ATC 306/1990, 17 de Julio de 1990

1. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, mediante escrito presentado en este Tribunal el 27 de abril de 1990, planteó conflicto positivo de competencia en relación con los arts. 3 g) y k); 4, segundo párrafo; 7, primer inciso; 16 a) y b); 22 c); la Disposición adicional y la Disposición final segunda, en conexión con los artículos 12 y 20, todos ellos del Real Decreto 1604/1989, de 29 de diciembre, por el que se incluye la peste equina dentro del grupo de enfermedades de declaración oficial en toda España y se dan normas para la prevención, erradicación y control de la misma.

   En otrosí al citado escrito se solicita, de conformidad con lo previsto en el art. 64 e) LOTC y con el fin de que no se produzcan los perjuicios de imposible o difícil reparación que derivarían de la declaración oficial en toda España de la peste equina, la suspensión del Real Decreto 1604/1989, de 29 de diciembre, en el territorio de Cataluña, con apoyo en las siguientes consideraciones:

   La no suspensión del Real Decreto objeto del presente conflicto supondría, que ante la proximidad de los Juegos Olímpicos de 1992, y dados los antecedentes de los años 1987, 1988 y 1989, en que se detectaron casos de peste equina africana en España, la aparición de un nuevo brote de esa enfermedad desde este mismo momento hasta el año 1992, determinaría la calificación de España como un país endémico, con el consiguiente cierre de fronteras para la entrada y salida de équidos durante diez años. Ello provocaría irremediablemente la suspensión dentro del Estado español de la realización de las competiciones hípicas previstas en los Juegos Olímpicos del año 1992.

   En cambio, si se suspendiera la norma impugnada, Cataluña podría ser declarada zona libre de peste equina africana pues realmente lo es y ello permitiría que, aunque se declarara un foco de peste equina africana antes de 1992 en el resto del Estado español se podrían realizar las competiciones hípicas de los Juegos Olímpicos de 1992 dentro del ámbito territorial de Cataluña.

   Se dice por la Abogada de la Generalidad que los requisitos establecidos en la Orden de la Generalidad de 15 de febrero de 1989 son una transposición de las medidas dispuestas con carácter internacional. Basta, por tanto, este hecho para demostrar que no se trata de medidas especialmente tolerantes o benignas, sino precisamente todo lo contrario, dentro de una adecuada proporcionalidad.

   Las exigencias de la Orden de 15 de febrero de 1989 son mucho más rigurosas que las del Real Decreto objeto de conflicto, y ello garantiza una mayor credibilidad internacional como consecuencia de las severas medidas impuestas por los organismos internacionales, a la vez que pone de manifiesto el notable esfuerzo realizado por Cataluña para mantener su territorio libre de la enfermedad.

   La peste equina africana no se transmite por contacto directo y sólo se presenta durante las estaciones en que están activos los insectos transmisores. Así pues, con el inicio del verano, cuando en el sur de España se alcanzan altas temperaturas, es posible la aparición de un nuevo foco. Si antes no se ha suspendido el Real Decreto 1604/ 1989, Cataluña no podría ser considerada zona libre y, por tanto, quedaría incluida en la zona endémica del conjunto del Estado español, de manera que no podrían celebrarse las pruebas hípicas de los Juegos Olímpicos de 1992 previstas en esta Comunidad Autónoma.

   Cualquiera que sea la decisión sobre el fondo de esta causa, de la suspensión de la disposición impugnada no dimana perjuicio alguno para el interés general, ni supone un menoscabo de los títulos competenciales atribuidos al Gobierno Central, ya que el presente conflicto ha de encuadrarse bajo el título competencial de la ganadería y no dentro del ámbito material genérico de la sanidad.

