimos" (BOJA núm. 77, de 6 de julio de 2000).

    3. Contra esta Orden interpusieron recurso contencioso-administrativo tanto la Asociación de empresarios de transporte de viajeros de la provincia de Cádiz, "que fue parte directamente en el expediente administrativo", como la Federación andaluza empresarial de transportes en autobús, "en la que la anterior está integrada". Aunque la demanda contencioso-administrativa se centra básicamente en la defensa del derecho de los usuarios, el fundamento de Derecho noveno de la misma, no obstante, se refiere también a la defensa de los derechos de las asociaciones accionantes en los términos siguientes: "La falta de motivación afecta básicamente al derecho de los usuarios, tal como hemos venido manteniendo hasta aquí. Pero también afecta al derecho de las asociaciones accionantes ya que la misma limita las facultades de representación y defensa de los intereses que le son confiados por sus afiliados, produciéndose así una lesión en el propio derecho de la asociación ... Es sabido que la Administración no tiene que verse vinculada por las alegaciones o posiciones que defiendan las partes en el proceso de consulta previo a la fijación [de los servicios mínimos], pero precisamente por eso tiene que justificar su decisión para que la parte cuyas argumentaciones no se vean atendidas pueda adecuadamente defender su derecho como mejor le convenga. A falta de ello la asociación se ve impotente e indefensa y su imagen gravemente dañada ante sus afiliados que no ven resultado efectivo a su gestión". Hechas estas consideraciones concluye la demanda contencioso-administrativa indicando que: "La falta de motivación vuelve pues a presentarse como un elemento contrario no sólo al derecho de los usuarios perjudicados, sino también al derecho de las propias asociaciones empresariales que intervienen en el proceso, constituyendo por tanto la de la Administración en este caso también una conducta contraria al derecho de asociación empresarial, en esta concreta manifestación que exponemos, que se respeta sólo formalmente, pero no materialmente".

    4. La Junta de Andalucía contestó a la demanda indicando que la parte "actora ni está debidamente representada, ni está legitimada, concurriendo la causa de inadmisibilidad prevista en el art. 69 b) de la Ley Jurisdiccional". En concreto, y en lo que a la falta de legitimación se refiere, indica que: "la recurrente carece de legitimación, en la medida en que tratándose de una asociación y federación respectivamente, tienen interés legítimo en la defensa de los intereses de sus asociados, pero no ostenta un interés genérico en la defensa de la legalidad reservado a los supuestos en que pueda ejercitarse la acción pública, y por ello no pueden impugnar la Orden por la que se fijan los servicios mínimos ante la huelga convocada en defensa de los intereses en general de los usuarios, así como en defensa de los derechos de los huelguistas, dado que el objeto de sus respectivas organizaciones será la defensa del interés de sus asociados. Aun cuando la demanda expresa que se actúa en tal concepto, sin embargo no se señalan cuáles son esos intereses ni el título específico por el que impugnan la mencionada Orden. Por el contrario, en el fundamento tercero de la demanda postulan su legitimación en la defensa de los usuarios y huelguistas, defensa que desde luego no tienen encomendada".

    5. Mediante providencia de 29 de noviembre de 2001, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) acordó que se uniese a los autos la contestación a la demanda efectuada por el Letrado de la Junta de Andalucía y se entregasen "las copias simples". Esta providencia concluye indicando que: "No habiéndose solicitado por las partes celebración de vista o presentación de conclusiones, ni estimarlo necesario la Sala, se declara concluso el presente procedimiento y quede pendiente del señalamiento de votación y fallo, conforme establece el art. 62 de la Ley Jurisdiccional 29/98".

    6. La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) dictó Sentencia el 29 de noviembre de 2002, mediante la que se inadmitió el recurso contencioso-administrativo, por falta de legitimación activa de la parte recurrente. En esta resolución judicial se indica, en lo que aquí interesa, que:

    "1. ... aun cuando no se haya dado traslado para alegaciones con carácter formal de la causa de inadmisibilidad alegada por la Administración, lo cierto es que de ella ha tenido el oportuno conocimiento la actora hasta el extremo de que no sólo se le ha dado traslado del escrito de contestación a la demanda, sino que incluso ha presentado alegaciones sobre la inadmisibilidad, si bien las ha limitado a la falta de representación y no de legitimación, pero, en definitiva, ha tenido la oportunidad de alegar, y lo ha hecho, cuanto ha tenido por conveniente en lo que a la inadmisibilidad se refiere" (FD 1).

    "2. ... procediendo al estudio de la falta de legitimación alegada por la Administración hemos de mostrarnos de acuerdo con ella, como causa de inadmisibilidad, por cuanto el tenor literal de la demanda, y en concreto del apartado III de sus Fundamentos de Derecho, dedicado a la legitimación, no deja lugar a dudas de cuál sea el fundamento de la misma para la actora y cuál sea la cualidad en la que entiende que comparece en el presente proceso.

