ATC 332/1990, 24 de Septiembre de 1990

Por escrito registrado en este Tribunal el 1 de febrero de 1990, doña Isabel Cañedo Vega, en nombre y representación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CC.OO.), interpuso recurso de amparo contra resolución del Gobierno Civil de Granada, por la que se fijan servicios mínimos, y contra Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de dicha ciudad y de la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Los hechos que sirven de base a la demanda de amparo son, en síntesis, los siguientes:

1. Con motivo de la huelga general convocada para el día 14 de diciembre de 1988, el anterior día 22 el Gobierno Civil de Granada dictó Resolución por la que se establecían los servicios mínimos en las dependencias de los Servicios Periféricos de la Administración Central de dicha provincia.

2. Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la anterior resolución por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras de Andalucía, al amparo de la Ley 62/1978, el recurso fue desestimado por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Granada.

3. Interpuesto recurso de apelación, el mismo fue desestimado por Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Contra la resolución del Gobierno Civil de Granada y Sentencias dictadas se interpone el recurso de amparo, por presunta vulneración del art. 28.2. C.E., con la súplica de que se declare su nulidad.

1. Diferenciando los aspectos formales y sustantivos, la demanda de amparo, respecto de los primeros, entiende vulnerado el derecho constitucional de huelga:

   En primer lugar, porque el acto del Gobernador civil de Granada no observa el deber de motivación y de justificación de la medida de restricción del derecho de huelga, exigido por la doctrina del T.C. a efectos de que los destinatarios del acto conozcan las razones por las que su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó (de ahí la necesidad en ocasiones y siempre la conveniencia de oír previamente a las organizaciones convocantes y la prohibición de que se las pueda colocar en indefensión) y de que los Tribunales, y, en su caso, el T.C., puedan fiscalizar la corrección de las medidas decretadas. En el caso es clara la carencia de motivación de la resolución del Gobernador civil. Carencia que no se puede justificar con el argumento de que la resolución es aplicación del R.D. 1.479/1988, de 9 de diciembre, que tiene clara vocación de permanencia, pues ha de considerarse de forma diferente la legalidad y corrección de este Real Decreto y la legalidad y corrección de cada acto de puesta en práctica del mismo, y la motivación es aplicable a cada supuesto concreto. En el caso no se justificó en qué medida quedaban afectados los derechos fundamentales en liza con el derecho de huelga, cuáles eran éstos y cuál era la relación de proporción entre unos y otros.

   La resolución del Gobierno Civil de Granada vulnera el derecho de huelga, en segundo lugar, por carecer del requisito de neutralidad e imparcialidad en la fijación de los servicios mínimos. En el presente caso no hubo ningún intento de consultar a los sindicatos convocantes sobre los servicios mínimos a mantener ni tampoco se negoció la designación de los trabajadores que habían de cumplir dichos servicios, en flagrante contradicción con lo establecido en el art. 3.1 del R.D. 1.479/1988. Si la STC 51/1986 ha entendido que la ausencia de negociación o consulta no provoca, en sí misma, la inconstitucionalidad del acto restrictivo del derecho de huelga, ello no quita para que, considerando el conjunto de hechos que rodean la imposición de un servicio mínimo ante una huelga en concreto, dicha ausencia pueda ser un elemento importante y básico en la apreciación o valoración de la actuación correcta o incorrecta de la autoridad pública, ya que afecta a la motivación y especial causalización del acto, a la neutralidad e imparcialidad del mismo y a las garantías formales que le deben rodear. La falta de audiencia y de consulta ha generado, en el caso, un comportamiento parcial en el acto de la administración, sesgando su criterio. Además, el Comité de Libertad Sindical de la OIT viene resaltando que las organizaciones de trabajadores pueden participar en la determinación de los servicios mínimos y, especialmente en el caso de España, recomienda al Gobierno español «que en la determinación de los servicios mínimos que se tienen que asegurar en caso de huelga deberían poder participar no sólo las autoridades públicas, sino también las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas». Concretamente en el caso 248 informe, caso 1.374, párrafo 272, el Comité ha pedido al Gobierno español que «en lo sucesivo consulte a las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesados antes de determinar los servicios mínimos».

