ATC 143/1990, 29 de Marzo de 1990

1. El Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, mediante escrito presentado en este Tribunal el 30 de octubre de 1989, planteó recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 23.2 b), en cuanto al inciso «sesenta días naturales»; 23.2 c), párrafo 2.º, inciso «seis meses»; 27, por imprevisión de las infracciones menos graves; 28.4, por imprevisión de sanciones para las infracciones menos graves; 29.1, por imprevisión del plazo de prescripción para las infracciones menos graves, de la Ley vasca 5/1989, de 6 de julio, de Protección y Ordenación de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai, con invocación expresa del art. 161.2 C.E., a efectos de que se produzca la suspensión de la vigencia del precepto impugnado.

2. Por providencia de la Sección Cuarta de este Tribunal, de 13 de noviembre de 1989, se tuvo por plantado el recurso y se dio traslado de la demanda y documentos presentados conforme establece el art. 34.1 de la LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y al Parlamento Vasco, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren convenientes, teniéndose por producida la suspensión de la vigencia y aplicación de los mencionados preceptos según dispone el art. 30 de la LOTC, y se publicó la formalización del recurso y la suspensión acordada en los «Boletines Oficiales» del Estado y del País Vasco.

   El Gobierno y el Parlamento Vasco presentaron escritos de alegaciones, con fecha 13 y 14 de diciembre de 1989, respectivamente, en solicitud de que en su día se dicte Sentencia por la que se desestime el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Abogado del Estado en representación del Presidente del Gobierno, contra los mencionados preceptos de la Ley del Parlamento Vasco 5/1989, de 6 de julio, de Protección y Ordenación de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai.

3. Por providencia de la Sección Cuarta de 6 de marzo último, se acordó oír a las parles personadas para que en el plazo de cinco días expusieran lo que estimasen procedente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados.

4. El Abogado del Estado, en escrito recibido el 14 de marzo formula alegaciones en solicitud de que sea acordado el mantenimiento de la suspensión.

   Señala el representante del Gobierno que la decisión sobre el mantenimiento o alzamiento de la suspensión de una norma autonómica objeto de recurso de inconstitucionalidad debe adoptarse teniendo en cuenta el alcance de la misma y las consecuencias que para los intereses públicos y, en su caso, para los particulares afectados pudieran derivarse de una u otra medida, estimando como uno de los criterios relevantes la irreparabilidad o dificultad de reparación de las situaciones que pudieran generarse según el sentido de la decisión final del proceso.

   Los preceptos impugnados de la Ley vasca S/1989 se presentan como desarrollo de la legislación básica del Estado en materia de medio ambiente y ecología [art. 11.1 a) EAPV], que se contiene en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre (LCEN). Esta Ley estatal posee la característica técnica de normas mínimas de protección que permiten normas adicionales o un plus de protección (STC 170/1989, fundamento jurídico 2.º). Sin embargo, la Ley vasca impugnada no respeta ese mínimo y recorta drásticamente los plazos establecidos en la legislación estatal para que la Administración competente pueda ejercitar los derechos de tanteo y retracto en las transmisiones onerosas ínter vivos de terrenos situados en el interior de un espacio natural protegido [arts. 23.2 b) y c)] y, al mismo tiempo, deforma el régimen de infracciones y sanciones administrativas legalmente previsto como elemento imprescindible de la política avanzada de conservación de la naturaleza que la LCEN establece.

   Finaliza su escrito el Abogado del Estado, indicando que: La Ley vasca impugnada rebaja de manera apreciable los estándares de protección medio ambiental que estableció la LCEN. Si se alzare la suspensión de los preceptos impugnados, ese debilitamiento del sistema de protección afectaría negativamente a la política de conservación de la naturaleza que deben desarrollar las Administraciones Públicas, al deducir el plazo de ejercicio de un instrumento eficaz para proteger el medio ambiente (derechos de tanteo y de retracto) y deformar el régimen sancionador que para todo el territorio nacional instaura la LCEN.