    En efecto señala textualmente que ?dejando aparte sus estrictos y legítimos intereses empresariales ha de velar también por el interés de los usuarios y por la correcta prestación del servicio...?, añadiendo más adelante que ?Este y no otro es el sentido de su intervención en el procedimiento de fijación de servicios mínimos, ya que para su establecimiento nunca han de ponderarse los intereses empresariales, por lo que su participación en dicho procedimiento sólo puede entenderse desde la perspectiva de la protección y defensa del interés del usuario, que es el [que] juntamente con el de los huelguistas ha de ser sometido a consideración?".

    "Así las cosas resulta evidente que las asociaciones recurrentes en absoluto tienen un interés legítimo más allá de la defensa de sus asociados, pero no ostentan un interés genérico en la defensa de la legalidad, no pudiendo atribuirse la defensa de los intereses de los usuarios ni de los huelguistas ya que ni representan a unos ni a otros, ni sus intereses tienen que ser coincidentes con los de éstos.

    El objeto de estas asociaciones es el interés de sus asociados, y en cuanto tales, y al ser perjudicados en cierta medida por la Orden recurrida podría entenderse que efectivamente tiene[n] legitimación para recurrir, pero en la demanda se encargan de dejar bien claro cuál sea la base de su legitimación, esto es el interés de los usuarios, lo cual, como hemos indicado, en absoluto compartimos" (FD 2).

  3. La parte procesal ahora recurrente en amparo considera que la Sentencia impugnada resulta contraria tanto al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) como al derecho de asociación (art. 22 CE).

    La lesión del derecho a la tutela judicial efectiva habría tenido lugar, en primer término, por un doble motivo: a) Por un lado, porque "es el tribunal, no las partes, el que tiene que advertir y hacer expresa la posible estimación de una causa de inadmisión a fin de que las partes puedan alegar lo que a su derecho convenga al respecto. Con ello se quiere significar que la terminación del proceso sin resolución sobre el fondo es una cuestión íntimamente relacionada con el interés legítimo de parte, razón por la cual se ha considerado que éstas deben ser oídas". Y b) por otro, porque "la Sentencia ha efectuado una interpretación y aplicación ilógica, irrazonable y rigurosa del concepto de legitimación, que al impedir la obtención de una resolución sobre el fondo, ha infringido el derecho a la tutela judicial efectiva de mi parte". Apoya esta tesis indicando que, aunque "es cierto que gran parte de las alegaciones del recurso se basan en la defensa de ese interés de los usuarios, que insistimos es coincidente en este aspecto con el interés de las empresas afectadas, existe también una denuncia de infracción del derecho propio de las asociaciones recurrentes (FJ IX), en tanto que entienden que las resoluciones de la Administración impugnadas no les permiten defender adecuadamente a sus afiliados, sobre el cual no ha de caber el más mínimo género de dudas sobre la legitimación de mis representadas para plantear dicha cuestión".

    La resolución judicial impugnada vulneraría, en segundo término, el derecho de asociación que engloba "el derecho a asociarse o no a las mismas y el derecho a desarrollar las actividades propias de la asociación correspondiente, entre ellas lógicamente en este caso la defensa de los intereses de sus asociados". Añade en este orden de ideas la demanda de amparo que "la Sentencia ha vulnerado también al mismo tiempo que los derechos reconocidos en el art. 24 CE, el derecho de asociación protegido por el art. 22 de la norma fundamental, en tanto que la inadmisión del recurso es contraria al ejercicio de sus funciones representativas y de defensa de los intereses de sus afiliados que a mis mandantes les corresponden".

  4. Por providencia de 3 de febrero de 2005 la Sala Segunda de este Tribunal acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 11.2 LOTC, conocer del presente recurso de amparo y admitir a trámite la demanda presentada por la representación procesal de la Asociación de empresarios de transporte de viajeros de la provincia de Cádiz y de la Federación andaluza empresarial de transporte en autobús. En esta providencia se dispuso también, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, que, constando ya en este Tribunal las actuaciones correspondientes al recurso contencioso-administrativo núm. 657-2000 en el que recayó la resolución judicial ahora cuestionada en amparo, se dirigiese atenta comunicación a la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), a fin de que, en plazo no superior a diez días, se procediera al emplazamiento de quienes fueron parte en el proceso judicial previo, con excepción de la parte recurrente en amparo, para que en el plazo de diez días pudiesen comparecer en este proceso constitucional.

  5. Mediante diligencia de ordenación de 28 de abril de 2005, la Secretaría de Justicia de la Sala Segunda de este Tribunal acordó, en primer término, tener por personada y parte en el presente proceso constitucional a la Letrada de la Junta de Andalucía en la representación que por su cargo ostenta, y, en segundo término, dar vista de las actuaciones recibidas a las partes personadas en este recurso y al Ministerio Fiscal, por plazo común de veinte días, dentro de los cuales podrían formular las alegaciones que estimaran pertinentes, conforme determina el art. 52.1 LOTC.