   Resalta el escrito de la Generalidad en relación con el contenido del Real Decreto 1604/1989 que, si bien en el preámbulo de la disposición se cita el Código Zoosanitario Internacional de la Oficina Internacional de Epizootias (OIE), en la norma estatal no se recogen todas las medidas o recomendaciones que éste contempla, e incluso se contravienen algunas de sus disposiciones, y en este sentido el art. 20 del Real Decreto objeto de conflicto, establece en su apartado 2. «De zonas libres a zonas que estuvieran infectadas o de seguridad. Deberán cumplir, además de las exigencias reguladas en las letras a), b) y c) del apartado 1 del presente artículo, que los animales hayan sido vacunados con veintiún días de antelación a la fecha de partida, durante el plazo de cuarenta días a partir de la extinción de la enfermedad». Por lo que, de acuerdo con lo que dispone este artículo, si se quiere enviar caballos desde una zona libre de peste equina africana (por ejemplo desde Cataluña) a una zona infectada, previamente se les habrá de vacunar en su territorio de origen. Al efectuarse las vacunaciones, el territorio de la Comunidad Autónoma dejará de ser considerado como zona libre de peste equina, de acuerdo con lo que establece el Código Internacional de Epizootias y que se recoge en la Orden de la Generalidad de Cataluña. En tal supuesto, Cataluña, por el simple hecho de vacunar animales según dispone la normativa estatal, no sería objeto del reconocimiento internacional como zona libre de peste equina africana, impidiéndose así la celebración de las pruebas olímpicas en su territorio. Mayor perjuicio sería difícilmente concebible. Por otra parte, añade que la Orden de la Generalidad de Cataluña se ajusta también a la propuesta de Reglamento (CEE) del Consejo de 30 de octubre de 1989 relativa a las condiciones de policía sanitaria que regulan los intercambios intracomunitarios y las importaciones de équidos procedentes de terceros países, en la que se establecen una serie de normas para las importaciones de équidos entre las cuales se encuentra el requisito de que los caballos no hayan estado vacunados contra la peste equina en los dos últimos años [arts. 10 y 11 c)]. Esta disposición permite inferir que la tendencia legislativa en la CEE, en relación con la peste equina, es la de que los caballos no sean vacunados, o bien, si lo han sido, que haya transcurrido un mínimo de dos años antes de autorizar su importación. En cambio, en el Real Decreto objeto de la presente litis se establece la obligación de vacunar los animales incluso cuando aún se encuentren en zona libre (art. 20), en vez de hacerlo solamente en el momento en que ingresen a una zona infectada.

   Finaliza la Abogada de la Generalidad afirmando que las pérdidas económicas que sufriría España por el hecho de que las pruebas hípicas se realizaran en otro Estado, serían verdaderamente sustanciales y comparativamente muy superiores a las que resultan de aplicar en Cataluña la Orden de la Generalidad, previa suspensión del Real Decreto estatal autocalificado de básico y recuerda que el Tribunal levantó la suspensión de la Orden de 15 de febrero de 1989, por Auto de 19 de septiembre de 1989.

2. Por providencia de 16 de mayo siguiente, la Sección Segunda del Pleno de este Tribunal, acordó admitir a trámite el referido conflicto que fue registrado con el núm. 1095/1990, y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días y por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), aporte cuantos documentos y alegaciones considere oportunas; dirigir oficio al Presidente del Tribunal Supremo para conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo correspondiente al mismo, según dispone el art. 61.2 de la LOTC; oír al Abogado del Estado para que en representación del Gobierno, en el plazo de cinco días exponga lo que estime procedente acerca de la suspensión de lo que se pide en el primer otrosí de la demanda; y publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado», y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña».

3. El Abogado del Estado, en escrito recibido el 20 de mayo último formula las siguientes alegaciones, en solicitud de que se deniegue la suspensión interesada por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña:

   Señala el Abogado del Estado que la petición de suspensión se apoya en una interpretación del Auto del Tribunal de 19 de septiembre de 1989, que levantó la suspensión de la Orden de 15 de febrero de 1989 de la Generalidad de Cataluña, que es justamente la contraria de la que cree procedente, o en todo caso, absolutamente errónea, ya que si en el referido Auto del Tribunal se afirmaba que «... la propagación de la epidemia de la peste equina africana más allá de las zonas en que se encuentra localizada puede dañar gravemente los intereses económicos generales y del sector localizados en Cataluña y, de otro, puede llegar a impedir la celebración de las competiciones hípicas de los Juegos Olímpicos que tendrán lugar en Barcelona en el año 1992» se trataba de reconocer la posibilidad aunque fuera provisional, de establecer mayores medidas de protección en Cataluña que en otros territorios, ya que la Orden de la Generalidad era más severa que lo exigido con carácter general. Pues bien, dice el Abogado del Estado, el Real Decreto cuya suspensión ahora se pide para nada impide que se siga aplicando esa Orden; lo que ocurre es que exige además, para las zonas libres, requisitos que la Generalidad no prevé, en aras justamente de reforzar la lucha contra la propagación de la epidemia en todo el territorio nacional. En este caso (un tanto paradójicamente), la Generalidad quiere que no se apliquen las medidas preventivas estatales, que las considera desproporcionadas para una zona libre (no consideraba desproporcionadas las que ella misma exigía también en aquella Orden para los équidos provnentes de otras zonas libres distintas de Cataluña).

