ATC 390/2004, 19 de Octubre de 2004
| Ponente | Excms. Srs. Casas Baamonde, Jiménez Sánchez, Conde Martín de Hijas, Delgado Barrio, Pérez Vera, García-Calvo y Montiel, Gay Montalvo, Rodríguez Arribas, Sala Sánchez, Aragón Reyes y Pérez Tremps |
| Fecha de Resolución | 19 de Octubre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Constitucional - Pleno |
| ECLI | ES:TC:2004:390A |
| Número de Recurso | 3864/95 |
AUTO
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El 16 de noviembre de 1995 tuvo entrada en este Tribunal escrito de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, al que se acompañaba, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sala de 13 de septiembre de 1995, mediante el que se acordó elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 12 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, de régimen provisional de las competencias de las Diputaciones Provinciales, por entender que dicho precepto pudiera vulnerar los arts. 142, 149.1.14 y 157 CE.
El mencionado art. 12 de la Ley de Cataluña 5/1987 dispone literalmente: “1. En los supuestos de traspaso de servicios como consecuencia de la modificación de las competencias provinciales, los correspondientes recursos económicos consistirán en un porcentaje de participación en los ingresos provinciales, calculado según los costes directos e indirectos del servicio transferido y según los datos de inversión real y mantenimiento para el funcionamiento y desarrollo normal de los servicios. Se establecerán los mecanismos o criterios de actualización automática de las dotaciones económicas. 2. El régimen anterior se aplicará hasta que la legislación sobre ingresos de los Entes locales establezca las fórmulas adecuadas de financiación, atendiendo a las modificaciones de la distribución de las competencias locales que resulte de la aplicación de la presente Ley.”
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Dicha cuestión de inconstitucionalidad trae causa del recurso interpuesto por un grupo de diputados provinciales, en nombre propio y en su calidad de integrantes del Grupo Socialista de la Diputación de Gerona, contra el acuerdo plenario de dicha Corporación, de fecha 19 de noviembre de 1991, por el que se acordaba “aprobar el Convenio que tiene por objeto las transferencias de los Museos y Servicios museísticos dependientes de la Diputación de Gerona a la Generalidad de Cataluña y a los Consejos comarcales, de conformidad con la disposición adicional quinta de la Ley de museos, aprobada por el Parlamento de Cataluña el 17 de Octubre de 1990”.
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Una vez concluso el procedimiento, la Sala, al amparo del art. 35.2 LOTC, acordó, mediante providencia de 30 de mayo de 1995, oír a las partes y al Ministerio Fiscal por plazo de diez días acerca de la procedencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre el citado art. 12 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, de régimen provisional de las competencias de las Diputaciones Provinciales. Dentro del plazo conferido los recurrentes y el Ministerio Fiscal estimaron oportuno que se elevase la cuestión; en sentido contrario se pronunció el Letrado de la Generalidad de Cataluña.
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Las consideraciones del Auto de planteamiento de la cuestión pueden, sucintamente, exponerse del modo que sigue:
Comienza la Sala analizando, conforme a lo prevenido en el artículo 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, el llamado juicio de relevancia, es decir, la justificación de que la decisión que deba adoptarse en el recurso depende de la validez de la norma cuestionada, en este caso del artículo 12 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987. A este fin es suficiente, explica la Sala, constatar que el acuerdo plenario de la Diputación de Gerona, que se impugna en este proceso, supone la aplicación del precepto antes expresado en lo referente al traspaso, no sólo de la participación en los impuestos del Estado destinados a los Museos y las tasas y otros ingresos que produce la prestación de los servicios relacionados con los Museos, sino también de una aportación suplementaria, siguiendo lo prevenido en el artículo 12 de la Ley 5/1987 cuestionado, por lo que resulta evidente la incidencia del mismo en la resolución del pleito.
Entrando en el fondo de lo cuestionado estima la Sala que la transferencia de los Museos y servicios museísticos de las Diputaciones a la Generalidad y a los Consejos comarcales prevista en la Ley catalana 17/1990 se ha llevado a cabo, en lo que a la Diputación provincial de Gerona se refiere, de acuerdo al mecanismo previsto en la disposición adicional quinta de la misma y de conformidad con las previsiones legales contempladas en los artículos 2 y 4.1 de la Ley 5/1987. Sin entrar a valorar otros aspectos, relacionados con el núcleo de la legalidad de los actos y disposiciones sometidos al control jurisdiccional relativos a la transferencia en sí, es lo cierto que ésta lleva consigo, además, una aportación económica destinada a la financiación de los servicios transferidos. Dicha transferencia de recursos económicos halla su amparo en el artículo 12.1 de la Ley catalana 5/1987, sobre régimen provisional de competencias de las Diputaciones provinciales.