  6. El Fiscal presentó escrito registrado en este Tribunal el 11 de mayo de 2005 solicitando que, con suspensión del trámite previsto en el art. 52.1 LOTC, se reclamase de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) testimonio completo de la demanda rectora del recurso contencioso-administrativo núm. 657-2000, otorgándose un nuevo plazo para evacuar el informe solicitado en trámite de alegaciones, una vez que fuese recibido dicho escrito procesal y dada vista del mismo al Ministerio público.

  7. La representación procesal de la Asociación de empresarios de transporte de viajeros de la provincia de Cádiz y de la Federación andaluza empresarial de transporte en autobús formuló sus alegaciones mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 1 de junio de 2005, en el que termina suplicando que se dicte Sentencia otorgando el amparo solicitado y declarando, en consecuencia, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva y del derecho de asociación.

    En apoyo de esta pretensión considera la parte recurrente, en primer lugar, que se ha producido una vulneración del art. 24.1 CE, en la medida en que no se sometió a la contradicción constitucionalmente exigida la existencia de una eventual causa de inadmisibilidad alegada por la Administración demandada en su escrito de contestación a la demanda, como es la relativa a la falta de legitimación activa de las demandantes en la vía contencioso-administrativa previa. En este sentido, tras transcribir distintos pasajes de las SSTC 201/1987, 208/1994 y 119/1999, indica que "esta parte tuvo efectivamente conocimiento de las alegaciones de contrario, que achacó dos causas de inadmisión del recurso: la falta de representación y la falta de legitimación. Sin embargo, no tuvo cauce procesalmente hábil para oponerse a esta segunda, y sí por el contrario a la primera. Ciertamente esta parte presentó documentos y formuló alegaciones respecto a la denuncia de falta de representación. Pero lo hizo, y ello a pesar de que los requisitos de representación ya habían sido examinados por la Sala y subsanados en lo que se debía con anterioridad, porque se lo permite de forma expresa el art. 138 LJCA, y por tanto con amparo procesal en dicho precepto es como se efectúan tales alegaciones. Pero este trámite está exclusivamente previsto para la subsanación de actos de las partes que no reúnan los requisitos establecidos en la propia Ley. Por tanto, respecto a la falta de legitimación entendemos que no cabía hacer alegación alguna. Antes bien, esta parte podía esperar que si la Sala estimaba mínimamente atendible dicho reproche, ya se habilitaría el trámite de alegaciones oportuno. Lo que no es exigible es que ?por si acaso? las partes vayan haciendo alegaciones cuando no hay cauce procesal para ello, a menos que queramos convertir el proceso en algo irracional e ingobernable".

    La parte recurrente sostiene en sus alegaciones, en segundo lugar, que la Sentencia ha producido también una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, en la medida en que le ha negado legitimación activa para recurrir la disposición administrativa que se pretendía impugnar en vía judicial. En este orden de ideas subraya, como punto de partida de esta queja constitucional, que "el concepto de legitimación hay que ligarlo al del interés legítimo". Pues bien, partiendo de esta base, señala el escrito de alegaciones que las recurrentes tienen un evidente interés "en cuanto al objeto de la resolución impugnada, la fijación de servicios mínimos en una huelga del sector, tanto en su vertiente cuantitativa (cantidad de los servicios que se establecen con tal carácter) como en su vertiente cualitativa (motivación o argumentación de la resolución) y ello porque les interesa tanto que los servicios mínimos sean los máximos posibles, como que, sean los que sean, su establecimiento obedezca a un criterio racional, fundado y contrastable, y por lo tanto explícito, que les permita bien su impugnación igualmente razonada, bien el ajuste de su actuación en futuras ocasiones, conociendo cuál sea el criterio de la Administración".

    La lesión del derecho de asociación habría tenido lugar, en tercer lugar, en la medida en que, "al denegarse la legitimación de mis representadas a pesar de la existencia evidente de interés en el conflicto y de su relación con el ámbito del mismo se está vulnerando al tiempo que el de tutela judicial efectiva el derecho de asociación, en tanto se están impidiendo o cuando menos limitando irrazonablemente los derechos de actividad de estas asociaciones en defensa de sus asociados, que forman parte del contenido constitucional de este derecho".

  8. Mediante diligencia de ordenación de 8 de junio de 2005 se acordó, por un lado, unir a las actuaciones el escrito de alegaciones presentado por la parte recurrente, así como el del Ministerio público, accediendo, por otro, a su solicitud de que se requiriera a la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), con suspensión del plazo para efectuar las alegaciones del art. 52.1 LOTC, testimonio completo de la demanda rectora del recurso contencioso-administrativo núm. 657-2000 tramitado por dicho órgano judicial. Por diligencia de ordenación de 21 de julio de 2005 se incorporó a las actuaciones la certificación enviada por el órgano judicial, dando traslado de la misma a las partes personadas y al Ministerio Fiscal para que, en el plazo común de veinte días, pudieren efectuar las alegaciones que estimaren pertinentes.

