ATC 86/1991, 12 de Marzo de 1991
| Fecha de Resolución | 12 de Marzo de 1991 |
| Emisor | Tribunal Constitucional - Pleno |
| ECLI | ES:TC:1991:86A |
| Número de Recurso | 598/1989, 1095 |
Extracto:
Suspensión de disposiciones de las Comunidades Autónomas impugnadas por el Gobierno: levantamiento de la suspensión.
Preámbulo:
El Pleno, en su reunión del día de hoy y en el asunto de referencia, ha acordado dictar el siguienteAUTO
Antecedentes:
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El Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, mediante escrito presentado en este Tribunal el 13 de octubre de 1990, planteó conflicto positivo de competencia y, subsidiariamente, impugnación al amparo del Título V de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), frente a la Generalidad de Cataluña, en relación con la Orden de 20 de junio de 1990, de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Pesca de su Consejo Ejecutivo, por la que establece los lugares de paso autorizados para la entrada de équidos en Cataluña por carretera, con invocación expresa del art. 161.2 de la Constitución, al objeto de que fuese ordenada la suspensión de la Orden impugnada.
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Por Providencia de la Sección Tercera del Pleno, de 29 de octubre de 1990, se acordó: tener por planteado el conflicto que fue registrado con el núm. 2367/90; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, según determina el art. 82.2 LOTC: poner en conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo la incoación del asunto a los efectos dispuestos en el art. 61.2 LOTC; tener por invocado por el Gobierno el art. 161.2 C.E. en lo atinente a la suspensión de la Orden impugnada, suspensión que se dispuso comunicar al Presidente del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña; oír al Abogado del Estado y a la representación procesal de la Generalidad de Cataluña sobre la acumulación del presente conflicto a los registrados con los núms. 598/89 y 1095/90; y, por último, publicar la incoación del conflicto y la suspensión acordada en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña».
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Por escrito recibido el 27 de noviembre siguiente, el Abogado del Estado compareció y solicitó la acumulación del presente conflicto a los precitados, por concurrir los requisitos del art. 83 LOTC. En escrito registrado el 23 de noviembre de 1990, el Abogado de la Generalidad de Cataluña manifestó no tener nada que oponer a dicha acumulación.
A la vista de los escritos anteriores y mediante Auto de 12 de febrero de 1991, el Pleno acordó acumular el conflicto positivo de competencia registrado con el núm. 2367/90, planteado por el Gobierno de la Nación, a los ya acumulados con núms. 598/89 y 1095/90. Dichos conflictos núms. 598/89 y 1095/90 fueron interpuestos; el primero por el Gobierno de la nación el 31 de marzo de 1989, en relación con la Orden de 16 de febrero de 1989 de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalidad de Cataluña, por la que se declara a Cataluña zona libre de peste equina africana y se establece un plan de vigilancia y prevención de esta enfermedad, y el segundo, por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña el 27 de abril de 1990, en relación con determinados preceptos del Real Decreto 1604/1989, de 29 de diciembre, por el que se incluye la peste equina dentro del grupo de enfermedades de declaración oficial en toda España y se dan normas para la prevención, erradicación y control de la misma.
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La Sección Tercera del Pleno de este Tribunal, en el asunto 2367/90, próximo a finalizar el plazo de cinco meses desde que se produjo la suspensión de la Orden impugnada, plazo que señala el art. 161.2 C.E., acordó oír a las partes personadas en el mismo sobre la procedencia de mantener o levantar esa suspensión
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El Abogado del Estado, en escrito registrado el 13 de febrero de 1991, solicita el mantenimiento de la suspensión, a cuyo efecto formula las siguientes alegaciones:
Ningún perjuicio puede ocasionar para la Generalidad de Cataluña el mantenimiento de la suspensión de la Orden objeto de este conflicto, pues la situación es hoy completamente distinta a la existente en el momento en que el Tribunal dictó el Auto de 19 de septiembre de 1989, en el conflicto que se sustancia con el núm. 598/89, donde se levantó la suspensión de otra Orden de la Generalidad que contenía normas para la entrada de équidos en Cataluña. El hecho fundamental acaecido es la promulgación, por parte del Estado, del Real Decreto 1604/1989, de 29 de diciembre, que con carácter básico y de coordinación regula el traslado de équidos de unas Comunidades Autónomas a otras, estableciendo los requisitos que permiten el libre desplazamiento de los mismos. Este Real Decreto es objeto hoy del conflicto de competencia que se sigue ante este Tribunal bajo el núm. 1095/90 y, en tal conflicto, la suspensión del Decreto fue denegada por el Tribunal en Auto de 17 de julio de 1990. Destaca esa Disposición general que el transporte de équidos requiere la previa comunicación del itinerario -art. 22 a), b) y c)-, lo que dota de plena seguridad al cumplimiento de los controles establecidos y, en consecuencia, esto hace que difícilmente puedan existir riesgos para la Comunidad Autónoma Catalana que ya se encuentra protegida por una norma general, aplicable en todo el territorio nacional.