En relación a dicho artículo 12, continúa la Sala, no se discute que la redistribución de funciones y competencias provinciales comporte la redistribución de “la parte correspondiente de los recursos provisionales”, como ha declarado la Sentencia 32/1981 del Tribunal Constitucional, sino que ello autorice, sin más, una detracción indiscriminada, un porcentaje de participación en los ingresos provinciales que se establece independientemente del origen de esos ingresos y, por tanto, sin consideración a su posible vinculación a la competencia cuya titularidad se modifica. Este parece ser el caso del porcentaje de participación en los ingresos provinciales equivalente al gasto presupuestado del servicio que se transfiere creado por el artículo 12 de la Ley 5/1987 que se examina. En definitiva, considera la Sala que se crea un nuevo recurso, no previsto en el art. 157 de la Constitución, ni en el art. 4 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas de 22 de septiembre de 1980, que forma parte del bloque de constitucionalidad aplicable, ni tampoco en el art. 7 de la Ley del Parlamento de Cataluña 10/1982, de 12 de julio, de finanzas públicas de Cataluña, lo que supone arrogarse, por otra parte, competencias sobre la Hacienda General, de titularidad exclusiva estatal, conforme dispone el art. 149.1.14 de la Constitución. En conclusión estima la Sala que el precepto cuestionado puede vulnerar lo dispuesto en los arts. 142, 149.1.14 y 157 de la Constitución.
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Por providencia de 27 de febrero de 1996, la Sección Segunda de este Tribunal acordó admitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad, dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno, al Fiscal General del Estado, al Parlamento catalán y al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, las partes mencionadas pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen pertinentes.
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Con fecha 4 de marzo de 1996 el Presidente del Senado realizó la personación de dicha Cámara en el procedimiento.
El Abogado del Estado, mediante escrito de 8 de marzo de 1996, se personó y manifestó su voluntad de no realizar alegaciones.
El Fiscal General del Estado realizó alegaciones el 14 de marzo de 1996, en las que interesó que se dictara sentencia que declare que el artículo 12 de la Ley del Parlamento de Cataluña núm. 5/1987 no es contrario a los arts. 149.1.14, 142 y 157 CE. En síntesis sus argumentos fueron los siguientes: considera el Fiscal General del Estado que para poder apreciar la inconstitucionalidad denunciada sería necesario demostrar que, una vez realizada la transferencia de los servicios museísticos de la Diputación Provincial de Gerona a los Consejos Comarcales o a la Generalitat de Cataluña (según los casos) los recursos económicos asimismo transferidos no se limitan a las cantidades presupuestadas inicialmente por la Diputación para cubrir este servicio, sino que suponen una cantidad mayor que determine una reducción real de ingresos, mayor que la derivada de la propia transferencia, es decir, si el montante económico indicado y cuantificado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo coincide con las cantidades hasta entonces presupuestadas por la Diputación para atender el gasto de la prestación de los servicios museísticos, ningún perjuicio se produce para esta Hacienda local, y, por tanto, no existe infracción del art. 142 CE; lógicamente menos aún se producirá tal contradicción en el supuesto hipotético de que la transferencia del servicio suponga un ahorro para la Diputación Provincial; en todo caso no consta acreditado a lo largo del proceso contencioso-administrativo ningún estudio económico, ni siquiera la aportación de un estudio presupuestario de la Diputación Provincial anterior a la transferencia que permita cuantificar dichos extremos. Continúa explicando que la anterior argumentación sirve igualmente para la supuesta infracción del art. 157 CE, ya que debe observarse que éste regula los recursos financieros de las Comunidades Autónomas, desarrollados en la LOFCA, pero, a juicio del Fiscal General del Estado, ello no imposibilita acuerdos de cooperación económica entre las CC.AA. y otros Entes territoriales, previendo incluso el precepto constitucional la regulación de las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado. En definitiva, únicamente en el supuesto hipotético de que se acreditara que la transferencia de recursos –que necesariamente conlleva la de los servicios- (en la forma que se establece en la norma cuestionada), excede de las cantidades normalmente presupuestadas por la Diputación provincial para cubrir los mismos, podría apreciarse la existencia de contradicción de aquélla con los arts. 142 y 157 de la Constitución; dado que este extremo no ha quedado acreditado, no se aprecia por el Fiscal General del Estado tal inconstitucionalidad.