  9. El Ministerio Fiscal interesó, mediante escrito presentado el 19 de septiembre de 2005 en el Registro General de este Tribunal, el otorgamiento del amparo solicitado, con reconocimiento del derecho de las demandantes a la tutela judicial efectiva en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción, y anulación, en consecuencia, de la Sentencia cuestionada en amparo.

    En este sentido, y tras recordar en sus alegaciones los antecedentes fácticos y jurídicos del presente proceso constitucional de amparo, analiza el Ministerio público, en primer lugar, la queja relativa a la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva, recordando que la parte recurrente considera que la vulneración del art. 24.1 CE se habría producido por un doble motivo: tanto por el hecho de que "no se haya apreciado la legitimación de las demandantes", como por la circunstancia de que "no se haya dado traslado de la excepción de falta de legitimación activa planteada por la Administración demandada". Pues bien, estima el Fiscal que "en este caso ante la doble impugnación, hay que estudiar con preferencia la infracción del derecho de acceso a la jurisdicción puesto que su apreciación absorbería la otra infracción constitucional denunciada".

    A partir de este punto de partida, y tras referirse a la doctrina de este Tribunal sobre el derecho de acceso a la jurisdicción en general, y sobre la legitimación activa en el orden contencioso-administrativo en particular, concluye el Ministerio público que, en el caso ahora enjuiciado, "la apreciación, como causa de inadmisión, de la carencia de legitimación por las recurrentes se debe a un formalismo y rigorismo excesivo por parte de la Sala sentenciadora. En efecto, para llegar a esa conclusión la Sala pasa por encima de la afirmación que se hace en la demanda de que las asociaciones recurrentes están defendiendo los intereses de sus empresas asociadas y la referencia a los estrictos y legítimos intereses empresariales para fijarse únicamente en lo que se dice a continuación (y que está unido a lo anterior con el adverbio también, que equivale a además). Incluso en la argumentación de la Sentencia se afirma que los asociados de las demandantes resultan perjudicados por la resolución administrativa que se impugna, y que eso bastaría para apreciar la legitimación de las Asociaciones recurrentes, pero a continuación se fija únicamente en la referencia que se hace en la demanda al interés de los usuarios para negar la representación respecto a los mismos y afirmar que las ahora demandantes de amparo carecen de legitimación para impugnar la Orden de 27 de junio de 2000. En este caso es claro que el mantenimiento o no de la resolución recurrida redunda en perjuicio o beneficio de las empresas adscritas a la ?Asociación de Empresarios de Transporte de Viajeros de la Provincia de Cádiz?, que son las empresas contra las que se convoca la huelga; que la Asociación ha sido llamada a comparecer por la Administración para la fijación de los servicios mínimos y realizó una propuesta distinta y más amplia que la realizada por el comité de huelga; incluso que en la Orden de 27 de junio de 2000 que se impugna, en lugar de referirse a cada una de las empresas contra las que se convoca la huelga se las menciona como ?las empresas adscritas a la Asociación de Empresarios de Transporte de Viajeros de la Provincia de Cádiz y Autobuses Urbanos de El Puerto de Santa María?, por lo que la referencia es nominativamente a la Asociación recurrente".

    El Ministerio Fiscal considera, en segundo lugar, que, en el supuesto enjuiciado, no puede estimarse lesionado el derecho de asociación, "puesto que no se ha declarado la falta de legitimación por ser una asociación, ni se ha negado que represente a sus asociados, sino que se ha afirmado lo contrario, que representa a sus asociados, únicamente se le ha negado representación de otras personas que no son asociadas, por lo que el derecho de asociación no ha resultado afectado".

  10. La representación procesal de las demandantes de amparo presentó un nuevo escrito, registrado en este Tribunal el día 22 de septiembre de 2002, ratificándose de manera expresa en las alegaciones ya efectuadas en sus escritos anteriores.

    Por su parte, la Junta de Andalucía no ha presentado alegaciones en este trámite.

  11. Por providencia de 9 de marzo de 2006 se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 13 del mismo mes y año.

Fundamentos jurídicos

  1. El problema jurídico central que plantea este proceso constitucional de amparo consiste en determinar si la Sentencia de 29 de noviembre de 2002, de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), al inadmitir el recurso contencioso-administrativo núm. 657-2000, por apreciar la falta de legitimación activa de las demandantes (esto es, de la Asociación de empresarios de transporte de viajeros de la provincia de Cádiz y de la Federación andaluza empresarial de transporte en autobús), vulnera tanto el derecho a la tutela judicial efectiva como el derecho de asociación, constitucionalizados, respectivamente, en los arts. 24.1 y 22 CE.