Además, el art. 23 del mencionado Decreto, que es una norma de carácter básico, establece que «el cumplimiento de las previsiones de este Real Decreto será requisito necesario para el tránsito intercomunitario de équidos, no pudiéndose obstaculizar el tránsito cuando se satisfagan dichas previsiones». La incompatibilidad entre esas previsiones y las de la Orden autonómica impugnada produciría, sin duda, una grave inseguridad jurídica a los afectados, derivada de la confusión sobre la normativa aplicable. Y los perjuicios y trastornos prácticos para la libertad de circulación, originados por la vigencia de la normativa autonómica, serían notorios, y todo ello sin que pudiera producir ningún reforzamiento de la seguridad en esta materia, pues un eventual tránsito clandestino, que ignorara el Real Decreto estatal, eludiría precisamente los puntos de entrada señalados en la Orden objeto del presente conflicto.
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El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, por su parte, solicita, mediante escrito registrado el 20 de febrero de 1991, el levantamiento de la suspensión, de acuerdo con las siguientes alegaciones:
La peste equina africana es una epidemia estacional que tiene para los équidos un resultado funesto. Su debido control plantea un problema grave que surge anualmente al iniciarse la canícula y cuyas consecuencias afectan a la ganadería caballar y a los distintos deportes hípicos. Lamentablemente, y a pesar de las distintas medidas profilácticas y administrativas adoptadas por las autoridades veterinarias, el pasado año ha sido el cuarto consecutivo en que, durante el verano, la citada epidemia ha rebrotado en diversos lugares del territorio español. Sin duda, no resulta ajeno a ello el hecho constatado del movimiento ilegal de equinos, como puede colegirse de los más de 1200 expedientes administrativos instruidos por la Junta de Andalucía durante el año 1990 por esta causa.
En estas circunstancias, una medida administrativa de policía veterinaria, como es la contenida en el artículo único de la Orden de 20 de junio de 1990, del Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalidad de Cataluña, en la que se establece que la entrada de équidos en Cataluña por carretera ha de realizarse utilizando las carreteras N-II y N-340, que son las dos vías principales de penetración al territorio catalán desde el resto del Estado, debe considerarse beneficiosa y proporcionada desde el punto de vista de la protección del interés general, puesto que para los traslados clandestinos de équidos se suelen utilizar, precisamente, las carreteras secundarias.
En definitiva, el que en la actual situación de riesgo la Administración catalana intente garantizar que los équidos que entran en Cataluña cumplen la normativa sanitaria y de transporte vigente, resulta a todas luces muy favorable para preservarla como una zona libre de peste equina, y ello redunda en beneficio tanto de los ganaderos como de quienes utilizan équidos para actividades deportivas. Por otra parte, desde el punto de vista de los intereses particulares en posible conflicto, debe señalarse que la norma impugnada no impide el movimiento de équidos ni obstaculiza, de forma arbitraria, su entrada en Cataluña; y el leve perjuicio que pudiera suponer para un transportista el dar un pequeño rodeo para utilizar uno de los lugares de paso principales resulta más que proporcionado, por su escasa entidad, frente al beneficio que la norma supone tanto para los ganaderos como para los deportistas.
En este sentido, es obligado referirse a la futura celebración de las pruebas hípicas de los Juegos Olímpicos de 1992 en la ciudad de Barcelona. De acuerdo con las recomendaciones de la Oficina Internacional de Epizootias y con la decisión de la Comisión 90/552/CEE «por la que se determinan los límites del territorio infectado por la peste equina» (DOCE L 313, de 13 de noviembre de 1990), puede afirmarse que la «regionalización» del problema y el consecuente establecimiento de un cordón sanitario debe permitir, en principio, que las pruebas hípicas olímpicas se celebren según estaba previsto. Ahora bien, dada la proximidad del evento, la detección de un sólo caso de peste equina africana en el territorio catalán significaría irremediablemente el traslado de las citadas pruebas a otro lugar, muy probablemente fuera del territorio español.
En suma, mantener la suspensión de la norma autonómica, cuando ya se aproxima la época en que los mosquitos transmisores vuelven a su mayor actividad, significa aumentar las posibilidades de que la epidemia entre en Cataluña a través de algún traslado ilegal de équidos, con las importantes repercusiones negativas que antes se han señalado.
