STC 281/1993, 27 de Septiembre de 1993

1. Por escrito registrado en este Tribunal el 24 de noviembre de 1990, doña María L. A. M. Procuradora de los Tribunales y de doña Elena O. G. doña Concepción P. G. doña Adoración L. A. doña María C. P. A. doña María A. A. S. y don Alfredo P. R. interpone recurso de amparo contra la Sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 31 de mayo de 1990, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo núm. 680/88 promovido contra bases de la convocatoria para la provisión de siete plazas de Administrativos de la plantilla de personal laboral del Ayuntamiento de Leganés (Madrid), aprobadas en sesión del Pleno de 30 de julio de 1987.

2. Los hechos en los que se fundamenta la demanda son, sucintamente expuestos, los que siguen:

a) Mediante Resolución de 24 de agosto de 1987 («Boletín Oficial del Estado» de 4 de septiembre), el Ayuntamiento de Leganés hizo público que en su sesión de 30 de julio de 1987 había aprobado las bases para proveer, por el procedimiento de concurso de mérito, siete plazas de Administrativos de la plantilla de laborales de ese Ayuntamiento; se anunciaba, además, que las bases de la convocatoria figuraban expuestas en el Ayuntamiento y se señalaba el plazo de admisión de solicitudes para tomar parte en las pruebas de selección.

b) En las bases de la convocatoria se establecía un baremo en el que, dentro del apartado «Méritos», figuraba -con el núm. 4- haber desempeñado «con carácter accidental o temporal, en el Ayuntamiento de Leganés, la categoría objeto de la convocatoria». A dicho «mérito» se le otorgaba una puntuación de veinte puntos, mientras que la suma total de los restantes «Méritos» -tanto «Experiencia» como «Cursos»-, en su grado máximo, arrojaba un total de veintiún puntos posibles.

c) Con fecha 18 de abril de 1988, el Tribunal calificador levantó la correspondiente acta del concurso, otorgando veinte puntos a los siete concursantes que venían ocupando las plazas objeto de provisión y cero puntos a los demás concursantes, excepto a dos, a los que se concedió once y siete puntos, respectivamente, sin obtener, por tanto, plaza.

d) Interpuesto recurso contencioso núm. 680/88 contra las bases de la convocatoria y actos posteriores resolutorios del concurso ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de ese Tribunal dictó Sentencia desestimatoria de 31 de mayo de 1990.

3. Se interpone recurso de amparo contra la Sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 31 de mayo de 1990 (recurso núm. 680/88), interesando su nulidad y la de «la base cuarta, apartado experiencia", punto 4», del baremo del concurso, así como la declaración del «derecho de los recurrentes a participar en igualdad de condiciones con los otros aspirantes al acceso a dichas plazas».

Entienden los demandantes que la resolución judicial impugnada ha incurrido en infracción del art. 23.2 -en relación con el art. 14- de la Constitución. A su juicio, otorgar veinte puntos al «mérito» de haber desempeñado con carácter accidental o temporal, en el Ayuntamiento de Leganés, la categoría objeto de la convocatoria y conceder -en cambio- a la suma total de los restantes «méritos», en su grado máximo, un total de veintiún puntos, supone llevar a cabo una auténtica predeterminación del resultado del concurso: se descarta a quienes no hayan desempeñado la categoría objeto de la convocatoria en el Ayuntamiento (a los que sólo les será posible obtener, como máximo, veintiún puntos) y se prima de entrada con veinte puntos a quienes sí la hubieran desempeñado (necesitando sólo dos puntos más para superar a los candidatos que, sin haber trabajado en el Ayuntamiento, hubieran obtenido el máximo de puntuación posible). En el baremo impugnado se habría llevado a cabo, en definitiva, una referencia absolutamente individualizada y concreta en favor de determinados concursantes, resultando de ello una vulneración del derecho garantizado en el art. 23.2 de la Constitución.

4. Mediante providencia de 8 de abril de 1991, la Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda de amparo y dirigir comunicación a la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid para que remitiera certificación o copia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso contencioso núm. 680/88; asimismo se acordó la práctica de los emplazamientos pertinentes.

