ATC 31/1992, 4 de Febrero de 1992
| Fecha de Resolución | 4 de Febrero de 1992 |
| Emisor | Tribunal Constitucional - Pleno |
| ECLI | ES:TC:1992:31A |
| Número de Recurso | 1988/1988 |
Extracto:
Extinción del proceso: desaparición sobrevenida de la controversia competencial.
Preámbulo:
El Pleno, en su reunión del día de hoy y en el asunto de referencia, ha acordado dictar el siguienteAUTO
Antecedentes:
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Mediante escrito de 7 de diciembre de 1988, la Generalidad de Cataluña, representada por el Abogado de la misma don José María Bosch Bessa, planteó conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación en relación con los arts. 4.1 e), 4.2 a), segundo párrafo del art. 4.2 b) y la Disposición adicional primera del Real Decreto 886/1988, de 15 de julio («Boletín Oficial del Estado» núm. 187, del 5 de agosto), sobre prevención de accidentes mayores en determinadas actividades industriales.
Admitido a trámite el conflicto por providencia del 19 de diciembre siguiente, formuló alegaciones de oposición, mediante escrito de 26 de enero de 1989 y en la representación que legalmente ostenta, el Abogado del Estado, quien suplicó que en su día se dictara Sentencia por la que se declarase la pertenencia estatal de la competencia controvertida.
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Por providencia de 26 de noviembre de 1990, la Sección Primera de este Tribunal acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 84 de la LOTC, conceder a las partes un plazo de diez días para que alegasen sobre los efectos que pudiera tener sobre el mantenimiento y resolución del conflicto planteado la doctrina constitucional contenida en la STC 133/1990.
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Con fecha del 10 de diciembre posterior, evacuó el Abogado del Estado el trámite conferido, interesando del Tribunal, tras examinar los preceptos impugnados, la declaración de terminación del conflicto.
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En escrito registrado el 19 de diciembre formuló sus alegaciones, en representación de la Generalidad de Cataluña, el Abogado de la misma don Ramón Riu Fortuny, quien entiende plenamente subsistente la controversia competencial que dio origen al conflicto. En efecto, si bien en la STC 133/1990 el Tribunal examinó la competencia estatal relativa a la protección civil, «lo hizo -afirma la representación meritada- en términos generales, y en un nivel de concreción distinto, que no permiten considerar resueltas las cuestiones distintas y más particulares que se plantearon en el conflicto de referencia».
No obstante, «en estos momentos se está desarrollando... un proceso negociador, del que probablemente resulte un acuerdo y una modificación de algunos aspectos del ordenamiento vigente en este sector, así como la desaparición de varias de las controversias competenciales formalizadas en esta materia... Es de esperar, por tanto, que en un plazo razonablemente breve pudiera producirse una avenencia de las partes en este conflicto, que comportase la desaparición de su objeto».
Fundamentos:
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La desaparición sobrevenida de la controversia competencial como causa de terminación del conflicto de competencia ha sido admitida por la doctrina de este Tribunal. Así lo recuerda y abunda en ello el ATC 14/1991, según el cual tal desaparición cabe que tenga lugar a consecuencia de la resolución anterior de un recurso de inconstitucionalidad. En efecto, «la doctrina del Tribunal Constitucional sentada en la resolución de recursos de inconstitucionalidad, en la medida en que resuelva sobre la constitucionalidad de una Ley por infracción de la distribución de competencias en una materia, implica un pronunciamiento sobre una titularidad competencial que puede conllevar la extinción de la controversia competencial en los procesos resolutorios de conflictos de competencia en los que deba resolverse sobre la misma titularidad. Admitido y pendiente de resolución el conflicto de competencia, la Sentencia que ponga fin al proceso de control de constitucionalidad de una Ley puede extinguir la controversia competencial con efectos sobrevenidos, sin que sea necesario un nuevo pronunciamiento de este Tribunal en forma de Sentencia» (fundamentos jurídicos 1. y 2.).
Lo propio se reitera en el ATC 108/1991, donde, como en el presente proceso, se trataba de determinar si la doctrina sentada en la STC 133/1990 generaba la desaparición sobrevenida de la controversia competencial suscitada.
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La Generalidad de Cataluña impugna aquí, en primer lugar, el art. 4.1 e) del Real Decreto 886/1988, precepto que dice como sigue: «Se consideran autoridades competentes a los efectos de este Real Decreto, sin perjuicio de lo establecido en la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil, y demás disposiciones legales de aplicación en relación con el contenido del mismo: 1. El Ministerio del Interior, a través de la Dirección General de Protección Civil, para: ... e) Conocer y proponer a la Comisión Nacional de Protección Civil la homologación de los Planes Territoriales de Emergencia Exterior de las industrias químicas, que hayan sido elaborados y aprobados por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas.»
