ATC 42/1991, 11 de Febrero de 1991

Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 7 de marzo de 1990, don Fernando Hurriaga Naharro, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de don Enrique Rey de Viñas y otras personas, interpone recurso de amparo contra el Auto de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 17 de enero de 1990, que desestima recurso de súplica contra la providencia de 15 de febrero de 1989, que declaró ejecutada la Sentencia de 8 de mayo de 1985, recaída en el recurso contencioso-administrativo 306.912, y ordenó el archivo de los autos.

De la demanda, y de las resoluciones judiciales que a la misma se adjuntan resultan los siguientes antecedentes fácticos:

1. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por Sentencia de 8 de mayo de 1985, estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por determinados trabajadores del Organismo autónomo Aeropuertos Nacionales contra actos presuntos desestimatorios de las peticiones formuladas al Ministerio de Transportes y Comunicaciones y a la Presidencia del Gobierno para que por uno u otro Organismo se diera inmediato cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 11/1979, de 10 de diciembre, y, en consecuencia, en su parte dispositiva declaró que «el Gobierno por mediación del Organismo correspondiente de la Administración, debe dar inmediato cumplimiento a lo establecido en la Disposición final primera de la Ley 41/1979, de 10 de diciembre».

   La citada Ley 41/1979, de 10 de diciembre, por la que se crearon varios cuerpos de funcionarios del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, al objeto de regular la situación administrativa del personal civil que prestaba servicios en el Ministerio del Aire y pasaba a desempeñarlos en el de Transportes y Comunicaciones, disponía en su Disposición final:

   Por el Gobierno, conforme a la legislación vigente en la materia y en el plazo máximo de seis meses, se procederá a la creación de las escalas o plazas y fijación de las plantillas correspondientes del Organismo autónomo Aeropuertos Nacionales, regulándose la forma de integración o derechos de concurso-oposición restringido del personal que venga ejerciendo, en cualquier Organismo adscrito a la Subsecretaría de Aviación Civil al crearse el Ministerio de Transportes y Comunicaciones similares funciones a las de las referidas escalas o plazas de forma análoga a la establecida por esta Ley para los Cuerpos que en la misma se crean. El personal civil no funcionario y el personal sometido a una relación jurídica de carácter administrativo, de la Subsecretaría de Aviación Civil y del Organismo autónomo Aeropuertos Nacionales que no tuviese opción a integrarse en los Cuerpos que se crean en la presente Ley, así como los que teniendo dicha opción decidiesen no ejercitarla o, en su caso, no superasen el concurso-oposición, conservarán plenamente los derechos que de su condición se deriven según las disposiciones en vigor.

2. acordado por el Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, mediante Resolución de 14 de agosto de 1985, el cumplimiento de la Sentencia en sus propios términos y transcurrido un año sin que se hubiera producido el cumplimiento efectivo de la misma, los demandantes en amparo, personal del Organismo autónomo Aeropuertos Nacionales, instaron ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo la ejecución de la citada Sentencia.

   La Sala, por Auto de 9 de octubre de 1986, recabó informe al Ministerio sobre las medidas adoptadas en cumplimiento de la Sentencia y, ante nueva denuncia de incumplimiento por los recurrentes, por Auto de 15 de diciembre de 1987, estimó incumplida por la Administración la Sentencia, solicitó por oficio reservado dirigido al Ministerio, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el art. 110.3 L.J.C.A., los nombres, cargos y domicilios de las personas que pudieran ser consideradas como responsables del incumplimiento y, finalmente, declaró no haber lugar a ejecutar por la Sala la Sentencia al no ser posible por carencia de datos y antecedentes precisos.

3. Formulado nuevo escrito de súplica por los recurrentes, una vez instruida la documentación remitida por el Ministerio con fecha de 14 de enero de 1988, la Sala por Auto de 9 de junio de 1988 acordó dirigir nuevamente oficio reservado al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones al objeto de que participase los nombres, cargos y domicilios de las personas que en principio pudieran ser consideradas como responsables del incumplimiento de la Sentencia y declaró no haber lugar a fijar las bases de la ejecución.

4. Por providencia de 15 de febrero de 1989, la Sala, visto el escrito del Ministerio de 23 de enero y el contenido del art. 39.3 de la Ley 37/1988, de 28 de noviembre, de Presupuestos Generales del Estado, consideró que el citado precepto daba cumplimiento a lo dispuesto en la Disposición final primera de la Ley 41/1979, de 10 de diciembre, «cumpliéndose así lo ordenado en la Sentencia de 8 de mayo de 1985 y estando por tanto ejecutada ésta», y ordenó el archivo de los autos.