5. El Gobierno Vasco, en escrito recibido el 14 de marzo último, solicita el levantamiento de la suspensión con base en las siguientes alegaciones:

   Se hace mención a la doctrina del Tribunal según la cual una vez transcurrido el plazo de cinco meses de la suspensión automática a la que se refiere el art. 161.2 de la Constitución, la regla es su levantamiento, produciéndose la excepción del mantenido, que ha de aplicarse con cautela para que no pueda ser equivalente a un bloqueo de las potestades de las Comunidades Autónomas, cuando aquél conlleve perjuicios de singular alcance o gravedad, irreparables o de difícil reparación, cuya existencia deberá alegar y demostrar, en buena lógica procesal, la Administración del Estado. Tal doctrina señala el Gobierno Vasco atiende al principio de seguridad jurídica, que exige que la suspensión de la vigencia de una norma sea excepcional, y, en todo caso, temporalmente breve, ya que con ella se impide la realización de la función esencial del Derecho: La ordenación de la realidad social y supone una medida de alguna manera correctora del automatismo procesal con que se articula la suspensión inicial por invocación del Gobierno.

   El art. 23.2 de la Ley recurrida, en sus letras b) y c), establece los derechos, en favor de la Administración de tanteo (en un plazo de sesenta días naturales) y de retracto (de seis meses), frente a los plazos de tres meses (para el tanteo) y un año (para el retracto) que la legislación estatal establece a través de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, para las mismas instituciones. Dicha diferencia en el tratamiento de los plazos es el debate competencial de fondo por lo que parece difícil apreciar un perjuicio irreparable al interés público por la aplicación de los plazos de la Ley vasca. El interés público a proteger con tales instituciones (la del tanteo y retracto) es, entre otras, la constitución de patrimonios públicos de suelo a los que se quiere brindar una protección reforzada en atención a sus valores medioambientales. Pues bien, existiendo en la Ley vasca dichas instituciones y con unos plazos aptos, en abstracto, para que tales facultades puedan ser ejercitadas en tiempo hábil por la Administración Pública, el interés público ya se encuentra suficientemente protegido, sin que la diferencia de unos plazos (los de la Ley vasca) con otros (los de la Ley estatal) deba implicar la suspensión de la primera.

   El segundo motivo de impugnación de la Ley 5/1989, del Parlamento Vasco, lo constituía el que la misma no establecía la calificación de las infracciones menos graves (art. 27), ni en consecuencia las sanciones (art. 28.4), ni el plazo de prescripción (art. 29.1) a aquéllas aplicable, frente a tal previsión contenida en la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo.

   El régimen sancionador articulado en la Ley de la Cuenca del Urdaibai lejos de suponer un perjuicio irreparable al interés público lo que hace es establecer un nivel de protección más alto que el estatal, ya que la Ley vasca refunde en la única categoría de infracciones graves (multa de 250.001 a 15.000.000 pesetas y plazo de prescripción de cinco al os), a las infracciones menos graves (multa de 100.001 a 1.000.000 de pesetas y plazo de prescripción de seis meses) y a las graves (multa de 1.000.0001 a 10.000.000 de pesetas y plazo de prescripción de un año) ambas de la Ley estatal 4/1989. El Parlamento Vasco ha establecido frente al Estado un tratamiento punitivo más severo para las conductas expoliadoras del medio ambiente específico de la Cuenca del Urdaibai. Tratándose del medio ambiente el actuar más allá de los mínimos estatales no puede causar un perjuicio irreparable al interés público.

6. El Letrado del Parlamento Vasco en escrito recibido el 15 de marzo, solicita el levantamiento de la suspensión, con base en las siguientes alegaciones:

   El carácter excepcional de la suspensión de las leyes autonómicas cuando contra ellas interpone el Presidente del Gobierno recurso de inconstitucionalidad obliga a una interpretación restrictiva de estos supuestos, de manera que el mantenimiento de la suspensión solo procederá cuando por parte del Abogado del Estado se alegue y demuestre fundadamente los seguros o muy probables perjuicios graves e irreparables que para los intereses generales y/o de terceros podrían derivase de la cesación de la suspensión automática.