La actora no cuestiona la competencia del Ministerio citado para «conocer» los Planes referidos, sino la de «proponer» a la C.N.P.C. la homologación de los mismos, pues, a su juicio, introduce una facultad discrecional y, en definitiva, un control de tipo jerárquico. En efecto, a la competencia para proponer va ligada la de no proponer. Si ya la homologación de los Planes Territoriales atribuida a la Comisión es por sí sola un control estatal exorbitante de las competencias autonómicas, el R.D. 886/1988 introduce con este precepto un nuevo control jerárquico por parte de órganos estatales, atribuyéndoles unas facultades de tutela que en modo alguno se avienen con el sistema de reparto competencial previsto en los textos fundamentales. No resulta válida, pues, la competencia homologadora asignada a la Comisión, cuyo carácter de órgano de composición mixta con que le configura el art. 17.1 de la Ley 2/1985, si bien atenúa tal invalidez, no la desvirtúa, máxime porque las características y composición con que se configura esta Comisión en la Ley mencionada la convierten en un órgano de claro predominio estatal; todo lo cual lleva a la conclusión de que lo realmente querido es establecer un control jerárquico sobre las Comunidades Autónomas no previsto en la Constitución y por lo tanto viciado de inconstitucionalidad.
Ahora bien, el problema competencial planteado por la Generalidad en este extremo puede considerarse superado con arreglo a la doctrina establecida en la STC 133/1990, que resolvió un recurso de inconstitucionalidad y un conflicto de competencia, aquel dirigido contra la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil (L.P.C.). De acuerdo con dicha Ley, tanto los Planes Territoriales como los Especiales aprobados por las Comunidades Autónomas deberán ser homologados por la Comisión Nacional de Protección Civil (arts. 10.1 III y 11 II), consistiendo esa homologación «en la comprobación de que los planes se acomodan al contenido y criterios de la Norma básica» (art. 10.2), esto es, a la dictada por el Gobierno en orden a la fijación de las «directrices esenciales» para la elaboración de los repetidos Planes (art. 8). En nuestra indicada Sentencia señalábamos a tal respecto que en la medida en que la competencia de homologación se configure como una actividad reglada y de control técnico, dirigida a constatar que los planes contemplen distintos contenidos (un catálogo de recursos movilizables, un inventario de riesgos potenciales y unas directrices sobre su funcionamiento y movilización, que son los contenidos mínimos que exige el art. 9 L.P.C.) y no a sustituir de entre las distintas opciones posibles aquella seguida en la elaboración del plan, la competencia de mera homologación no entraña invasión competencial alguna (fundamento jurídico 10). Por otro lado, la configuración de la Comisión como un órgano mixto de representación conjunta del Estado y de las Comunidades Autónomas (art. 17 L.P.C.) coadyuva a garantizar que se preserve esa finalidad. Estas mismas consideraciones sobre el alcance de la facultad de homologación de la C.N.P.C. deben ser extendidas a los Planes Especiales por sectores de actividad que no excedan del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma (art. 11 II L.P.C.), pues es uno mismo el supuesto de hecho y la razón de decidir (ibídem).
De la anterior doctrina se desprende sin dificultad que, correspondiendo válidamente -y en exclusiva, en los supuestos que la Ley señala- a la Comisión la facultad homologadora y traduciéndose ésta en una actividad estrictamente reglada, el art. 4.1 e) del R.D. 866/1988 únicamente cabe que confiera al Ministerio del Interior, al atribuirle la facultad de «proponer» a la C.N.P.C. la homologación de los Planes Territoriales de Emergencia Exterior de las industrias químicas, una función de mera recepción y transmisión de tales Planes y no, como cree advertir la actora, una facultad discrecional de propuesta, ya que la discrecionalidad, según hemos recordado, ni siquiera caracteriza a los actos de homologación de la Comisión repetida, llamada a ejercer lícitamente sólo un control de naturaleza técnica o formal.
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En segundo lugar, la Generalidad de Cataluña impugna el art. 4.2 a) del R.D. 886/1988, que considera «autoridades competentes» a «los órganos competentes de las Comunidades Autónomas para: recibir, evaluar y emplear, en coordinación con los Delegados del Gobierno y Gobernadores Civiles, así como con los Alcaldes, la información a que se refieren los arts. 6, 7, 8 y 9 y la declaración simplificada que deberán presentar los industriales de conformidad con lo dispuesto en este Real Decreto, así como, en su caso, la información a que hace referencia el art. 13 del mismo».