   En tercer lugar, el acto del Gobernador civil vulnera el derecho de huelga al infringir las garantías formales en materia de publicidad y comunicación a los trabajadores. En el caso existió absoluta carencia de publicidad y, además, no existió comunicación de la designación de los servicios mínimos a las personas afectadas, por lo que éstas padecieron indefensión, por lo que las irregularidades tenían mayor magnitud de las que hizo referencia la STC 51/1986. En el supuesto no existió prácticamente expediente administrativo, ni informes técnicos de carácter técnico, ni propuestas de las partes en conflicto, ni se hizo pública la notificación a los sindicatos convocantes, ni, en fin, consta la notificación a los trabajadores designados ni las instrucciones para ello. La Sentencia del TS impugnada ignora, por lo demás, la doctrina constitucional de la carga de la prueba (STC 26/1981).

2. Por lo que añade a los aspectos sustantivos, el acto del Gobernador civil lesiona el derecho de huelga:

   En primer término, por vulnerar la cláusula general limitadora de dicho derecho al equiparar servicio público administrativo y servicio esencial. En la resolución impugnada no se hace ni una sola mención a los derechos o libertades ciudadanas afectadas por el derecho de huelga, ni el grado de incidencia de éste en aquéllos, sino que se parte del concepto de servicio público como habilitante de la actuación restrictiva del derecho de huelga. Y, sin embargo, no cualquier actividad de servicio público puede identificarse con la noción de servicio esencial, sino sólo aquellos que satisfagan derechos fundamentales, reconocidos con el mismo rango que el derecho de huelga. Y no era indispensable para garantizar tales derechos que funcionaran los servicios públicos el día de la huelga, cuya duración era de un único día y estaba profusamente anunciada, de manera que el usuario de los mismos estaba previamente informado. En definitiva, se pretendió mantener el funcionamiento de todas las dependencias de la Administración, omitiendo las interrupciones de las mismas en domingos y festivos.

   En segundo lugar, el acto del Gobernador civil lesiona el derecho de huelga, al imponer un nivel de servicios mínimos desproporcionado y abusivo, desvinculado del principio guía de la restricción menor posible del derecho, en tanto que, de un lado, se imponen mínimos en todas las dependencias de los servicios periféricos de la Administración Central en la provincia de Granada y no sólo en los que se mantienen con un mínimo de actividad en domingos y festivos, lo que podría constituir una pauta razonable para la restricción del ejercicio del derecho de huelga. La publicidad de la huelga del 14 de diciembre de 1988 constituía un elemento suficiente -como se verificó en la practica- para que los ciudadanos adoptaran las medidas necesarias para adecuar la satisfacción de sus intereses, previendo que el citado día no se prestaría ningún tipo de servicio. De otra parte, no se respeta el principio de proporcionalidad existente entre el tiempo de la duración de la huelga -un día- y la privación temporal del funcionamiento de los servicios de carácter burocrático, que obligaba a no imponer restricción alguna de los huelguistas, que, por tanto, vieron sacrificado de forma desproporcionada su derecho en relación con el correlativo de los usuarios de los servicios, que era prácticamente inexistente. Por último, la lista de servicios mínimos adolece de indeterminación y de la posibilidad de ampliación de los ya impuestos. En suma, la resolución del Gobernador civil afirma un principio general de restricción del derecho de huelga, de forma que la regla general es que el derecho de huelga se ejercita sometido a restricciones y la excepción la constituye su ejercicio sin trabas, sin que se justifiquen ni motiven tales restricciones, ignorando el principio de proporcionalidad en los sacrificios y transmutando el principio de restricción menor posible del derecho de huelga en exactamente su contrario.

Por providencia de 21 de mayo de 1990, la Sección Segunda acordó tener por interpuesto el recurso de amparo y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.3 de la LOTC, conceder un plazo común de diez días al Ministerio Fiscal y a la solicitante de amparo para que dentro del mismo alegasen lo que estimasen pertinente en relación con la posible existencia del siguiente motivo de inadmisión: carecer la demanda manifiestamente de contenido que justifique una decisión por parte de este Tribunal [art. 501.1 c) de la LOTC]. Dentro del indicado plazo, la solicitante de amparo debía asimismo acreditar fehacientemente la fecha de notificación de la última Sentencia recurrida a efectos del cómputo del plazo establecido en el art. 44.2 de la LOTC.

