ATC 891/1988, 12 de Julio de 1988
| Fecha de Resolución | 12 de Julio de 1988 |
| Emisor | Tribunal Constitucional - Pleno |
| ECLI | ES:TC:1988:891A |
| Número de Recurso | 541 y 579/1988 (acumulados) |
Extracto:
Suspensión de disposiciones de las Comunidades Autónomas impugnadas por el Gobierno: levantamiento de la suspensión.
Preámbulo:
El Pleno, en su reunión del día de hoy y en el asunto de referencia, ha acordado dictar el siguienteAUTO
Antecedentes:
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El 23 de marzo de 1988 tuvo entrada en este Tribunal escrito de don Luis Fernández Fernández-Madrid, por el que, en su propio nombre y en representación de Senadores más, interponía recurso de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley del Parlamento de Cataluña 23/1987, de 23 de diciembre, por la que se establecen los criterios de financiación del Plan Unico de Obras y Servicios de Cataluña y las bases para la selección, distribución y financiación de las obras y servicios a incluir en el mismo y, subsidiariamente, contra los arts. 1, 2, 3, 4, 5 y 7, Disposición adicional, Disposiciones transitoria segunda y tercera y Disposiciones concordantes de la misma Ley. Dicho recurso, registrado con el núm. 541/1988, fue admitido a trámite por providencia de 6 de abril pasado de la Sección Segunda del Pleno de este Tribunal, y, conforme determina el art. 34 de la LOTC, se acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, para que en el plazo de quince días pudieran personarse y formular las alegaciones que estimaren convenientes, y publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña».
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Previa solicitud del Parlamento de Cataluña y del Consejo Ejecutivo, y tras la tramitación procesal oportuna, se acordó por Auto del Pleno de 7 de junio último la acumulación del recurso núm. 579/1988 al seguido con el núm. 541/1988, concediendo nuevo plazo para alegaciones. Dicho recurso de inconstitucionalidad 579/ 1988 fue interpuesto por el Abogado del Estado contra el art. 2 de la Ley del Parlamento de Cataluña 23/1987, de 23 de diciembre, por la que se establecen los criterios de financiación del Plan Unico de Obras y Servicios de Cataluña y las bases para la selección, distribución y financiación de las obras y servicios a incluir en el mismo. Fue admitido a trámite el 7 de abril pasado por la Sección Cuarta del Pleno de este Tribunal, acordando su traslado de la demanda y documentos presentados según dispone la LOTC y publicar la incoación del recurso y la suspensión en el «Boletín Oficial del Estado» y «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña».
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Por providencia de 20 de junio último, la Sección Segunda acordó oír a las partes para que, en el plazo común de cinco días, expusieran lo que estimasen procedente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión. 4. El Abogado del Estado, en escrito que se recibe el 27 de junio último, formula alegaciones en solicitud del mantenimiento de la suspensión. Señala el Abogado del Estado que la impugnación afecta, esencialmente, al art. 2.3 y por conexión a su disposición transitoria segunda, que obligan a instrumentar todas las aportaciones de las Diputaciones por vía del Plan Unico -«los demás recursos financieros», dice la Ley 23/1987-, que se destinen a la realización, ampliación o mejora de obras y servicios de competencia municipal, con sujeción, además, de todas las aportaciones o cuantías determinadas y sin perjuicio de las consignadas en los presupuestos con destino a: «Cooperación económica para financiar inversiones en obras y servicios de competencia municipal», por aquéllas. En aplicación de la norma impugnada, la actuación de las Diputaciones queda reducida, en el orden económico, a lo que puede denominarse «mínimos de mantenimiento» al afectar todos sus recursos, por una vía u otra, al referido Plan Unico, impidiéndoles cualquier actuación que suponga ejercicio de competencias propias, como se deduce de los cuadros que se acompañan, obtenidos en base a los presupuestos de las Diputaciones de 1987. Si todos los recursos financieros que se destinan a la realización, ampliación o mejoras de obras y servicios de competencia municipal son transferidas para la financiación del Plan Unico, se impediría con ello cualquier otra actuación que suponga el ejercicio de las competencias que le son propias en materia de cooperación local. Si la totalidad de los recursos financieros que la Diputación dedica a la cooperación local son transferidos para la financiación del Plan Unico, se está produciendo vía indirecta una redistribución de los fondos procedentes del Estado, con el consiguiente vaciamiento competencial de cada Diputación. Las fundamentales consecuencias económicas que todo ello supone para las Diputaciones Provinciales en Cataluña determinan la total procedencia de mantener la suspensión del precepto impugnado, ya que la aplicación de la Ley supondría consecuencias económicas importantísimas, y de casi imposible rectificación, en los Planes de Obras y Servicios que puedan aprobarse en Cataluña durante la tramitación del recurso. A los efectos de la viabilidad del Plan Unico, la suspensión no debe extenderse, precisa el Abogado del Estado, al núm. 1 del art. 2 de la Ley impugnada, que, por lo demás, es concordante con la Ley 5/1987 del Parlamento de Cataluña, no impugnada ni suspendida en la actualidad y que permite el desenvolvimiento del Plan, a excepción de los conceptos que ahora se recurren.