   La Generalidad, añade el representante del Gobierno cree erróneamente que el único interés que se privilegia en el Auto citado es la celebración de las competiciones en Barcelona; de ahí viene a inducir que debe suspenderse cualquier medida que pueda perjudicar presuntamente a tales pruebas y no es eso lo que dijo el Tribunal. En el Auto citado lo que trata de evitarse es cualquier situación que pueda producir la propagación de la epidemia más allá de las zonas donde se encuentra localizada; esa es la teología esencial del Auto, y no la protección de las tan mentadas pruebas hípicas por encima de toda otra consideración. Lo que viene a pretender aquí la Generalidad no tiene nada que ver con evitar la propagación de la epidemia; es por el contrario no contribuir a las obligaciones generales que se establecen en todo el territorio nacional, para mantener a ultranza una condición de zona libre exenta de todo tipo de inconvenientes, con olvido de los intereses de todo el Estado y las demás Comunidades en relación con la erradicación de la epidemia.

   Afirma el Abogado del Estado que ninguna de las normas impugnadas puede aumentar el riesgo de que Cataluña pueda mantener declaración de zona libre (salvo que en la práctica lo dejara de ser). La existencia de competencias estatales para detectar la epidemia, para nada aumentan tal riesgo (no menoscaban las competencias autonómicas que tengan la misma finalidad), sino al contrario. Se trata de competencias de coordinación general, con el fin de prevenir la epidemia en todo el territorio nacional. No puede pretenderse la exención de la aplicación de tales normas con el pretexto de conservar la declaración de zona libre en el exclusivo ámbito de la decisión de la Comunidad Autónoma, lo que es claramente contrario al interés general. El único perjuicio concreto que se invoca en el otrosí, es el que resulta de la vacunación obligatoria en caso de traslado, resultante del art. 20.2, que determinaría la no declaración de Cataluña como zona libre, según las Recomendaciones de la Oficina Internacional de Epizootias. No obstante, ello tampoco parece justificado; las recomendaciones no son vinculantes, como reconoce la Generalidad expresamente; se refieren a países en general, y a un período de tiempo ya transcurrido (cuarenta días desde la extinción de la enfermedad). Por otra parte, el interés general perseguido es claramente prevalente; es precisamente el evitar el contagio de la epidemia en el conjunto del territorio nacional.

   Fundamentos:

1. La suspensión de la disposición, resolución o acto objeto del conflicto a que se refiere el art. 64.3 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional sólo puede ser acordada por el mismo, según reiterada jurisprudencia, cuando se invoque y justifique la existencia de perjuicios de imposible o difícil reparación, en tanto se decide la controversia procesal, para lo cual debe apreciarse la del acto impugnado y ponderar, asimismo, en qué medida la suspensión podría afectar a los intereses generales.

2. En el presente caso, si bien la solicitud de suspensión se extiende a todo el texto del Real Decreto 164/1989, en el escrito de demanda únicamente se expresan los perjuicios que, respecto de intereses generales, se derivarían de la no suspensión de la vigencia en Cataluña del art. 20.2 del citado Decreto: y, más concretamente, de la exigencia de que, para que puedan circular de zonas libres de peste equina a zonas infectadas o de seguridad «los animales hayan sido vacunados al menos con veintiún días de antelación a la fecha de partida, durante el plazo de cuarenta días a partir de la extinción de la enfermedad». En consecuencia, y a falta de otras alegaciones en relación con otros artículos del texto impugnado, ha de reducirse a este extremo la decisión de este Tribunal.

3. Mantiene la representación de la Generalidad de Cataluña que tal exigencia implica que, en el supuesto de declararse algún foco de peste equina en otra zona de España, el traslado de animales de esta especie procedentes de Cataluña a la zona afectada exigiría la previa vacunacion del équido, en el territorio de Cataluña. Consecuentemente, y de acuerdo con las recomendaciones de la Oficina Internacional de Epizootias, en el Código Sanitario Internacional, art. 2.1.11.2, Cataluña podría dejar de ser considerada zona libre de peste equina, ya que, según las citadas recomendaciones, para ello se exige que no se haya practicado en los dos últimos años, en dichas zonas ninguna vacunación contra la enfermedad. Es decir, que, aun no habiéndose producido caso alguno de peste equina en Cataluña, si surgiere un foco infeccioso en otra parte de España, el mero traslado de caballos de Cataluña a esa parte infectada supondría -al resultar forzosa su vacunación- que el territorio de la Comunidad Autónoma en cuestión, dejara de ser considerado como zona libre de peste equina. Como el período previsto de exclusión de la consideración de zona libre es de dos años, se haría imposible la celebración de las pruebas hípicas de los Juegos Olímpicos en esa Comunidad.