El Ministerio Fiscal, mediante escrito presentado el 6 de junio de 1990, solicita la inadmisión del recurso por concurrir la causa de inadmisión prevista en el art. 50.1 c) de la LOTC. El escrito, en relación con la alegada falta de motivación de la resolución administrativa impugnada, afirma que no puede olvidarse que la misma se dictó en aplicación del RD 1479/1988, cuyo preámbulo justificaba ampliamente la necesidad de la fijación de servicios mínimos en la Administración Pública. Tampoco puede calificarse de excesiva la fijación de los servicios aludidos, pues fueron tan sólo cuatro los funcionarios encargados de la prestación de servicios en cada una de las dependencias. Tampoco puede prosperar la alegada falta de audiencia e imparcialidad, pues, como señala la Sentencia del TS, es poco verosímil que no hubiera mediado conversación previa acerca de la distribución de los servicios mínimos. Cuestión ésta que, por tratarse de un dato fáctico, es ajena a la competencia del Tribunal. Nada se ha probado, en fin, respecto de la aducida falta de publicidad, como afirma igualmente el TS.

La solicitante de amparo, por escrito registrado el 8 de junio de 1990, solicita la admisión del recurso. Se adjunta al escrito copia testimoniada de la Sentencia del TS impugnada, en la que se certifica que la notificación se produjo el 9 de enero de 1990. El escrito reitera y abunda en los razonamientos expuestos en la demanda.

Fundamentos:

Procede confirmar el motivo de inadmisión consistente en carecer la demanda manifiestamente de contenido que justifique una decisión por parte de este Tribunal [art. 50.1 c) de la LOTC], indiciariatamente advertido en nuestra providencia de 21 de mayo de 1990.

Las quejas de la entidad recurrente respecto de la resolución del Gobernador civil impugnada se concretan en cinco motivos, los tres primeros por lo que se denominan aspectos formales y los dos últimos por aspectos sustantivos. El primer aspecto de los llamados formales que se objeta en la demanda es que la resolución impugnada no observa el deber de motivación y justificación de la medida de restricción del derecho de huelga adoptada, carencia que no podría salvar el hecho de que dicha resolución sea aplicación del R.D. 1.479/1988. No obstante, la STS igualmente impugnada entiende que dicha motivación «viene suministrada por la invocación que en el acto impugnado se hace» a dicho R.D, y desecha por esta razón la objeción. El preámbulo del R.D. 1.479/1988 afirma que «los servicios prestados por la Administración del Estado atienden a derechos fundamentales y libertades públicas y bienes constitucionalmente protegidos», por lo que -prosigue la STS- dicha Administración «no puede abstenerse de fijar servicios mínimos en aquellas áreas funcionales de su actividad que, por su propia naturaleza, demanden la prestación de tales servicios ante una situación de huelga general como fue la convocada para el día 14 de diciembre de 1988», añadiendo finalmente que «en el acto recurrido los servicios mínimos se refieren a actividades que tienen carácter esencial y además se ajustan a las previstas en el art. 4 (R.D. 1.479/1988), que, dicho sea de paso, no ha sido combatido».

Ciertamente, la resolución recurrida no hace, en términos generales, sino reiterar para las dependencias administrativas de la provincia de Granada los servicios a mantener el 14 de diciembre de 1988 que el art. 4 del RD 1479/1988 califica expresamente de «servicios mínimos». Puede observarse, pues, la estrecha relación e identidad que existe entre este precepto y aquella resolución. En este sentido, resulta claro que la resolución impugnada no estaba sino limitándose a cumplir lo previsto en el art. 3.1 del R.D. 1.479/1988, y que lo hizo de conformidad con lo establecido en el art. 4 de la misma norma. Desde esta perspectiva, puede entenderse que habría sido redundante reiterar la motivación contenida en el R.D. 1.479/1988, pudiéndose dudar en este sentido de su exigibilidad constitucional, no siendo en principio incorrecto motivar por remisión a la motivación contenida en otra norma con la que la primera guarda tan estrecha conexión (ATC 517/1989), hasta el punto de que es aplicación y consecuencia obligada (art. 3.1 del R.D. 1.479/1988) de la misma. Y al margen de que pueda ser cierto lo aducido en la demanda en el sentido de la vocación de permanencia de aquel Real Decreto y la necesidad de motivar cada acto de aplicación del mismo, atendiendo a las concretas circunstancias concurrentes, no puede olvidarse que en la presente ocasión tanto el Real Decreto como la resolución impugnada afrontaban una misma huelga (la convocada para el 14 de diciembre de 1988), huelga que fue la que provocó directamente la emanación de aquel Real Decreto. Por lo tanto, si esta última objeción quizá pudiera ser relevante en futuras aplicaciones de la norma reglamentaria, en las que habría que motivar la conformidad con las circunstancias entonces concurrentes, no lo es en el presente caso.