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La Generalidad de Cataluña, a través de sus servicios jurídicos, realizó alegaciones mediante escrito de 18 de marzo de 1996. En resumen sus argumentos en defensa de la constitucionalidad del precepto cuestionado fueron los siguientes: la autonomía local y la suficiencia financiera prevista en el art. 142 CE no ha sido vulnerada, puesto que las propias Diputaciones intervienen en el procedimiento y concretamente en la determinación de los recursos que deben financiar y han de ser traspasados junto a los servicios que deja de prestar la Diputación. El traspaso de recursos económicos no es inconstitucional a pesar de no encontrarse expresamente previsto en el art. 157 CE o en el art. 4 LOFCA, porque sí está previsto en la regulación de la transferencia de servicios de las Diputaciones a la Generalidad que se contiene en la disposición transitoria sexta del Estatuto de Autonomía. Además el contenido económico de los traspasos realizados es el único legalmente posible y el más ecuánime en términos económicos. Por último la fórmula utilizada respeta el máximo equilibrio entre los recursos a traspasar y las posibles variaciones de los presupuestos de las Diputaciones. La transferencia de competencias no puede desvincularse de la transferencia de las dotaciones económicas precisas para ejercerlas (SSTC 32/1981, 84/1982 y 27/1987), y el traspaso integral de un servicio y su dotación económica en nada perjudica, sino que es otra vertiente de la suficiencia financiera reconocida por el art. 142 CE, que también abarca a las comarcas como entes locales que son. Respecto de la comparecencia exclusiva del Estado sobre Hacienda general reconocida en el art. 149.1.14 CE, recuerda la Generalidad que dicha competencia no debe obviar o anular otras competencias, como la que ostenta las Comunidades Autónomas en materia de régimen local, y ello implica la necesidad de dejar a la regulación autonómica un margen de regulación en Haciendas locales que permita no entender anulada esa competencia por la estatal sobre Hacienda general (STC 179/1985).
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El Presidente del Congreso de los Diputados, mediante escrito de 21 de marzo de 1996, manifestó su voluntad de no personarse ni realizar alegaciones en el presente proceso.
El Parlamento de Cataluña realizó alegaciones el 20 de marzo de 1996. Justificaba la constitucionalidad del articulo cuestionado con base en los siguientes argumentos: por una parte entiende que la disposición transitoria sexta , punto 7, del Estatuto de Autonomía de Cataluña, prevé el traspaso de servicios a la Generalidad, y por tanto, si, de conformidad con la doctrina de este Tribunal, las transferencias de servicios deben comportar el traspaso de los correspondientes recursos para prestarlos adecuadamente, se debe concluir que la previsión de la mencionada disposición transitoria sexta, punto 7, debe ser desarrollada en el sentido de establecer los recursos a atribuir a cada uno de los traspasos. Pues bien, continúa en sus alegaciones, ello es lo que efectúa el artículo 12 de la Ley 5/1987, de 4 de abril, de régimen provisional de las competencias de las Diputaciones Provinciales. La forma específica por la que opta la Ley no podía adaptarse, a juicio del Parlamento de Cataluña, más al bloque de la constitucionalidad, porque forma parte del mismo. Efectivamente la fórmula no es más que la transposición de la establecida en la disposición transitoria tercera 2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña para la financiación de los servicios derivados de los traspasos de competencias del Estado a la Generalidad. La fórmula del artículo 12 viene también avalada, a su juicio, por el hecho de ser análoga a la prevista en diversas leyes, entre otras en el artículo 19 de la Ley del proceso autonómico y en la disposición transitoria primera LOFCA. Finaliza sus alegaciones el Parlamento de Cataluña solicitando que se dicte una Sentencia afirmado la constitucionalidad del precepto cuestionado.
Único. La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, ha planteado cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 12 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, de régimen provisional de las competencias de las Diputaciones Provinciales, por entender que dicho precepto vulnera los arts 142, 149.1.14 y 157 CE.
Pues bien, la STC 48/2004, de 25 de marzo, resolutoria de las cuestiones de inconstitucionalidad núms. 3225/95, 3226/95, 268/98, 3671/98 y 3730/98, promovidas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, declaró “inconstitucional y nulo el artículo 12, en sus dos apartados, de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, de régimen provisional de las competencias de las Diputaciones provinciales, con los efectos establecidos en el último fundamento jurídico de esta Sentencia”. Concretamente se afirmó que dicho precepto “vulnera la autonomía local en su vertiente económica, garantizada en el artículo 142 en relación con el artículo 137, ambos de la Constitución”.
Así pues hay que concluir que se ha producido la extinción de este proceso como consecuencia de la desaparición sobrevenida de su objeto. En efecto, una vez que la norma discutida ha sido ya declarada nula por Sentencia que vincula a todos los poderes públicos (arts. 38.1 y 39.1 LOTC) no resulta posible su aplicación en los Autos de los que deriva la cuestión, de suerte que este proceso de inconstitucionalidad ha quedado sin finalidad, por desaparición sobrevenida de su objeto (STC 38/1993, de 23 de diciembre, FJ Único), figura ésta de extinción procesal “cuya integración dentro de nuestro sistema de justicia constitucional resulta plenamente viable, pese al silencio de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en razón de la virtualidad propia de los principios que inspiran la institución procesal” (ATC 14/1996, de 17 de enero, FJ Único).
Consecuentemente, el Pleno del Tribunal acuerda declarar la extinción de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 3864/95, promovida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, respecto del art. 12 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, de régimen provisional de las competencias de las Diputaciones provinciales.
Por lo expuesto, el Pleno
Declarar la extinción por pérdida sobrevenida de su objeto de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 3864/95, promovida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, respecto del art. 12 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, de régimen provisional de las competencias de las Diputaciones provinciales, declarado nulo en cuestiones anteriormente resueltas.
Madrid, a diecinueve de octubre de dos mil cuatro.