   En el presente trámite procesal la cuestión a dilucidar indica el letrado, se cifra en considerar si el mantenimiento de la suspensión de los citados preceptos es una medida preventiva necesaria para evitar que se produzcan perjuicios graves e irreparables de muy difícil reparación o si, por el contrario, el levantamiento de la suspensión carece de esas consecuencias. Entre la Ley del Parlamento Vasco 5/1989 y la Ley estatal de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres (LCEN) se producen unas discrepancias que en su día tocará resolver al Tribunal, pero en cuanto al levantamiento o mantenimiento de la suspensión de los artículos impugnados lo único que hay que examinar es si la recuperación de la vigencia de esos artículos produce o no esos perjuicios graves e irreparables para el interés general. El que presuntamente el sistema protector de la LCEN sea más riguroso que el de la Ley impugnada, y si esta circunstancia determina o no su inconstitucionalidad, es algo que en su día habrá de resolver el Tribunal pero esto por sí mismo no significa que la supuesta lenidad relativa -por referencia a la LCEN-, y en aspectos muy concretos, del sistema protector ideado por la Ley de Protección y Ordenación de la Reserva de Biosfera de Urdaibai sea por esto mismo determinante de perjuicios graves e irreparables para dicho espacio natural. Pues es cosa bien distinta aceptar que un régimen protector sea más riguroso que otro a afirmar que la aplicación de este último tendrá efectos perniciosos graves e irreparables para la naturaleza. Considerando los preceptos suspendidos en sí mismos y en conexión con la Ley en la que se integran resulta palmario que de su vigencia no se sigue ningún tipo de perjuicio grave e irreparable para la conservación de los recursos naturales de la cuenca del Urdaibai. En efecto dichos preceptos tienen un claro signo protector y en este sentido se integran coherentemente con el resto de la Ley de Protección y Ordenación de la Reserva de la Biosfera del Urdaibai. Respecto de esta Ley es preciso señalar que es fruto de la libre voluntad política de la Comunidad Autónoma del País Vasco de preservar y defender el espacio natural configurado por la cuenca de Urdaibai estableciendo a tal efecto un régimen jurídico protector. Ningún mandato jurídico obligaba al Parlamento Vasco a tomar esta decisión siendo precisamente esta Ley la que constituye a la cuenca citada como espacio natural protegido. El papel constitutivo de la Ley vasca resulta crucial en este asunto, pues con anterioridad a la misma ninguna protección específica recibía dicho espacio natural y es justamente porque dicha Ley existe por lo que la LCEN puede llegar a desplegar sus virtualidades. Si la cuenca del Urdaibai está jurídicamente defendida es porque la Ley autonómica, ahora impugnada, la ha constituido como espacio natural protegido donde antes no había sino un espacio carente de toda medida específica de protección. Por ello resultaría irrisorio que sean precisamente razones de protección de los recursos naturales los que puedan argüirse para justificar el mantenimiento de la suspensión de los artículos de una Ley cuyo objetivo no es otro que crear un espacio natural protegido donde antes no lo había. De lo anterior se desprende la inanidad absoluta de cuantos argumentos se pudieran utilizar en el sentido de proteger la naturaleza para fundar en ellos el mantenimiento de la suspensión de los preceptos impugnados. El sentido protector es tan consustancial a estos artículos así como a la Ley en que se integran que resulta imposible atribuir al levantamiento de su supensión consecuencias negativas graves e irreversibles para la naturaleza.

   Seguidamente se aborda en detalle la problemática del levantamiento o mantenimiento de la suspensión de los artículos impugnados.

   En cuanto a los plazos para el ejercicio del tanteo o del retracto de sesenta días naturales y seis meses en los arts. 23.2 b) y 23.2 c) impugnados y de tres meses y un año en el art. 10.3 LCEN, la discrepancia en los plazos es limitada, sólo un mes en el caso del tanteo y medio año en el retracto, y su importancia dentro del régimen general de protección resulta de escasa trascendencia, aunque más cortos, los plazos previstos en la Ley vasca permiten a las distintas Administraciones competentes hacer uso de tales derechos si así lo estiman conveniente. Por otra parte, ha de considerarse que el ejercicio de estos derechos depende de la libre decisión de la Administración teniendo la ampliación del plazo, a estos efectos, un alcance limitado, pues más que de este factor temporal es de la voluntad política y de las disponibilidades económicas de las que depende el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto.

   En cuanto a que con los arts. 23.2.b) y 23.2.c), párrafo segundo según argumenta el Abogado del Estado la ley vasca afecta al estatuto jurídico de la propiedad inmobiliaria y en concreto crea un privilegio injustificado e irrazonable para los propietarios de terrenos situados en el interior de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai, señala el Parlamento Vasco que ni los intereses generales de protección de la naturaleza quedan en cuestión, ni se producen perjuicios graves e irreparables para terceros, antes al contrario, éstos se producirían si los propietarios afectados se vieren obligados a soportar el ejercicio del derecho de tanteo durante un mes adicional y el de retracto por medio año más y luego la sentencia del Tribunal viniera a reconocer la constitucionalidad de los plazos previstos en la ley vasca.