La segunda queja de orden formal que la demanda dirige contra la resolución impugnada es la de no haber sido consultada con los sindicatos, contradiciendo así lo establecido en el art. 3.1 R.D. 1.479/1988. Ahora bien, la doctrina de este Tribunal ha establecido que, en relación con la determinación de los servicios a mantener en situación de huelga, «la previa negociación no está excluida, e incluso puede ser deseable, pero no es un requisito indispensable para la validez de la decisión administrativa desde el plano constitucional» (STC 51/1986, fundamento jurídico 3.º).

A lo que ha de añadirse, en segundo término, que el Gobernador civil reunió a los Secretarios provinciales de UGT y CC.OO., en su calidad de miembros del Comité de Huelga, y les informó de los servicios mínimos a mantener (en otros términos, de la resolución impugnada), momento éste en el que aquéllos podrían haber realizado las observaciones que consideraran pertinentes. No obstante, la STS señala «la falta de toda observación o reserva por parte de los notificados», lo que por lo demás, dado el nivel orgánico de los mismos (los máximos dirigentes provinciales de UGT y CC.OO), hace para el TS «poco verosímil que no hubiera mediado conversación previa acerca de la distribución de los repetidos servicios mínimos». La notificación en persona a tales dirigentes y la posibilidad de realizar en dicho momento observaciones o reservas al respecto contribuyen a la pérdida de relevancia constitucional de la posible infracción del art. 3.1 R.D. 1.479/1988, además de que, según advierte la STS impugnada, con cita de la STC 51/1986, la eventual infracción del precepto reglamentario no ha de afectar necesariamente a la validez constitucional de la decisión administrativa, en tanto que, como ha quedado dicho, la negociación previa no resulta constitucionalmente obligada. Por lo que se refiere a las decisiones del Comité de Libertad Sindical de la OIT, que sirven de refuerzo a la argumentación de la solicitante de amparo, ha de señalarse que de las mismas no se infiere necesariamente lo que se pretende en la demanda, pues el Citado Comité insta la consulta con los representantes de los trabajadores, posibilidad que también este Tribunal aconseja, pero cuya ausencia, por lo dicho, no alcanza a implicar la lesión del derecho constitucional.

La tercera y última queja de orden formal contenida en la demanda es la de que la resolución impugnada no tuvo la necesaria publicidad y que no existió comunicación de los servicios mínimos a las personas afectadas. A lo que la STS contesta afirmando que «se trata de una alegación gratuita, pues nada se ha probado al respecto y no cabría argüir que no consta en las actuaciones administrativas la comunicación a las personas afectadas, pues en manos de la recurrente estaba pedir el oportuno complemento de expediente previsto en el art. 70 de la LJCA o proponer la correspondiente prueba», además de que, en cualquier caso, «lo realmente trascendente habría sido la falta de comunicación de los servicios mínimos establecidos a los representantes de los trabajadores o funcionarios afectados y no ha ocurrido... así». Es cierto que la decisión administrativa se comunicó a los miembros del Comité de Huelga (concretamente los Secretarios provinciales de UGT y CC.OO), con lo que la decisión no incurre en vicio desde esta perspectiva (STC 51/1986, fundamento jurídico 3). Respecto a los afectados la mayoría de ellos funcionarios públicos, y sin entrar ahora en si los mismos son o no titulares del derecho reconocido en el art. 20.2 C.E., ha de señalarse, además del reproché que el TS hace de no haber solicitado el complemento de expediente o proponer prueba, que en momento alguno se alega que los afectados por los servicios mínimos no tuvieran conocimiento de su designación para prestar dichos servicios, ni tampoco que no los prestaran, por dicha razón o por otras, por lo que debe concluirse que el eventual defecto -de existir- no tuvo la relevancia o trascendencia que desde la perspectiva constitucional la demanda pretende darle.

La primera queja de orden sustantivo de la demanda se dirige a objetar la equiparación de servicio público administrativo y servicio esencial que habría efectuado la resolución impugnada, no siendo indispensable que funcionaran los servicios previstos, habida cuenta la duración de la huelga (un único día) y de que muchos de ellos no funcionan los domingos y festivos.