   El citado art. 39.3 de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, dispone:

   En cumplimiento de lo previsto en la Disposición final primera de la Ley 41/1979, de 10 de diciembre, el personal civil no funcionario, a que se refiere dicha Disposición, del Organismo autónomo Aeropuertos Nacionales y de los restantes órganos que hubieran estado adscritos a la Subsecretaría de Aviación Civil al crearse el Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, podrá integrarse en las Escalas Técnicas de Gestión de Organismos Autónomos de Técnicos Facultativos Superiores de los Organismos Autónomos del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones o de titulados de Escuelas Técnicas de Grado Medio del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones.

   La referida integración se producirá a través de la participación del personal, que reúna la titulación y demás condiciones generales de capacidad necesarias para el ingreso en la Escala de que se trate, en concurso-oposición en los que se tendrán en cuenta, específicamente, los méritos adquiridos por dicho personal en el desempeño de puestos de trabajo adscritos a los Organismos anteriormente citados.

   No obstante, el personal que no participe o no supere dichas pruebas podrá permanecer en el puesto de trabajo que desempeñe, sin menoscabo de sus expectativas de promoción profesional y conservando los derechos que de su condición se deriven según las disposiciones en vigor.

5. Interpuesto recurso de súplica contra la citada providencia, es desestimado por Auto de 17 de enero de 1990. Se señala en el citado Auto, a los efectos que a este amparo interesa, que el art. 39.3 de la Ley 37/1988 constituye ejecución y cumplimiento de lo establecido en la Sentencia de 8 de mayo de 1985, en cuanto lo dispuesto en la Disposición final primera de la Ley 41/1979 ha tenido efectividad a través del art. 39.3 de la Ley 37/1988.

En cuanto a la fundamentación jurídica de la demanda invocan los recurrentes como lesionado el derecho a la tutela judicial efectiva recogido en el art. 24.1 de la C.E. El derecho a la tutela judicial efectiva habría sido vulnerado al tener el Tribunal Supremo por ejecutada su Sentencia de 8 de mayo de 1985 por el art. 39.3 de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, contrariando así los términos de lo entonces decidido, pues la simple lectura del citado precepto evidencia que el mismo contiene diferencias sustanciales con la Disposición final primera de la Ley 41/1979, de 10 de diciembre, cuyo cumplimiento y ejecución imponía la Sentencia. Diferencias que estriban, esencialmente, en que por el art. 39.3 de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, no se procede a la creación de las escalas o plazas o fijación de plantillas del Organismo autónomo Aeropuertos Nacionales, privándoseles a los recurrentes del derecho de acceso a dichas plantillas por la vía de la integración directa o del concurso-oposición restringido, restringiéndose, además, el ámbito personal de los beneficios por la Ley 41/1979, de 10 de diciembre. Existe, a juicio de los recurrentes, una clara desviación entre lo estatuido en el fallo y lo ejecutado, de forma que al tener las Sala por ejecutada la referida Sentencia, ha operado de un modo plenamente formal en lo relativo al entendimiento de lo que la ejecución significa dentro del sistema de protección de los derechos fundamentales. Asimismo, el derecho a la tutela judicial efectiva habría resultado vulnerado, provocando la indefensión de los recurrentes, al haberse dictado la providencia de 15 de febrero de 1989 sin haberles dado audiencia previa, por lo que se han visto privados de la defensa de sus derechos e intereses.

Finalmente, alegan los actores, al vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva se ha vulnerado el derecho a la igualdad (art. 14 C.E.), por no respetarse los derechos del personal afectado por la Disposición final primera de la Ley 41/1979, en cuanto a la creación de escalas y plazas «de forma análoga» a la establecida en la propia ley para los cuerpos que en la misma se crean y en todo caso su incorporación mediante integración directa o concurso-oposición restringido.

Por ello, suplican al Tribunal Constitucional que dicte Sentencia por la que se otorgue el amparo solicitado y se declare la nulidad del Auto de la Sala del Tribunal Supremo de 17 de enero de 1990, reconociéndose a los demandantes el derecho al cumplimiento y ejecución en sus propios términos de la Sentencia de la misma Sala de 8 de mayo de 1985.

Mediante providencia de 1 de octubre de 1990, la Sección Cuarta del Tribunal Constitucional acordó otorgar a los demandantes de amparo y al Ministerio Fiscal un plazo común de diez días para formular alegaciones, en relación con la carencia manifiesta de contenido de la demanda que justifique una decisión sobre el fondo de la misma por parte de este tribunal [art.50.1 c) LOTC].