5. Mediante providencia de 20 de junio de 1991, la Sección acordó acusar recibo de las actuaciones interesadas y tener por personado y parte al Procurador don Roberto Granizo Palomeque en nombre y representación del Ayuntamiento de Leganés. Asimismo, se acordó dar vista de las actuaciones a las partes personadas y al Ministerio Fiscal por plazo común de veinte días para que presentaran las alegaciones que estimasen pertinentes, de conformidad con lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC.

6. La representación procesal de los recurrentes presentó su escrito de alegaciones el 15 de julio de 1991. Los argumentos de los actores se centran en la crítica a las razones esgrimidas por la Sala sentenciadora para fundamentar la desestimación del recurso contencioso, a saber: que otorgar veinte puntos a un solo mérito y el hecho de que esa puntuación sea prácticamente equivalente a la suma de los que pueden obtenerse por razón de los restantes méritos no vulnera los arts. 14 y 23.2 de la Constitución, por cuanto aquel mérito es una condición objetiva a la que se confiere relevancia «por razón de la situación que un número indeterminado de personas puedan justificar». Entienden los demandantes que no es cierto que las personas que han desempeñado la categoría objeto de la convocatoria constituyan un conjunto indeterminado y abstracto, sino un colectivo concreto -con nombres y apellidos- que se presentó al concurso y obtuvo las plazas en liza, pues sólo unas determinadas personas iniciaban el concurso con veinte puntos (y, por tanto, con la plaza prácticamente asegurada) por el solo hecho de presentarse, sin tener que alegar ningún otro mérito; en su opinión, la base 4 del baremo encerraba en sí misma la discriminación denunciada, pues en el supuesto de que nadie hubiese desempeñado la categoría objeto de la convocatoria dicha base no tendría sentido, pues incluirla sería tanto como atribuir relevancia a un mérito que se sabe de antemano que nadie podrá alegar; su inclusión obedece a que el convocante sabía y le constaba que existían personas determinadas que podían invocar el mérito en cuestión, no pretendiéndose con su inclusión -y con el abultado número de puntos que por tal concepto se concedía- otra cosa que asegurar a esas personas la obtención de las plazas.

Además -continúan los demandantes- tanto las bases como la Sentencia recurrida infringen los arts. 14 y 23.2 de la Constitución desde otra perspectiva: en los procedimientos de selección para ocupar un puesto integrado en la función pública, los poderes públicos son libres a la hora de establecer los méritos y capacidades que en cada caso hayan de ser determinantes de las pruebas selectivas, pero tal libertad tiene como límite el que ningún mérito sea puntuado de tal suerte que él sólo predetermine el fallo ni haya sido establecido al margen de los criterios de mérito y capacidad en igualdad de condiciones respecto de todos los posibles candidatos. Por tanto, si el Ayuntamiento de Leganés saca a concurso de méritos determinadas plazas, es obvio que lo hace porque tales plazas no habían sido cubiertas con arreglo a los mecanismos que la Ley establece -es decir, concurso u oposición- para cubrirlas con carácter fijo, de ahí que la base cuarta hable del carácter accidental o temporal de su posible desempeño. Pues bien, al referido mérito se le otorgan tantos puntos menos uno como a la suma máxima de los restantes méritos, lo que -de prosperar la tesis de la Sentencia impugnada- haría saltar por los aires la doctrina del Tribunal Supremo y de este Constitucional acerca de la aplicación del principio de igualdad en relación con el acceso a la Administración Pública, pues los poderes públicos podrían crear situaciones especiales para determinadas personas con carácter temporal o accidental y luego privilegiar en un concurso tales situaciones: primero se crea la situación objetiva para determinadas subjetividades -al margen del mérito y la capacidad- y luego se otorga a esa situación objetiva un valor tal en el conjunto de los méritos alegables que sólo quienes han dado lugar a la misma tienen acceso a la plaza. En otras palabras, primero se coloca en determinadas plazas a personas concretas -al margen de todo procedimiento de mérito y capacidad- y luego se sacan esas plazas a concurso concediendo a quienes las ocupan una puntuación tal que garantice su continuidad en las mismas, cumpliendo ya los requisitos legales.