    La parte ahora recurrente en amparo así lo estima, considerando, en primer término, que la resolución judicial impugnada resulta, en esencia, contraria al derecho a la tutela judicial efectiva tanto porque se ha apreciado una causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por Sentencia sin que las entonces demandantes hubiesen sido oídas al respecto, como porque en ella se han interpretado y aplicado las reglas reguladoras de la legitimación activa en el orden contencioso-administrativo de manera "ilógica, irrazonable y rigurosa". Esta parte procesal sostiene, en segundo término, que la Sentencia cuestionada en amparo lesiona, igualmente, el derecho de asociación, en la medida en que la inadmisión del recurso contencioso-administrativo "es contraria al ejercicio de sus funciones representativas y de defensa de los intereses de sus afiliados".

    El Fiscal interesa de este Tribunal, asimismo, el otorgamiento del amparo solicitado, al considerar que la resolución judicial cuestionada viola el art. 24.1 CE, dado que la apreciación por el órgano judicial en el caso concreto enjuiciado de la carencia de legitimación activa de las recurrentes como causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo obedece "a un formalismo y rigorismo excesivo". El Ministerio público estima, por el contrario, que carece de fundamento constitucional la queja referida a la lesión del derecho de asociación. A su vez, como se acaba de recordar en los antecedentes, la Junta de Andalucía no ha formulado alegaciones en este proceso.

  2. Expuestas las pretensiones de la parte recurrente en amparo, apoyadas de manera parcial por el Ministerio Fiscal, debemos precisar en este momento que el examen de las quejas constitucionales se efectuará dando prioridad, según jurisprudencia constante de este Tribunal, a aquéllas de las que puede derivarse una retroacción de actuaciones y, dentro de éstas, a las que puedan determinar la retroacción a momentos anteriores (SSTC 229/2003, de 18 de diciembre, FJ 2, ó 100/2004, de 2 de junio, FJ 4, por todas). Siguiendo este orden de análisis, debemos rechazar, en primer término, la queja de vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, en cuanto que el órgano judicial habría dictado, sin pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones deducidas en la demanda contencioso-administrativa, una Sentencia de inadmisión por la apreciación de una causa de inadmisibilidad alegada por la Administración demandada en su escrito de contestación a la demanda sin haber permitido a la parte demandante (es decir, a las ahora recurrentes en amparo) efectuar las correspondientes alegaciones contra su procedencia.

    En efecto, es necesario recordar, en este sentido, que, por un lado, este Tribunal ha dicho reiteradamente que el derecho a la tutela judicial efectiva es "un derecho fundamental de configuración legal", en la determinación de cuyo contenido constitucionalmente protegido coadyuva activamente el propio legislador, en particular al establecer las normas reguladoras de cada orden jurisdiccional, por lo que para entenderlo lesionado habrá que observar si el comportamiento del órgano juzgador respeta lo establecido en las normas procesales (SSTC 114/1992, de 14 de septiembre, FJ 3; 143/2003, de 14 de julio, FJ 3; y 273/2005, de 27 de octubre, FJ 5). Pues bien, partiendo de esta base, resulta indudable que las Sentencias contencioso-administrativas pueden contener un fallo de inadmisibilidad del recurso [art. 68 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa -LJCA de 1998], cuando dicho recurso fuere interpuesto por una persona "no legitimada" [art. 69 b) LJCA de 1998]. No resulta contrario, por tanto, al art. 24.1 CE que las partes planteen la posible concurrencia de una causa de inadmisibilidad y que el órgano judicial se pronuncie en tal sentido en fase de Sentencia, ajustándose en el presente caso el órgano judicial estrictamente a lo prevenido en la LJCA de 1998 al respecto.

    Debe añadirse, por otro lado, que la apreciación en Sentencia de la causa de inadmisibilidad consistente en la falta de legitimación activa de las recurrentes en la vía contencioso-administrativa no les ha causado ningún tipo de indefensión. Y es que esta parte procesal tuvo conocimiento del contenido del escrito de contestación a la demanda formulado por la Junta de Andalucía, al darle traslado del mismo el órgano judicial. Las demandantes supieron, por tanto, que la Administración demandada había esgrimido la existencia de dos causas de inadmisibilidad consistentes tanto en la falta de representación como en la de legitimación activa. Prueba de este conocimiento, es que la parte demandante efectuó las alegaciones que tuvo por conveniente en cuanto a la primera de dichas causas de inadmisibilidad, tal y como indica el fundamento de Derecho primero de la Sentencia recurrida en amparo, aunque no aportó ningún argumento para combatir jurídicamente la segunda de la causas de admisibilidad, esto es, la referida a la falta de legitimación, por lo que en el presente caso debe descartarse toda indefensión por este motivo.

    No puede aceptarse, por último, como justificación de tal comportamiento procesal de la parte demandante la alegación efectuada durante la tramitación de este recurso de amparo de que no existía ningún cauce procesal oportuno para hacer valer su oposición a la causa de inadmisibilidad relativa a la falta de legitimación activa. Tal afirmación ignora lo dispuesto en el art. 138.1 LJCA. En tal sentido, la parte actora tras conocer el escrito de oposición a la demanda ni solicitó la celebración de vista o la presentación de conclusiones escritas, ni impugnó, a través del correspondiente recurso, la providencia de 29 de noviembre de 2001, mediante la que la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) declaraba concluso el procedimiento, poniendo de relieve al órgano judicial los motivos de su oposición a la causa de inadmisibilidad o cuando menos su intención de oponerse a la misma en un ulterior trámite de vista o de conclusiones.