En su escrito de alegaciones, los solicitantes de amparo reiteran la existencia de una clara divergencia entre lo estatuido por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 8 de mayo de 1985 y lo ejecutado a través del art. 39.3 de la Ley 37/1988. de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, y la queja de que dicha divergencia supone una violación del art. 24 C.E. Consideran, asimismo, vulnerado el art. 23.2 C.E., sin ofrecer argumento alguno al respecto y estiman que el supuesto planteado es idéntico al resuelto en la STC 148/1989, en la que se otorgó el amparo solicitado por los recurrentes. Concluyen su escrito suplicando la admisión a trámite del recurso.

Por su parte, el Fiscal ante el Tribunal Constitucional señala en su escrito de alegaciones que el presente recurso es coincidente con el 603/90, existiendo identidad en la petición formulada y en la causa principal de pedir -la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva por entender que el fallo judicial no ha sido cumplido en los términos acordados en el mismo-, por lo que en esta cuestión se remite a lo dicho en su escrito de alegaciones en el recurso 603/90.

Por lo que respecta a la queja por indefensión al no haberse abierto el trámite de audiencia a los interesados para dictar la providencia de 15 de febrero de 1989, que declaró ejecutada la Sentencia de 8 de mayo de 1985, considera el Fiscal que no ha existido la denunciada indefensión porque en el recurso de súplica contra dicha providencia los interesados pudieron exponer su posición, añadiendo, además, que al no haber denunciado dicha irregularidad al recurrir en súplica, no es posible plantearlo como cuestión nueva en esta sede. Asimismo, entiende que en lo que se refiere a la falta de igualdad alegada tampoco es reparo afortunadamente argumentado, ya que se dice expresamente que «al vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva, se ha violentado el derecho a la igualdad», de forma que si no hay tal falta de tutela, no habrá discriminación. Por lo demás, la desigualdad denunciada no está planteada en términos adecuados, pues no se ofrece un término de comparación apropiado. Concluye su escrito, en consecuencia, interesando la inadmisión a trámite de la demanda de amparo, por carecer de contenido constitucional.

Fundamentos:

Aunque en el encabezamiento y en el súplico de su demanda los solicitantes de amparo dicen impugnar, tan sólo, el Auto de 17 de enero de 1990, mediante el que rechazó la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo su recurso de súplica, lo cierto es que la vulneración originaria del derecho a obtener la tutela judicial efectiva, que se invoca como lesionado, se habría producido ya, en hipótesis, a resultas de la providencia de 15 de febrero de 1989, pues fue esta resolución la primera en que el Tribunal Supremo tuvo por ejecutada su Sentencia de 8 de mayo de 1985.

Sostienen los recurrentes en amparo que se les ha vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva, del art. 24.1 C.E., al estimar el Tribunal Supremo ejecutada su Sentencia de 8 de mayo de 1985 por el art. 39.3 de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, contrariando así los términos de lo entonces decidido, pues la lectura del citado precepto evidencia que contiene diferencias sustanciales con la Disposición final primera de la Ley 41/1979, de 10 de diciembre, cuyo cumplimiento disponía aquella Sentencia. A juicio de los recurrentes, existe una clara desviación entre lo establecido en la Sentencia ejecutoria y lo ejecutado, de forma que el Tribunal Supremo al tenerla por ejecutada ha operado de un modo puramente formal en lo relativo al entendimiento de lo que la ejecución significa dentro del sistema de protección de los derechos fundamentales.

A la vista del planteamiento del recurso, conviene recordar ahora sumariamente la doctrina de este Tribunal Constitucional sobre las exigencias que, en orden a la ejecución de las resoluciones judiciales, derivan de lo dispuesto en el art. 24.1 C.E. En una sería ya larga de resoluciones (entre otras, SSTC 32/1982, 67/1984, 155/1985, 167/1987 y 215/1988) hemos dicho que el derecho a la tutela judicial efectiva comprende el derecho a que los fallos judiciales se cumplan, pues de lo contrario, como es obvio, la garantía constitucional ex art. 24.1 quedaría por entero privada de sentido y, en contra de lo que la misma Constitución requiere, devendría ineficaz la tutela de los propios derechos e intereses legítimos obtenida de los órganos de la jurisdicción. Tal «derechos de ejecución», que así deriva del precepto constitucional citado, impide que el órgano judicial se aparte, sin causa justificada, de lo previsto en el fallo que haya de ejecutar, o que se abstenga de adoptar las medidas necesarias para proveer a la ejecución misma, cuando ello sea legalmente exigible. También hemos tenido ocasión de declarar que, en los procesos en que se denuncia la inejecución total o parcial de una Sentencia, no corresponde a este Tribunal Constitucional la determinación de cuáles sean las decisiones que, en cada caso, se hayan de adoptar para la ejecución, ni la revisión de las premisas fácticas y del juicio de legalidad con arreglo a las que la ejecución se resuelva, cumpliéndole, estrictamente, velar para que las decisiones se adopten en el seno del procedimiento de ejecución de un modo razonablemente coherente con el contenido de la resolución que se haya de ejecutar, esto es, resolver, en definitiva, si lo ejecutado satisface en forma congruente y razonable lo decidido en el fallo que cuya ejecución se trate. A partir de esta doctrina constitucional debemos considerar si, en el caso planteado, las resoluciones dictadas por el Tribunal Supremo -la providencia y el Auto de 15 de febrero de 1989 y de 7 de enero de 1990, respectivamente-, que declararon ejecutada la Sentencia de 8 de mayo de 1985, han vulnerado, como los actores sostienen, su derecho a la tutela judicial efectiva.