Alegan a continuación los recurrentes que a la inconstitucionalidad de las bases del concurso no puede oponerse el argumento de que si se eliminara la puntuación atribuida al mérito discutido no se habría alterado el resultado del concurso, pues la incorrección de las bases exige su anulación al margen de la incidencia real que hubieran podido tener en el resultado concreto de las pruebas selectivas realizadas, aunque sólo fuera porque la desproporcianada puntuación del mérito discutido pudo actuar como un elemento disuasor considerable para eventuales concursantes.

En definitiva -concluyen los demandantes- debe partirse de la base de que un mérito o capacidad es objetivo a los efectos de supuestos como el ahora planteado cuando todos los españoles, en principio y en un plano de igualdad -es decir, a través del mérito o la capacidad-, han podido acceder a él. Por el contrario, el mérito será subjetivo si -como sucede en este caso- sólo algunos han podido adquirirlo por cauces en los que no contaron ni la capacidad ni el mérito.

Por todo ello, los demandantes interesan la estimación del presente recurso de amparo.

7. El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones el 24 de julio de 1991. Tras exponer los antecedentes del caso, señala el Ministerio Público que aunque la demanda de amparo se dice presentada contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en realidad ésta no ha hecho sino agotar la vía judicial procedente, y -caso de existir- la violación constitucional ahora denunciada se localizaría en la Resolución del Ayuntamiento de Leganés que estableció las bases del concurso. En consecuencia, entiende el Ministerio Fiscal que no nos encontramos ante un recurso del art. 44 LOTC, sino ante una demanda de amparo ex art. 43 LOTC.

En lo que a la cuestión planteada se refiere, alega el Ministerio Público que, a su juicio, no es aplicable al caso de autos el art. 23.2 de la Constitución, pues no puede decirse que unas plazas de personal laboral formen parte de la función pública y, desde luego, no tienen la consideración de cargos públicos. A su juicio, las SSTC 42/1981 y 50/1986 -invocadas por los actores- no tienen aplicación en el presente caso, pues se refieren a la remisión que el art. 23.2 de la Constitución hace a los requisitos que señalan las leyes, prohibiendo que los mismos se establezcan mediante referencias individualizadas y concretas. Ahora bien -continúa el Ministerio Fiscal- no cabe duda que el Ayuntamiento de Leganés, como poder público, debe respetar -por imperativo del art. 9.1 C.E.- el principio de igualdad consagrado en el art. 14 de la Constitución y comprobar si lo ha respetado o infringido ha de constituir el objeto del presente recurso.

De entrada, ninguno de los supuestos de discriminación directamente citados en el art. 14 de la Constitución se dan en el supuesto de autos ni es fácil localizarlos por analogía. La situación discriminatoria, caso de existir, no se habría creado contra los recurrentes, sino en favor de las personas que ya ocupaban con anterioridad los puestos de trabajo ofertados. Ello nos lleva, a juicio del Ministerio Público, una vez más, al problema de la validez del término de comparación. No cabe duda que las situaciones comparadas no son idénticas ni análogas: los que resultaron beneficiados habían ya desempeñado los cometidos propios de las plazas objeto de concurso y el Ayuntamiento conocía su preparación y eficacia, lo que no puede decirse de los hoy demandantes. A juicio del Ministerio Fiscal, la experiencia en el desempeño de un puesto de trabajo es un mérito susceptible de ser valorado por el empleador y, desde ese punto de vista, no nos encontramos ante un tertium comparationis válido para invocar con éxito una infracción del principio de igualdad.