   Por lo que hace a los arts. 27, 28.4 y 29.1 de la Ley impugnada dice el Letrado del Parlamento que lo que este trámite interesa poner de manifiesto y resulta decisivo es que la no mención de las infracciones «menos graves» en la ley vasca no se sigue: a) Ni que haya actividades que tipificadas como infracciones «menos graves» con arreglo a la LCEN estén permitidas por la ley vasca; b) Ni que las infracciones «menos graves» según la LCEN reciban un tratamiento sancionador distinto en la ley impugnada.

   Actividades que según los criterios de la LCEN pueden constituir una infracción «menos grave» y recibir una sanción entre 100.001 y 1.000.000 de pesetas puedan recibir exactamente el mismo tratamiento sancionador con la única diferencia, meramente semántica, que si la sanción no sobrepasa las 200.000 pesetas la infracción se denominará «leve» y si supera dicho límite «grave».

   Fundamentos:

1. Para decidir sobre el mantenimiento o el levantamiento de la suspensión de las normas impugnadas, acordada en virtud de lo dispuesto en el art. 161.2 de la Constitución, han de ponderarse, según reiterada jurisprudencia de este Tribunal, las consecuencias que para los intereses públicos o privados podrían derivarse de adoptar una u otra medida y la mayor o menor dificultad que, en su caso, pudiera originar la reparación de los posibles perjuicios. La decisión habrá de tomarse sin prejuzgar ahora la cuestión de fondo planteada y atendiendo exclusivamente al carácter preventivo de la medida cautelar.

2. La representación del Gobierno y del Parlamento Vasco mantienen que la recuperación de la vigencia de los preceptos impugnados de la Ley vasca 56/1989, de 6 julio, no produciría perjuicio alguno a los intereses generales, puesto que el sistema protector establecido en la Ley vasca cumpliría niveles de protección similares a los de la legislación básica del Estado. Por su parte el Abogado del Estado entiende que, como la Ley vasca reduce el nivel de protección establecido en la Ley básica del Estado, el mantenimiento de la suspensión supondría un debilitamiento del sistema de protección de la conservación de la naturaleza.

La cuestión así planteada radica en un juicio de probabilidad de en qué medida la eventual diferencia de sanciones entre la Ley autonómica y la Ley básica estatal, y la reducción del plazo para el ejercicio por la Administración correspondiente de los derechos de tanteo y retracto por la Ley autonómica, puede dar lugar, durante el lapso de tiempo que falta hasta que dictemos Sentencia, a un debilitamiento en la protección ecológica y medioambiental con el eventual perjuicio para la zona objeto de protección. A este respecto las razones que formula el Abogado del Estado se basan fundamentalmente en la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, mientras que las del Gobierno y Parlamento Vasco sostienen que el conjunto de la Ley vasca brinda una protección reforzada de los valores medioambientales, más allá de los mínimos estatales.

A diferencia del asunto resuelto en nuestro ATC 29/1990, no existe una disparidad drástica entre las sanciones prevista por la normativa estatal y la autonómica, y la reducción de un plazo todavía razonable del tiempo de ejercicio del derecho de tanteo y retracto por parte de la Administración correspondiente no supone un impedimento al ejercicio efectivo de tales derechos. Ha de reconocerse que la aplicación inmediata de los preceptos impugnados asegura prima facie una suficiente protección del medio ambiente. Además la suspensión de unos concretos preceptos de un conjunto ordenador que trata en forma sistemática de proteger el medio ambiente puede repercutir negativamente en la efectividad del conjunto del propio sistema. Todo ello demuestra que el levantamiento de la suspensión no produce perjuicios graves al interés general ni a los sujetos afectados por la misma.

Fallo:

Por lo expuesto el Pleno acuerda levantar la suspensión de los preceptos de la Ley del Parlamento Vasco 5/1989, de 6 de julio, impugnados en el presente recurso.Publíquese en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial del País Vasco».Madrid, a veintinueve de marzo de mil novecientos noventa.