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El Consejo Ejecutivo de la Generalidad, en escrito que se recibe el 4 de julio último, solicita el levantamiento de la suspensión, a cuyo efecto formula las alegaciones que seguidamente se sintetizan. Comienza recordando el Abogado de la Generalidad la presunción de legitimidad y constitucionalidad de las normas que emanan de los poderes públicos y la doctrina general de que en la ratificación o levantamiento de la suspensión debe tomarse en consideración exclusivamente el alcance de las disposiciones cuestionadas y las consecuencias que para los intereses generales o particulares podrían derivarse de una u otra medida, estimando como efectos relevantes la irreparabilidad o dificultad de reparación de las situaciones que pudieran generarse en uno u otro caso. Se señala seguidamente que el art. 2 de la Ley 23/1988, de 29 de enero, así como todos los demás de la Ley, son preceptos que desarrollan y complementan el sistema de Plan Unico de Obras y Servicios de Cataluña. Este régimen especial viene determinado legalmente en una Ley anterior del Parlamento de Cataluña, como es la Ley 5/1987, de 4 de abril, del régimen provisional de las competencias de las Diputaciones Provinciales, que no ha sido objeto de impugnación. Más aún, el origen del Plan Unico de Obras y Servicios de Cataluña se encuentra en el Real Decreto 2.115/1978, de 26 de julio, es decir, en una situación que deriva de la época preautonómica, consolidada después por la aprobación del Estatuto. Y éste es precisamente un dato especialmente relevante, por cuanto que el Tribunal Constitucional ya tuvo la ocasión de pronunciarse sobre la constitucionalidad del Plan Unico en la Sentencia de 28 de julio de 1981, recaída en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno del Estado contra la Ley del Parlamento de Cataluña 6/1980, de transferencia urgente y plena de las Diputaciones a la Generalidad. El art. 7 de dicha Ley recogía explícitamente la competencia de la Generalidad para elaborar y aprobar el Plan Unico de Obras y Servicios de Cataluña, en sustitución de los planes provinciales, y esta competencia fue explícitamente salvada por el Tribunal Constitucional al declarar en el último punto de los fundamentos de derecho de la mencionada Sentencia que los efectos de la declaración de inconstitucionalidad contenidos en la misma no afectan, como es obvio, a la competencia que atribuye a la Generalidad el art. 2.2 del Real Decreto 2.115/1978, de 26 de julio, de confeccionar y aprobar un Plan Unico de obras y servicios. Esta situación ha sido confirmada después por la misma Ley de Bases de Régimen Local [art. 36.2 a)]. La falta de impugnación de la Ley 5/1987, de 4 de abril, hace que esta norma se encuentre vigente en su totalidad, constituyendo ello también un elemento decisivo para valorar el alcance y consecuencias del precepto suspendido respecto de los intereses potencialmente afectados, ya que el art. 9 de esta Ley establece la obligación de las Diputaciones catalanas de instrumentar exclusivamente a través del Plan Unico de Obras y Servicios de Cataluña las inversiones que realicen en concepto de cooperación económica en obras y servicios de competencia municipal con cargo a sus respectivos presupuestos, y el art. 10 determina los medios de financiación del Plan Unico, entre los cuales se encuentran las aportaciones de las Diputaciones Provinciales destinadas a inversiones en obras y servicios municipales. Por otra parte, la disposición transitoria segunda de la Ley impugnada no ha sido objeto de suspensión en el presente procedimiento, por no haberse solicitado así en el recurso promovido por el Presidente del Gobierno. Por consiguiente, desde la perspectiva de los intereses generales del Estado y de los particulares de las Diputaciones catalanas, el levantamiento de la suspensión del art. 2 de la Ley impugnada no puede causar ningún perjuicio, dado que al estar en vigor los arts. 9 y 20 de la Ley 5/1987, de 4 de abril, y la disposición transitoria segunda de la Ley impugnada, las Diputaciones catalanas tienen actualmente la obligación legal de canalizar los recursos económicos que destinen a inversiones en obras y servicios municipales, a través del Plan Unico de Obras y Servicios de Cataluña, con la aportación mínima que establece el último precepto citado. Indica la Generalidad que en caso de mantenerse la suspensión pueden quedar afectados determinados intereses: en primer lugar, los de la Generalidad, que es la titular de la competencia para elaborar y aprobar el Plan Unico de Obras y Servicios, y, en segundo lugar, los de los 944 municipios y las 41 comarcas de Cataluña, que son los potenciales beneficiarios de la cooperación que se instrumenta a través de dicho Plan. Con el mantenimiento de la suspensión se introduce, a pesar de la vigencia de los otros preceptos citados, un importante elemento de confusión en el régimen jurídico del Plan Unico de Obras y Servicios de Cataluña. Esto ya se ha puesto de relieve en la convocatoria del Plan de 1988, convocatoria que ya se ha realizado en base a la Ley 5/1987, de 4 de abril, y a la Ley 23/1987, de 23 de diciembre, y que se encuentra en estos momentos paralizada por alegar algunas diputaciones la suspensión del art. 2 de la Ley impugnada, como Plan Unico de Obras y Servicios de 1988.