La Sentencia de 8 de mayo de 1985 estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por determinados trabajadores del Organismo autónomo Aeropuertos Nacionales contra actos presuntos desestimatorios de las peticiones formuladas al Ministerio de Transportes y Comunicaciones y a la Presidencia del Gobierno, para que por uno u otro Organismo se diera cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 41/1979, de 10 de diciembre, y, en consecuencia, en su fallo, que hoy se dice indebidamente ejecutado, decía literalmente que «el Gobierno, por mediación del Organismo correspondiente de la Administración, debe dar inmediato cumplimiento a lo establecido en la Disposición final primera de la Ley 41/1979, de 1 de diciembre». Por la citada Disposición legal se crearon diversos Cuerpos especiales de la Administración Civil del Estado que dependían del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, previniéndose en sus Disposiciones transitorias y finales la integración del distinto personal en los citados Cuerpos. En concreto, en la Disposición final primera se ordenaba al Gobierno para que, conforme a la legislación vigente en la materia y en el plazo de seis meses, procediese a la creación de las escalas o plazas y a la fijación de plantillas del Organismo autónomo Aeropuertos Nacionales y se regulase la forma de integración o derechos del concurso-oposición restringido del personal que venía ejerciendo. en cualquier Organismo adscrito a la Subsecretaria de Aviación Civil al crearse el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, funciones similares a las referidas escalas o plazas, debiendo respetárseles a quienes no tuvieran la opción de integrarse, así como a quienes teniéndola decidiesen no ejercitarla o, en su caso, no superasen el concurso-oposición, los derechos que de su condición deriven de las disposiciones en vigor. Tras diversos avatares en el incidente de ejecución que han quedado relatados en los antecedentes de este auto, se dictó la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, cuyo art. 39.3 prevé, en cumplimiento de la citada Disposición final de la Ley 41/1979, la integración del personal civil no funcionario del Organismo autónomo Aeropuertos Nacionales y de los restantes órganos que hubieran estado adscritos a la Subsecretaría de Aviación Civil al crearse el Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, en las Escalas Técnicas de Gestión de Organismos Autónomos, de Técnicos Facultativos Superiores de los Organismos Autónomos del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones o de Titulados de Escuelas Técnicas de Grado Medio del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones y que la referida integración se producirá a través de la participación del personal en un concurso-oposición, en el que se tendrán en cuenta, específicamente, los méritos adquiridos por dicho personal en el desempeño de los puestos de trabajo adscritos a dichos Organismos, respetándose, en todo caso, las expectativas de promoción profesional y los derechos del personal que no participe o no supere dichas pruebas.

El Tribunal Supremo considera que el art. 39.3 de la Ley 37/1988 constituía ejecución, con rango normativo adecuado, de lo establecido en el fallo de la Sentencia, pues daba cumplimiento a la Disposición final primera de la Ley 41/1979 en cuanto prevé la integración del referido personal civil no funcionario en las escalas antes citadas, regulaba la forma de integración de dicho personal en éstas y respetaba, en todo caso, las expectativas de promoción personal y los derechos que derivaban de las disposiciones en vigor. Por su parte, sostienen los recurrentes que existe una falta de identidad entre lo ejecutado y lo establecido en el fallo, que cifran, comparando los preceptos de las Leyes 41/1979 y 37/1988, en que no se crean las escalas o plazas del Organismo autónomo Aeropuertos Nacionales y en que se sustituye la integración directa o los derechos del concurso-oposición restringido del personal afectado por la fórmula del concurso-oposición sin carácter restringido.