    En definitiva, ha sido el propio comportamiento procesal de la parte recurrente el que ha contribuido de manera decisiva a provocar la situación de ausencia de contradicción (que ahora denuncia en amparo) frente a la alegación de la Administración demandada de la concurrencia de la causa de inadmisibilidad relativa a su falta de legitimación activa; y es que, esta parte procesal no agotó los remedios procesales que el Ordenamiento jurídico le ofrecía para poner de manifiesto su oposición a dicho óbice de procedibilidad durante la tramitación de la vía judicial previa.

  3. La parte recurrente denuncia, asimismo, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva por la Sentencia impugnada en amparo, en este segundo motivo, por haberse interpretado y aplicado las reglas reguladoras de la legitimación procesal en el orden contencioso-administrativo de manera "ilógica, irrazonable y rigurosa". El Fiscal apoya esta alegación de la parte recurrente, interesando el otorgamiento del amparo en relación con esta queja constitucional, por considerar que efectivamente existe una lesión del art. 24.1 CE, en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción.

    Planteada en estos términos la pretensión de la parte recurrente, debe recordarse que constituye doctrina plenamente asentada de este Tribunal, sintetizada, entre otras, en las SSTC 59/2003, de 24 de marzo (FJ 2), y 132/2005, de 23 de mayo (FJ 4), que el derecho a obtener de los Jueces y Tribunales una resolución razonable, motivada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes se erige en un elemento esencial del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 CE. No obstante, hemos dicho también que el referido derecho se satisface con la obtención de una resolución de inadmisión, que impide entrar en el fondo de la cuestión planteada, cuando tal decisión se funda en la existencia de una causa legal que así lo justifica y que resulta aplicada razonablemente por el órgano judicial. Y es que, al ser el derecho a la tutela judicial efectiva un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que, en cada caso, ha establecido el legislador, quien no puede, sin embargo, fijar obstáculos o trabas arbitrarias o caprichosas que impidan la efectividad de la tutela judicial garantizada constitucionalmente.

    Así pues, el primer contenido, en un orden lógico y cronológico, del derecho a la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales constitucionalizado en el art. 24.1 CE es el derecho de acceso a la jurisdicción (STC 124/2002, de 20 de mayo, FJ 3), con respecto al cual el principio pro actione actúa con toda su intensidad, por lo cual las decisiones de inadmisión sólo serán conformes con el art. 24.1 CE cuando no eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca y resuelva la pretensión formulada. Esta consideración general se concreta en los siguientes extremos: a) Como regla general, la interpretación de las normas procesales y, más en concreto, el control de la concurrencia de los presupuestos y requisitos materiales y procesales que condicionan la válida constitución del proceso son operaciones jurídicas que no trascienden el ámbito de la legalidad ordinaria, correspondiendo su realización a los órganos judiciales en el ejercicio de la potestad jurisdiccional que, de manera privativa, les confiere el art. 117.3 CE, pues es facultad propia de la jurisdicción ordinaria la interpretación, selección y aplicación de las normas a cada supuesto litigioso concreto. b) Esta regla tiene como excepción "aquellos supuestos en los que la interpretación efectuada por el órgano judicial de esta normativa sea arbitraria, manifiestamente irrazonable o fruto de un error patente y asimismo, cuando del acceso a la jurisdicción se trata, en los casos en que dicha normativa se interprete de forma rigorista, excesivamente formalista o desproporcionada en relación con los fines que preserva y los intereses que se sacrifican" (STC 231/2001, de 26 de noviembre, FJ 2). En estos casos, se producirá una violación del derecho a la tutela judicial efectiva, que justificará la intervención del Tribunal Constitucional, puesto que, aunque no es misión de este Tribunal interpretar las normas procesales, sí lo es determinar si la ofrecida por los órganos jurisdiccionales se ajusta a la Constitución. Y c) la plena operatividad del principio pro actione en relación con el derecho de acceso a la jurisdicción no supone que los órganos judiciales deban necesariamente optar por la interpretación de las normas procesales más favorable a la admisión de los recursos de entre todas las posibles.