En realidad, entiende el Ministerio Público que el problema no radica en el hecho de que se valore la experiencia en el puesto de trabajo ofertado, sino en la puntuación otorgada a esa experiencia, de manera que lo que deberá dilucidarse es si el Ayuntamiento pudo legalmente establecer un baremo como el que publicó. Para ello es preciso acudir -como hizo el Tribunal Superior- a la normativa de Régimen Local y, al no contenerse en ella criterios específicos, procederá remitirse a la regulación básica estatal, que se limita a admitir la selección de personal laboral por concurso. Las únicas limitaciones consisten en la obligatoriedad de las bases de la convocatoria, sin que se imponga la atribución de puntuación a unos méritos determinados. Ello equivale a reconocer -entiende el Ministerio Público- que el órgano competente puede señalar las condiciones y la valoración que estime adecuadas, como expresión del principio de autonomía municipal (art. 137 C.E.). El único límite vendría representado por el principio de igualdad, que vedaría una elección subjetiva e intuitu personae; sin embargo, el hecho de atribuir una puntuación a una situación objetiva no puede reputarse discriminatoria a los efectos del art. 14 de la Constitución, pues con ello no se beneficia a una persona, sino que la puntuación se concede a todos cuantos reúnan los requisitos valorados; y, de otro lado, el quantum de dicha puntuación no es, en realidad, un problema de dimensión constitucional, sino de mera legalidad ordinaria, ya resuelto por los órganos judiciales competentes.

En consecuencia, el Ministerio Fiscal interesa la denegación del amparo pretendido.

8. La representación procesal del Ayuntamiento de Leganés no presentó escrito de alegaciones.

9. Por providencia de 23 de septiembre de 1993 se señaló el día 27 de septiembre siguiente para deliberación y votación de la presente Sentencia.

1. El objeto del presente recurso de amparo no es otro que la impugnación de las bases establecidas por el Ayuntamiento de Leganés en sesión plenaria de 30 de julio de 1987 para proveer, por el procedimiento de concurso de méritos, siete plazas de Administrativos de la plantilla de personal laboral de ese Ayuntamiento. Es evidente que, aun cuando en la demanda de amparo se impugna la Sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que desestimó el recurso núm. 680/88 promovido contra las citadas bases, el derecho fundamental invocado por los recurrentes no habría sido propiamente vulnerado en la resolución judicial, sino en el acto administrativo cuya nulidad se ha desestimado en una Sentencia que, como señala el Ministerio Público, no ha hecho más que poner fin a la vía judicial procedente y preceptiva ex art. 43 LOTC. En consecuencia, el recurso de amparo que ahora examinamos encuentra su verdadero acomodo procesal en el meritado art. 43 LOTC y no en el art. 44 del mismo texto normativo.

Sentado lo anterior, procede analizar a continuación la infracción constitucional denunciada por los actores y localizada, según se ha dicho, en las bases de la convocatoria para el concurso de méritos destinado a la provisión de varias plazas de personal laboral en el Ayuntamiento de Leganés.

En la base cuarta de la convocatoria se fijaba un baremo de méritos, ahora impugnado, con arreglo al cual podía obtenerse un máximo de dos puntos en concepto de «cursos de perfeccionamiento» y un máximo de treinta y nueve por «experiencia»; en este segundo apartado, los treinta y nueve puntos máximos posibles se desglosaban del siguiente modo: 1) diez puntos como máximo por cada año de servicio prestado como Auxiliar Administrativo en el Ayuntamiento de Leganés (sólo dos puntos si los servicios se habían prestado en otro Ayuntamiento o un punto si lo habían sido en la empresa privada); 2) un punto por ostentar Jefatura de Grupo; 3) cinco puntos por ostentar Jefatura de negociado; y, 4) veinte puntos por haber desempeñado con carácter accidental o temporal, en el Ayuntamiento de Leganés, la categoría objeto de la convocatoria.