Nos corresponde por tanto, determinar si la providencia del día 15 de febrero de 1989, confirmada por el Auto de 17 de enero de 1990, respetó o no el derecho fundamental que aquí se invoca. E importa desde ahora advertir, reiterando lo dicho anteriormente, que lo que cabe ahora examinar es, exclusivamente. si lo ejecutado satisface, en forma congruente y razonable, lo decidido en la Sentencia de cuya ejecución se trata. Abstracción hecha de que haya sido el legislador y no la Administración quien ha procedido a la ejecución de la Sentencia, lo que los recurrentes en amparo y el Ministerio Fiscal consideran irrelevante desde la óptica del art. 24 C.E, es preciso tener presente dos circunstancias para la resolución del supuesto contemplado. De una parte, frente a lo que viene a constituir el núcleo argumental de los recurrentes de amparo y en el que basan la falta de identidad entre lo ejecutado y lo tallado, cual es un pretendido derecho adquirido a integrarse en la función pública al margen de lo previsto en las disposiciones vigentes en la materia, resulta que la Sentencia del Tribunal Supremo no hace tal declaración de derecho a favor de los solicitantes de amparo, sino que se limita a anular presuntos actos desestimatorios de las peticiones formuladas por aquéllos al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones y a la Presidencia del Gobierno y obliga a éste a cumplir una determinada disposición legal. No resulta, pues, de la Sentencia derecho subjetivo de los recurrentes a integrarse en la función pública conforme a un determinado régimen jurídico, sino que como en la propia Sentencia se recoge (considerando 2.°) lo que la Ley 41/1979 confiere a los recurrentes en amparo es una mera expectativa a la reorganización de su situación administrativa, reorganización que en el momento de llevarse a efecto habrá de adecuarse al régimen jurídico vigente en la materia. De otra parte, el régimen jurídico vigente en materia de función pública venia constituido, al darse cumplimiento a la Sentencia cuya ejecución se trata, por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, que contiene previsiones específicas respecto a la creación y unificación de las escalas de los Organismos autónomos de la Administración del Estado y a los sistemas de acceso a la función pública, y a tales previsiones ha de acomodarse, por tanto, la reorganización de aquella situación administrativa.

Sentado esto, no cabe apreciar la denegación de tutela que los actores dicen haber sufrido, lo que lleva a rechazar que la Sentencia haya quedado inejecutada y, por tanto, que se haya producido la vulneración constitucional denunciada. En efecto, en tanto los recurrentes en amparo son titulares de una mera expectativa a integrarse en la función pública de acuerdo con las disposiciones vigentes en el momento en que dicha integración se produzca y la Sentencia únicamente obligaba a dar cumplimiento a la disposición legal de la que derivaba aquella expectativa, el art. 39.3 de la Ley 37/1988 al establecer dicha integración conforme a las disposiciones legales vigentes en materia de función pública satisface, en forma congruente y razonable, lo decidido en el fallo de la Sentencia, como implícitamente reconoce en su Auto el Tribunal Supremo. Así, de una parte aquel precepto dispone la integración de los actores, de acuerdo con el listado de escalas de los Organismos autónomos de la Administración del Estado contenido en la Disposición transitoria novena , 2, de la Ley 30/1984, en una escala interdepartamental -Escala Técnica de Gestión de Organismos Autónomos- y en dos escalas de carácter departamental -Escalas de Técnicos Facultativos Superiores y de Titulados de Escuelas Técnicas de Grado Medio del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones-. De otra, establece como forma de integración en la función pública, según los sistemas que para la selección de personal prevé el art. 29 de la Ley 30/1984, el concurso-oposición, en el que se tendrán en cuenta, específicamente, los méritos adquiridos por el personal a integrar en el desempeño de los puestos que vinieran o venían desempeñando en el Organismo autónomo Aeropuertos Nacionales o en cualquier Organismo adscrito a la Subsecretaría de Aviación Civil al crearse el Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones. Finalmente, se respetan, en todo caso, las expectativas de promoción profesional y los derechos del personal que no participe o no supere el concurso-oposición. En definitiva, en la medida en que el art. 39.2 de la Ley 37/1988 ha dado cumplimiento, conforme a la legislación vigente, a la expectativa de integración de la función pública que para los actores resultaba de la Disposición final primera de la Ley 41/1979, no puede considerarse inejecutada la Sentencia del Tribunal Supremo, que condenó a la Administración a dicho cumplimiento y, en consecuencia, no puede estimarse vulnerado el art. 24.1 C.E.

Fallo:

En virtud de lo anteriormente expuesto, la Sección acuerda la inadmisión del recurso y el archivo de las actuaciones.Madrid, a once de febrero de mil novecientos noventa y uno.