4. La ponderación de los eventuales perjuicios que pudieran producirse de la aplicación del art. 20.2 del Real Decreto en comparación con los daños que pudieran derivarse de su suspensión, ha de llevar en el presente caso a acordar la denegación de la suspensión del citado precepto en el territorio de Cataluña.

El art. 20.2 del Decreto objeto de conflicto impone una norma de policía sanitaria que impide la entrada en zona afectada de peste equina de caballos que no hayan sido vacunados con una antelación previa de veintiún días. Se trata de una norma que pretende evitar la extensión de la peste equina, que trata de asegurar la vacunación obligatoria de toda la población equina en las zonas infectadas y de seguridad para hacer posible la erradicación de la enfermedad, evitando la entrada en esas zonas de caballos no vacunados, o lo que es lo mismo, exigiendo para poder entrar en esas zonas, la previa vacunación, que es una medida clásica de policía sanitaria. La consecución de este objetivo podría ponerse en peligro si, como solicita la Generalidad de Cataluña, esa obligación de vacunación previa no se exigiese o se excepcionase para los caballos existentes en Cataluña que fuesen trasladados a zonas infectadas y de seguridad. También estos caballos, como los procedentes de cualquier otra zona o país libre de peste equina, han de ser vacunados previamente para poder entrar en dichas zonas, sin poner en peligro los objetivos perseguidos de erradicación de la enfermedad.

Los perjuicios que pudieran derivarse para Cataluña de la aplicación de la norma pueden aconsejar su modificación, si es posible instrumentar otra vía que evitando esos perjuicios, salvaguarde el interés sanitario nacional. Es evidente, sin embargo, que esta modificación, de exceptuar a Cataluña de la aplicación de la norma, que es bien distinto de la suspensión que de nosotros se pide, es algo que escapa de la competencia de este Tribunal.

Fallo:

En consecuencia, el Pleno acuerda denegar la suspensión solicitada.Madrid, a diecisiete de julio de mil novecientos noventa.

Voto:

Voto particular que formulan los Magistrados don Luis López Guerra y don Jesús Leguina al Auto dictado en el recurso de amparo 1095/1990

Discrepamos de la opinión de la mayoría del Pleno en cuanto a la no procedencia de la suspensión solicitada, suspensión, que, a nuestro parecer, debería ser acordada, dada la entidad de los intereses en juego. A la vista de las recomendaciones del Código Sanitario Internacional citadas por la representación de la Generalidad, no cabe dudar de que la realización de vacunaciones contra la peste equina en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña vendría a incidir negativamente en la posibilidad de que se celebren las pruebas hípicas de los próximos Juegos Olímpicos en esa Comunidad. Se trata ciertamente de un riesgo eventual, cuya actualización depende de la efectiva aparición de focos de peste equina en otros lugares de España, de la vacunación de equipos en territorio catalán, y, en último término, de decisiones de autoridades olímpicas, y de otros países, pero que no puede excluirse, y que supondría graves perjuicios no sólo para la Comunidad Autónoma, sino para el interés nacional, dada la relevancia que se ha dado (y que sin duda tienen) las competiciones olímpicas. Por ello, resulta un objetivo de innegable trascendencia reducir tal riesgo en la medida de lo posible, a lo que contribuiría ciertamente la suspensión solicitada.

Por el contrario, no resulta, a la vista de la disposición que se impugna, y de las alegaciones efectuadas, que de la suspensión que se pide pudieran derivarse perjuicios graves para los intereses generales. El art. 20.2 se refiere al traslado de équidos desde zonas libres de peste, lo que comporta un riesgo mínimo de extensión de ésta; pero es que además, otros artículos del Decreto en cuestión prevén medidas que garantizan la no extensión de la peste, y que implican la vacunación forzosa en las zonas afectadas, por lo que la vacunación de los équidos procedentes de Cataluña se produciría en todo caso, al ingresar en tales zonas, sin riesgo para la celebración de las pruebas hípicas. Ponderados pues, los intereses en presencia, estimamos que debió acordarse la suspensión del art. 20.2 de Real Decreto 1604/1989.

Madrid, a diecisiete de julio de mil novecientos noventa.