A juicio de los demandantes de amparo, el hecho de que, de los cuarenta y un puntos posibles, veinte se concedieran por la sola circunstancia de haber desempeñado accidental o temporalmente, en el Ayuntamiento de Leganés, la categoría objeto de convocatoria, supone una infracción flagrante del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 en relación con el art. 14, ambos de la Constitución, pues con ello se privilegia a unos concursantes muy determinados (los que venían ocupando las plazas sacadas a concurso), hasta el punto de predeterminar inevitablemente el resultado mismo de la convocatoria, toda vez que tales concursantes contaban de entrada -y por el solo hecho de concursar- con una puntuación de veinte puntos, mientras que a los restantes sólo les era posible obtener, como máximo, un total de veintiún puntos, fácilmente superables por aquéllos a poco que lograran dos nuevos puntos. En otras palabras, la puntuación concedida a un mérito sólo alegable por determinados concursantes ha primado a éstos hasta el punto de que tenían aseguradas las plazas convocadas con sólo presentarse al concurso.

El Ministerio Fiscal, sin embargo, considera que no cabe hablar de infracción del art. 23.2 de la Constitución, sino -eventualmente- de una posible vulneración del art. 14 C.E., hipótesis que, no obstante, también descarta. Entiende, en efecto, que no puede ser de aplicación al caso el art. 23.2 C.E. porque las plazas sacadas a concurso lo eran de personal laboral, ajeno a la función pública; y considera, además, que tampoco puede admitirse que se haya conculcado el principio constitucional de igualdad, toda vez que la discriminación denunciada, caso de existir, no habría operado contra los recurrentes, sino en favor de las personas que ya ocupaban los puestos de trabajo ofertados por el Ayuntamiento. A juicio del Ministerio Público, no existe término de comparación posible desde el momento en que las situaciones comparadas no son ni siquiera análogas, pues «los que resultaron beneficiarios de las plazas discutidas habían desempeñado ya con anterioridad esos cometidos y el Ayuntamiento de Leganés conocía su preparación y eficacia, lo que no puede predicarse de los hoy demandantes» y esa experiencia anterior constituía un mérito -expresivo de una situación objetiva- valorable por el empleador. Para el Ministerio Fiscal todo el problema se agota en una cuestión muy concreta: si la puntuación otorgada a esa experiencia previa era o no correcta. Interrogante que resuelve en sentido afirmativo, concluyendo que, por tratarse de un mérito objetivo y corresponder al Ayuntamiento la fijación de las pautas de selección de su personal laboral, la cuestión relativa a la bondad de la puntuación concedida no excede los límites de la legalidad ordinaria, ya fiscalizada por el órgano judicial competente.

2. Así planteados los términos del debate, ha de coincidirse con el Ministerio Fiscal en que el derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 de la Constitución no es aplicable en los supuestos de contratación de personal laboral por parte de las Administraciones Públicas, de manera que el trato discriminatorio denunciado sólo podría conculcar el principio general de igualdad establecido en el art. 14 de la Constitución, del que el art. 23.2 C.E. no es sino, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de este Tribunal, una concreción específica en relación con el ámbito de los cargos y funciones públicos. Admitida esta puntualización del Ministerio Público, no cabe, sin embargo, aceptar que -ya desde la perspectiva del art. 14 C.E.- las bases de la convocatoria del concurso de méritos impugnadas por los demandantes no sean contrarias al principio de igualdad.