    En este contexto, la interpretación y aplicación por los órganos judiciales de las causas legales que impiden un pronunciamiento sobre el fondo de las pretensiones deducidas en un proceso judicial constituye una cuestión de legalidad ordinaria que, no obstante, puede adquirir una dimensión constitucional, cuando nos encontramos ante el derecho de acceso a la jurisdicción, en aquellos supuestos en los que la decisión judicial de inadmisión del recurso se base en una interpretación de dichas causas de inadmisión que esté incursa en arbitrariedad, en irrazonabilidad manifiesta o en error patente, o sea rigorista, excesivamente formalista o desproporcionada en relación con los fines que preserva y los intereses que se sacrifican. En este tipo de supuestos "corresponde a este Tribunal, como garante último del derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales, examinar los motivos y argumentos en que se funda la decisión judicial que inadmite la demanda o que de forma equivalente elude pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado. Y ello, como es obvio, no para suplantar la función que a los Jueces y Tribunales compete para interpretar las normas jurídicas a los casos concretos controvertidos, sino para comprobar si el motivo apreciado está constitucionalmente justificado y guarda proporción con el fin perseguido por la norma en que se funda" (STC 73/2004, de 22 de abril, FJ 3). Este examen permite, eventualmente, reparar en esta vía de amparo, no sólo la toma en consideración de una causa que no tenga la oportuna cobertura legal, sino también, aun existiendo ésta, una aplicación o interpretación de la correspondiente causa de inadmisibilidad que esté incursa en los vicios de alcance constitucional apuntados.

  4. Entre las aludidas causas de inadmisibilidad se encuentra, en lo que aquí interesa, la falta de legitimación activa para interponer un recurso contencioso-administrativo, esto es, la ausencia de un derecho o interés legítimo en relación con la actividad o inactividad administrativa que se pretende impugnar. En este orden de ideas, hemos precisado en nuestra jurisprudencia que el interés legítimo en lo contencioso-administrativo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Más sencillamente, se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida. Luego, para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, siendo por ello inconstitucionales las decisiones jurisdiccionales de inadmisión de recursos en los que se pueda cabalmente apreciar tal interés (SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3; y 173/2004, de 18 de octubre, FJ 3; y todas las allí citadas).

    Esta doctrina ha sido precisada, en relación con la legitimación activa de las asociaciones en el orden contencioso-administrativo, en distintos pronunciamientos de este Tribunal (STC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 5, por todas), habiéndose exigido para apreciar la existencia de un interés legítimo de este tipo de personas jurídicas para impugnar un acto o una disposición administrativa que, además de las condiciones que se acaban de señalar, exista un interés profesional o económico que sea predicable de las entidades asociativas recurrentes, de forma tal que "cuando exista este interés profesional o económico existirá a su vez el vínculo o conexión entre la organización o asociación actora y la pretensión ejercitada, vínculo en el cual, como ya se ha explicado, se encarna el interés legítimo constitucionalmente protegido" (STC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 5).

    La consecuencia jurídico-constitucional de estas consideraciones es clara: "pese a que determinar quién tiene interés legítimo para recurrir en vía contencioso-administrativa es una cuestión de legalidad ordinaria, los órganos jurisdiccionales quedan compelidos a interpretar las normas procesales ... no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican" (por todas, SSTC 220/2001, de 31 de octubre, FJ 4, y 73/2004, de 22 de abril, FJ 3).

  5. La aplicación de la doctrina constitucional expuesta conduce a la estimación del presente recurso constitucional, en la medida en que la Sentencia impugnada ha incurrido, tal y como sostienen tanto la parte recurrente como el Ministerio Fiscal, en un formalismo y un rigorismo excesivos al interpretar y aplicar las reglas de la legitimación activa en el proceso contencioso-administrativo del que trae causa este recurso de amparo, lo que provoca la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción.

    En efecto, las demandantes en la vía judicial impugnaron la Orden de 27 de junio de 2000, puesto que su mantenimiento tendría un efecto perjudicial sobre las empresas adscritas, de manera mediata o inmediata, a la Asociación de empresarios de transporte de viajeros de la provincia de Cádiz y a la Federación andaluza empresarial de transporte en autobús, mientras que, por el contrario, su anulación repercutiría de manera positiva sobre dichas empresas, existiendo, por consiguiente, evidentes vínculos económicos y profesionales de las empresas asociadas, así como de la asociación y la federación, con la pretensión ejercitada en el contencioso-administrativo de anulación de la disposición administrativa, ante lo que consideran una fijación insuficientemente motivada de los servicios mínimos establecidos por la Administración. De hecho, ha de tenerse en cuenta, por un lado, que la propia Asociación de empresarios de transporte de viajeros de la provincia de Cádiz había participado en la comparecencia previa al establecimiento de los servicios mínimos convocada por la Administración, representando a sus empresas asociadas y, por otro, que la tantas veces indicada disposición administrativa, en lugar de referirse a cada una de las empresas asociadas nominalmente, apela a ellas con la expresión "empresas adscritas a la Asociación de Empresarios de Transportes de Viajeros de la Provincia de Cádiz".