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El Parlamento de Cataluña presenta escrito el 4 de julio, en el que evacua el traslado conferido por el Auto de acumulación del 7 de junio anterior formulando las correspondientes alegaciones sobre el fondo del escrito en ambos conflictos. En otrosí del citado escrito pide al Tribunal el levantamiento de la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados.
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El comisionado señor Fernández Fernández-Madrid, en representación de los 54 Senadores, no ha formulado alegaciones en el plazo concedido al efecto.
Fundamentos:
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Es doctrina constante de este Tribunal que su decisión sobre el mantenimiento o alzamiento de la suspensión de una disposición de ley autonómica objeto de recurso de inconstitucionalidad se ha de adoptar teniendo en cuenta, a la vista del contenido de la regla impugnada, las consecuencias que se habrían previsiblemente de seguir para los intereses públicos y, en su caso, para los de terceros, según se mantuviera o cesara aquella situación de suspensión, apreciando, de modo específico, la reversibilidad o irreversibilidad de los perjuicios en cada caso concebibles y con independencia, claro es, de toda estimación anticipada sobre la resolución de fondo que el recurso pudiera merecer. Para resolver el presente incidente la anterior doctrina se ha de aplicar a la regla contenida en el art. 2.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 23/1987, no sólo porque la parte actora ha sostenido en sus alegaciones que a ella «afecta esencialmente» la impugnación -excluyendo de su petición en orden al mantenimiento de la suspensión lo dispuesto en el apartado 1.° de aquel art. 2-, sino porque, en lo que se refiere al núm. 2.° del repetido art. 2, ningún argumento específico ha formulado el Abogado del Estado para fundamentar la necesidad de mantener su suspensión. Nada hemos de resolver aquí, por lo demás, respecto de la disposición transitoria segunda de esta Ley 23/ 1987, por lo mismo que la regla allí contenida no fue en su día objeto de suspensión al no serlo, tampoco, de impugnación en el recurso 579/1988.
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Teniendo en cuenta la doctrina constitucional que se acaba de recordar, no cabe sino disponer ahora el alzamiento de la suspensión del art. 2 de la Ley 23/1987. Son fundamento bastante para esta conclusión tanto la advertencia de que la representación actora no ha precisado mínimamente las invocadas «consecuencias económicas importantísimas» que se seguirían de la aplicación actual de aquel precepto, como la consideración, asimismo, de que un hipotético mantenimiento de aquella medida preventiva habría de provocar, esta vez si con certeza. una perturbadora situación de inseguridad en cuanto a la aplicabilidad y eficacia de otras disposiciones legales no suspendidas en su momento o ni siquiera integradas en el texto de la Ley 23/1987. Los efectos de la suspensión de un precepto legal impugnado en recurso de inconstitucionalidad no deben, en principio, propagarse a otras disposiciones legales no impugnadas o que forman parte, incluso, de otros cuerpos normativos, pero este resultado -que, en la medida de lo posible, se ha de evitar- vendría hoy a producirse, efectivamente, al estar el art. 2.2 de la Ley que se impugna indisociablemente ligado a lo prevenido en la disposición transitoria segunda de la misma Ley y también a lo que establece el art. 9.1 a) de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de Régimen Provisional de las Competencias de las Diputaciones Provinciales, preceptos, uno y otro, hoy aplicables, pero cuya eficacia padecería, engendrando la inseguridad jurídica antes dicha, con el mantenimiento de la suspensión de la disposición objeto de recurso. Las consideraciones dichas, y la decisión que en su virtud se impone, no deben relativizarse en atención a lo aducido por el Abogado del Estado en orden al daño para la autonomía de las Diputaciones Provinciales que depararía la aplicabilidad actual de la Ley. Tal razonamiento, como es obvio, afecta ya al fondo del recurso y no puede tomarse aquí en cuenta sin anticipar su hipotética resolución.
Fallo:
Por lo expuesto, el Pleno del Tribunal acuerda el alzamiento de la suspensión del art. 2 de la Ley del Parlamento de Cataluña 23/1987, de 23 de diciembre, por la que se establecen los criterios de financiación del Plan Unico de Obras y Servicios de Cataluña y las bases para la selección, distribución y financiación de las obras y servicios a incluir en el mismo.Publíquese en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña».Madrid, a doce de julio de mil novecientos ochenta y ocho.