En efecto, para llegar a esa conclusión basta con constatar que la relevancia conferida a un mérito sólo alegable por determinados candidatos situaba a éstos en una posición de privilegio frente a los restantes concursantes, predeterminando en su favor la resolución del concurso convocado. Aun cuando, en principio, la atribución de semejante relevancia a un sólo mérito no tiene por qué contrariar las exigencias del principio constitucional de igualdad, tal principio padece irremediablemente cuando, como es ahora el caso, el mérito en cuestión no evidencia en los concursantes que pueden acreditarlo una cualidad objetiva que, por su relevancia para el desarrollo de los cometidos de cuyo ejercicio se trata con la plaza objeto de concurso, merezca hacer a sus titulares acreedores del puesto ofertado. La experiencia es, desde luego, un mérito,y conferir relevancia a su disfrute no sólo no es contrario a la igualdad, sino que, en tanto que cualidad susceptible de justificar una diferencia de trato, se cohonesta perfectamente con el art. 14 de la Constitución y es condición de obligada relevancia en atención a criterios tales como los de eficacia en la prestación de servicios por parte de la Administración Pública. Con todo, contraría abiertamente al principio constitucional de igualdad el que en un concurso de méritos que, como el de autos, se articula alrededor de la experiencia adquirida en diversos puestos administrativos, se prime desaforadamente y de manera desproporcionada -y con la consecuencia de hacerlo determinante del resultado último del concurso- la experiencia representada por el desempeño de una determinada categoría (la de los puestos convocados) en un determinado Ayuntamiento (el convocante). Un baremo en el que, tratándose de un concurso de méritos, se privilegie la experiencia adquirida en un puesto idéntico o similar a aquél de cuya provisión se trata no sería contrario a la igualdad aun cuando a los restantes méritos alegables les fuera concedida una valoración menor, incluso considerablemente menor. Sin embargo, en el supuesto de autos no se trataba propiamente de favorecer genéricamente a quienes hubieran desempeñado puestos idénticos o similares a los ofertados, sino sólo de privilegiar a las concretas personas que los hubieran ocupado en el propio Ayuntamiento autor de la convocatoria. La imposibilidad de que los veinte puntos concedidos por ese concepto pudieran ser obtenidos por quienes hubiesen ocupado puestos idénticos en otras Corporaciones pone de manifiesto que no se trataba tanto de favorcer la experiencia en la categoría ofertada, cuanto de primar, exclusivamente, a quienes venían ocupando interinamente las plazas en disputa. Como ya quedó dicho en la STC 42/1981, es preciso que «la diferencia impuesta en razón de la capacitación técnica sea adecuada a la naturaleza propia de las tareas a realizar» (lo que permite computar como mérito la experiencia adquirida en puestos idénticos o similares a los que son objeto de concurso) «y se establezca con carácter general, esto es, en referencia directa a la posesión de determinados conocimientos o determinada titulación acreditativa de éstos, pero no al procedimiento seguido para adquirirlos o al Centro en donde fueron adquiridos, pues cualquiera de estas fórmulas sí implica ya una diferencia no justificada y, en consecuencia, una violación del principio de igualdad» (fundamento jurídico 4.).

Y una diferencia no justificada es, precisamente, la contenida en el baremo ahora enjuiciado, toda vez que diferenciar a los concursantes en función del Ayuntamiento en el que han adquirido determinada experiencia y no a partir de la experiencia misma, con independencia de la Corporación en la que se hubiera adquirido, no es criterio razonable, compatible con el principio constitucional de igualdad. Antes aun, con semejante criterio evaluador se evidencia una clara intención de predeterminación del resultado del concurso en favor de determinadas personas y en detrimento -constitucionalmente inaceptable- de aquéllas que, contando con la misma experiencia, la han adquirido en otros Ayuntamientos. En la medida en que la diferencia de trato no es, por lo dicho, razonable ni puede justificarse más que en atención al privilegio que con su establecimiento quiere concederse a determinados concursantes, no cabe sino concluir que el baremo impugnado es contrario al art. 14 de la Constitución y, en consecuencia, procede la estimación del amparo pretendido.

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Conceder el amparo solicitado por doña Elena O. G. doña Concepción P. G. doña Adoración L. A. doña María C. P. A. doña María A. A. S. y don Alfredo P. R. y, en consecuencia:

1. Reconocer el derecho de los demandantes a no ser discriminados.

2. Declarar la nulidad de las bases aprobadas por el Pleno del Ayuntamiento de Leganés en sesión de 30 de julio de 1987 referidas al concurso de méritos convocado para la provisión de siete plazas de Administrativos de la plantilla de personal laboral de ese Ayuntamiento, retrotrayendo las actuaciones al momento de fijar las bases de la citada convocatoria, que deberán respetar el principio de igualdad.

3. Declarar la nulidad de la Sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 31 de mayo de 1990 (recurso núm. 680/88).

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a veintisiete de septiembre de mil novecientos noventa y tres.