    Es evidente, en definitiva, que tanto las demandantes de amparo como las empresas de transporte integradas en ellas se veían directamente afectadas por la Orden impugnada, y así lo reconoce, incluso, la Sentencia impugnada en amparo de manera expresa: "El objeto de estas asociaciones es el interés de sus asociados, y en cuanto tales, y al ser perjudicados en cierta medida por la Orden recurrida podría entenderse que efectivamente tiene[n] legitimación para recurrir" (FD 1). Lo que no resulta correcto desde una perspectiva jurídica es la consideración efectuada a continuación por esta resolución judicial de que, a pesar de que las demandantes podrían estar efectivamente legitimadas para impugnar la disposición administrativa que de manera indudable les afecta, no lo están en el caso concreto, puesto que en la demanda contencioso-administrativa "se encargan de dejar bien claro cuál sea la base de su legitimación, esto es el interés de los usuarios" (FD 1). En otras palabras, a pesar de que los intereses de los demandantes pueden verse afectados por la Orden de servicios mínimos impugnada en la vía contencioso-administrativa, considera la Sentencia que la parte actora no ha actuado, a la vista de su demanda contenciosa, para la defensa de sus propios intereses económicos y profesionales, sino para la protección de intereses de terceros, los usuarios, algo para lo que no estarían legitimadas las demandantes.

    Pues bien, un análisis del escrito procesal rector del proceso contencioso-administrativo subyacente revela que las demandantes impugnaron la disposición administrativa en defensa de los intereses de terceros (los usuarios), que no tienen nada que ver con la asociación (careciendo para ello de legitimación activa), pero la impugnaron también para la defensa de sus intereses y los de sus empresas asociadas, para lo que sí estarían legitimadas. Es bien revelador, en este sentido, el siguiente pasaje contenido en el fundamento noveno de la demanda contencioso-administrativa: "La falta de motivación vuelve pues a presentarse como un elemento contrario no sólo al derecho de los usuarios perjudicados, sino también al derecho de las propias asociaciones empresariales que intervienen en el proceso, constituyendo por tanto la de la Administración en este caso también una conducta contraria al derecho de asociación empresarial, en esta concreta manifestación que exponemos, que se respeta sólo formalmente, pero no materialmente".

    Partiendo de esta base, debemos concluir que la apreciación por la Sentencia impugnada en amparo de la concurrencia de la causa de inadmisibilidad alegada por la Administración demandada consistente en la falta de legitimación activa, con la consiguiente decisión de inadmisión del recurso contencioso-administrativo, está incursa, efectivamente, en un rigorismo y un formalismo excesivos, incompatibles con el art. 24.1 CE.

  6. A pesar del otorgamiento del amparo solicitado por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, con la consecuente retroacción de actuaciones a fin de que el órgano judicial dicte una nueva resolución judicial que sea respetuosa del derecho fundamental lesionado, es conveniente efectuar, no obstante, una última consideración en relación con la denunciada lesión del derecho de asociación, íntimamente vinculada en la demanda de amparo a la queja constitucional de lesión del derecho de acceso a la jurisdicción, puesto que no en vano se indica en dicho escrito procesal que la Sentencia impugnada "ha vulnerado también al mismo tiempo que los derechos reconocidos en el art. 24 CE, el derecho de asociación protegido por el art. 22 de la norma fundamental, en tanto que la inadmisión del recurso es contraria al ejercicio de sus funciones representativas y de defensa de los intereses de sus afiliados que a mis mandantes les corresponden".

    En este punto debe concluirse, tal y como hace el Ministerio Fiscal en su escrito de alegaciones, subrayando que no se ha lesionado el derecho de asociación dado que en el caso enjuiciado la resolución judicial no ha declarado que las asociaciones (y, en concreto, las ahora recurrentes en amparo) carezcan in abstracto de legitimación para recurrir cualquier acto o disposición administrativa (en este caso la Orden de 27 de junio de 2000), y tampoco ha negado que la Asociación y la Federación recurrentes representasen a sus asociados, sino que, a pesar de reconocer una eventual legitimación activa de las recurrentes si hubiesen interpuesto efectivamente el recurso en defensa de sus intereses legítimos y en los de sus asociadas, llega a la conclusión, tras un análisis incorrecto de la demanda contencioso-administrativa, que la Asociación y la Federación demandantes habían promovido su recurso judicial para la defensa de los intereses de terceras personas (los usuarios), que por definición no estaban asociadas, para lo cual carecerían obviamente de toda legitimación.

    En consecuencia, habiéndose interesado el amparo por la vulneración tanto del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), que hemos apreciado en los términos recogidos en el fundamento jurídico 5, como del derecho de asociación (art. 22 CE), que entendemos que no se ha producido, hemos de concluir que procede la estimación parcial de lo pedido en la demanda.

F A L L O

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar parcialmente la demanda de amparo, interpuesta por la Asociación de empresarios de transporte de viajeros de la provincia de Cádiz y la Federación andaluza empresarial de transporte en autobús y, en su virtud:

  1. Declarar que se ha vulnerado el derecho de las recurrentes a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).

  2. Restablecerlas en su derecho y, a tal fin, declarar la nulidad de la Sentencia de 29 de noviembre de 2002, de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), retrotrayendo las actuaciones al momento procesal anterior al de dictarse la resolución judicial anulada, al objeto de que el referido órgano judicial pronuncie nueva Sentencia que sea respetuosa con el derecho fundamental vulnerado.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a trece de marzo de dos mil seis.