Fundamentos:
Unico. Es doctrina jurisprudencial consolidada de este Tribunal Constitucional que la revisión de la suspensión automática de la vigencia de las disposiciones autonómicas, acordada en virtud de lo dispuesto en los arts. 161.2 C.E. y 64.2 LOTC, una vez transcurrido el plazo de cinco meses señalado en el art. 65.2 de la misma Ley, es una decisión que debe adoptarse ponderando, por una parte, los perjuicios que al interés general o al de terceros pudiera ocasionar el levantamiento o el mantenimiento de la medida suspensiva inicialmente acordada; y por otra íntimamente unida, la imposibilidad de reparar las consecuencias que se sigan de una u otra solución. Tal ponderación debe hacerse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho concurrentes en el caso, y al margen de todo juicio sobre la viabilidad de la pretensión que se deduce en el proceso o sobre las mismas reglas de distribución competencial que permitan, en su día, la solución del fondo de la controversia constitucional.
En las alegaciones de las partes en este incidente de suspensión no se acredita ni tampoco se advierte que puedan producirse graves perjuicios a los intereses generales o de terceros o consecuencias de imposible reparación, en virtud del levantamiento de la suspensión de la normativa autonómica impugnada, y debe optarse, por tanto, por reestablecer la vigencia de esta disposición general que fue inicialmente suspendida de manera automática.
En efecto, la Orden discutida, de 20 de junio de 1990, del Consejero de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalidad de Cataluña, en su artículo único, establece que la entrada de équidos en Cataluña por carretera y procedentes del resto de España deberá realizarse por los siguientes lugares de paso: carretera N-II, término municipal de Torres de Segre; carretera N-340, término municipal de Sant Carles de la Rápita. El Abogado de la Generalidad afirma que tal medida trata de dar respuesta al dato constatado del «movimiento ilegal de équidos» o de los «traslados clandestinos» por carreteras secundarias y de difícil control y que precisamente por ello se señalan «las dos vías principales» de acceso a Cataluña, con el fin de reforzar la eficacia de los controles y ante el riesgo de que si se detectara un sólo caso de peste equina africana en el territorio de la Comunidad Autónoma, hasta ahora al parecer exento de esa epidemia, podría determinarse el traslado de las competiciones olímpicas de hípica, a celebrar en 1992, fuera del territorio español. En este mismo sentido y en apoyo de dicha tesis, trae a colación la Generalidad distintas recomendaciones de la Oficina Internacional de Epizootias y una decisión de la Comisión de la CEE que favorecen la «regionalización» del problema, fijando limites al territorio infectado al modo de un «cordón sanitario».
Por su parte, el Abogado del Estado destaca la existencia del Real Decreto 1604/1989, de 29 de diciembre, por el que se dictan normas para la prevención, erradicación y control de la peste equina, y afirma que tal regulación general supone unas medidas de seguridad suficientes en esta materia para todo el territorio nacional, incluido el de Cataluña, y resalta que en el art. 22, letra c), del citado Decreto se prevé que cuando el transporte de équidos afecte al territorio de dos o más Comunidades Autónomas y deba ser continuo y rápido, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación coordinará el traslado, para lo cual la Comunidad Autónoma de origen «le notificará el itinerario a seguir». A su juicio, esta regulación hace innecesaria cualquier ulterior intervención autonómica que sólo acarrearía inseguridad jurídica.
Ahora bien, no se alcanza a ver qué perjuicio irreparable pueda causar al interés general una regulación autonómica destinada a asegurar que el itinerario o trayecto de los transportes de équidos por carretera desde otras Comunidades Autónomas a Cataluña se haga por las vías principales de acceso en vez de por otras secundarias, con el fin de asegurar la eficacia del control sanitario y dificultar los traslados clandestinos. Al contrario, la presencia de unas exigencias más rigurosas para estos traslados a Cataluña vendría justificada por el hecho de que se trata de una zona declarada libre de peste equina y por el interés nacional en que puedan celebrarse las competiciones olímpicas de hípica de 1992 en el territorio español. Y tampoco se advierten unas injustificadas o desproporcionadas limitaciones a los intereses de los transportistas a causa de que el transporte de équidos haya de discurrir por ciertas vías que son, además, algunas de las más habituales. Por último, no puede razonablemente sostenerse, como hace el Abogado del Estado, que la doble vigencia de la normativa estatal y autonómica produciría una «confusión» de los afectados sobre la norma jurídica aplicable, generadora de una «grave inseguridad jurídica», puesto que ni una ni otra regulación son incompatibles -según se ha visto- ni la misma sencillez y claridad de la medida de intervención autonómica puede comprimir la seguridad jurídica entendida como certeza de la norma.
En suma, la falta de acreditación de perjuicio alguno para el interés general o de terceros o de consecuencias irreparables derivadas de la vigencia de la normativa autonómica impugnada por el Estado aconseja levantar la suspensión inicial y automáticamente dispuesta.
Fallo:
Por lo expuesto, este Tribunal acuerda levantar la suspensión de la vigencia de la Orden de 20 de junio de 1990, de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalidad de Cataluña por la que se establecen lugares de paso autorizados para la entrada de équidos en Cataluña por carretera.Comuníquese al Gobierno de la Nación y al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y publíquese en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña».Madrid, a doce de marzo de mil novecientos noventa y uno.