Pero, ciertamente, como afirma el TS no cabe compartir el argumento de que los servicios mínimos establecidos por la resolución impugnada no son esenciales en tanto que no se prestan en domingos y festivos. Y ello por la sencilla razón de que no era domingo el 14 de diciembre de 1988 y resulta claro que una situación de huelga general no puede implicar el cierre radical y absoluto de todas y cada una de las dependencias de la Administración Pública en la provincia de Granada, salvo la que permaneCen abiertas los domingos y festivos. Pero es que, además, atendidos los concretos servicios a mantener relacionados en la resolución impugnada (en cada una de las dependencias: registro, información, servicio telefónico, control y acceso, y, con carácter especial, en el INE, la biblioteca y el archivo; en la Delegación de Hacienda, la caja; en el SENPA, la caja y un Conductor; en la Dirección Provincial de Trabajo, un Conductor, y en el INSS, un Letrado), resulta muy discutible que los mismos no deban mantenerse en una situación de huelga general, aun cuando ésta sea de un día y bien, conocida su realización con antelación suficiente por los ciudadanos. Como dice la STS impugnada y ya se ha transcrito «la Administración del Estado no puede abstenerse de fijar servicios mínimos en aquellas áreas funcionales de su actividad que, por su propia naturaleza, demanden la prestación de tales servicios ante una situación de huelga general como lo fue la convocada para el día 14 de diciembre de 1988». Y, como por su parte, señala la Sentencia de instancia, la comunidad tiene derecho a la obtención de los servicios esenciales prestados por la Administración, incluso en situación de huelga general. Servicios a mantener, por lo demás, que se reitera, son prácticamente los previstos en el art. 4 R.D. 1.479/1988, por los que la queja habría de dirigirse más bien, en su caso, contra este precepto y no tanto contra la resolución impugnada. Debe igualmente recordarse, en este sentido, que, en términos generales, el R.D. 1.479/1988 obligaba, podría decirse, al Gobernador civil de Granada a dictar una resolución de fijación de servicios mínimos que no podía ser muy distinta de la Resolución impugnada, en cuanto a los servicios que habían de mantenerse.

La última queja que la entidad recurrente deduce contra la resolución impugnada es la de que impuso un nivel de servicios mínimos desproporcionado y abusivo, al imponer el mantenimiento de todas las dependencias administrativas y no sólo en las que mantienen su actividad los domingos y festivos, cuando el tiempo de duración de la huelga (un día) obligaba a no imponer restricción alguna a los huelguistas, además de que la lista de servicios mínimos -se concluye- adolece de indeterminación, siendo posible la ampliación de los ya impuestos. En cuanto a la presunta desproporción, ya la STS -como antes lo había señalado la sentencia de instancia- advierte que el número de personas adscritas a los servicios mínimos es «tan reducido... que su justificación no está necesitada de una motivación expresa, pues sólo abundaría en lo que en sí mismo ya es patente». La Sentencia de instancia concreta que con carácter general fueron cuatro los funcionarios encargados de la prestación de los servicios mínimos en cada dependencia administrativa. Rechazo de la desproporción denunciada en la demanda que ha de mantenerse y reiterarse ahora, añadiendo que el número de funcionarios y personal que la resolución impugnada preveía prestara servicios (un funcionario en registro, e igual número en información, servicio telefónico, control y acceso, biblioteca y archivo del INE, caja de la Delegación de Hacienda, Dirección Provincial de Trabajo e INSS, y dos en el SENPA) es, en términos generales, el más reducido posible e imaginable (uno), lo que desde luego puede obviar toda motivación acerca de la proporción de servicio a mantener, una vez decidido que dicho servicio es esencial, pues si lo es resulta claro que por lo menos habrá de mantener la actividad una persona. Ha de rechazarse, finalmente, y como ya se dijo, la comparación con lo que sucede los domingos y festivos y, en fin, respecto a la alegada indeterminación y posibilidad de ampliación de la lista de servicios mínimos, ha de recordarse que el recurso de amparo no está para prevenir hipotéticas o posibles lesiones futuras de los derechos fundamentales, sino para reparar las realmente acaecidas.

Fallo:

En virtud de lo expuesto y de conformidad con el Ministerio Fiscal, la Sección acuerda la inadmisión del presente recurso de amparo y el archivo de las actuaciones.Madrid, a veinticuatro de septiembre de mil novecientos noventa.