La actora sostiene que mediante la exigencia de coordinación el Gobierno quiere convertir en compartidas unas competencias que deben corresponder en exclusiva a la Generalidad. Lo que deben hacer las Comunidades Autónomas -afirma- es informar, pero nunca deberán estar obligadas a actuar sus competencias de ejecución «en coordinación con» otros órganos, pues de otro modo no podrían dar un paso sin el visto bueno de las Delegaciones del Gobierno o Gobiernos Civiles respectivos, a quienes se acuerda un derecho a coordinar que no les corresponde. Solamente deberá haber coordinación entre las diferentes Administraciones Públicas en las actuaciones previstas en el precepto recurrido si la Comunidad Autónoma así lo requiere, lo cual parece poco probable que suceda en la fase de tratamiento de la información. Ello no excluye, por supuesto, la abierta y permanente predisposición de la Generalidad a «colaborar» con la Administración del Estado -sin necesidad de que ésta la «coordine»-, facilitando al poder central toda la información que pudiera necesitar o serle simplemente conveniente.
En los términos en que se halla planteado este motivo impugnatorio, la controversia puede considerarse igualmente resuelta por la doctrina establecida en la STC 133/1990. En efecto, además de entender conforme con la Constitución el art. 15.1 L.P.C., que declara que «el Gobierno es el órgano superior de dirección y coordinación de la protección civil», el Tribunal señaló que el ejercicio, por el Ministro del Interior, de «la superior dirección, coordinación e inspección de las acciones y los medios de ejecución de los planes de actuación de protección civil» [art. 16 d) L.P.C.] no puede estimarse fuera de la competencia estatal, en cuanto se refiera a supuestos que excedan del ámbito autonómico. Las facultades autonómicas en materia de protección civil no pueden impedir, por la misma naturaleza del régimen de concurrencia de que se trata, la existencia de unas facultades de coordinación e inspección a cargo del Estado cuando está en juego el interés nacional. Las facultades de dirección, coordinación e inspección «superior» vienen, por tanto, impuestas por la diversidad de las partes afectadas y la necesidad de su integración en un todo unitario, integración que puede exigir la adopción de medidas de acción conjunta, homogeneidad técnica o sistemas de relación, siempre y cuando no entrañen la sustracción de competencias propias de las entidades autonómicas, sino tan sólo un límite al ejercicio de las mismas (fundamento jurídico 13).
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El art. 4.2 b) del R.D. objeto de conflicto, luego de atribuir a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas las facultades de «elaborar y aprobar los Planes de Emergencia Exterior de las industrias o polos industriales... radicados en el territorio de la Comunidad Autónoma respectiva», dispone, en su párrafo 2., que «a tal fin, se tendrán en cuenta los criterios que establezca la Directriz Básica para la Planificación del Riesgo Químico, que será aprobada por el Gobierno, previo informe de la Comisión Nacional de Protección Civil, en aplicación del art. 11 de la Ley 2/1985, así como las informaciones aportadas por los industriales y por los correspondientes Alcaldes u obtenidas de oficio, en su defecto, por los correspondientes servicios de las Comunidades Autónomas».
La Generalidad de Cataluña sostiene que el Gobierno no es competente para dictar la referida Directriz Básica, aunque tal atribución se encuentre contenida en el art. 8 L.P.C. Sin embargo, el precepto legal ya fue examinado en la STC 133/1990, donde este Tribunal se pronunció en favor de su conformidad constitucional (fundamento jurídico 10).
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La actora cuestiona, por último, el párrafo 1. de la Disposición adicional primera del R.D. 886/1988, en el que se establece que «por parte de los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, se promoverá, sin interferir en su potestad de autoorganización, la elaboración por las Comunidades Autónomas de los correspondientes Planes de Emergencia Exterior en los que se prevean las actuaciones coordinadas de las diversas Administraciones Públicas, así como la preparación y empleo de los recursos catalogados como movilizables en tales circunstancias, dependientes de las mismas o de los particulares».
Según la Generalidad, si el precepto transcrito se limitara a hacer referencia a una labor de impulso o promoción sería irrelevante e incluso superfluo. No cabe duda, empero, sobre la primacía «coordinadora» que el Gobierno quiere atribuir a sus Delegados en las Comunidades Autónomas, por lo que de nuevo surge aquí el problema de la supuesta competencia de coordinación anteriormente discutida.
La controversia es, pues, la misma que la suscitada en torno al art. 4.2 a) del R.D. recurrido en conflicto, siendo igualmente de aplicación a la disputa competencial la doctrina establecida en la STC 133/1990 (fundamento 13) a propósito de los arts. 15.1 y 16 d) de la L.P.C.
Fallo:
En atención a todo lo expuesto, y verificada la desaparición sobrevenida de la controversia competencial en el presente proceso, el Pleno del Tribunal acuerda dar por terminado el conflicto positivo de competencia núm. 1.988/88, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con los arts. 4.1 e), 4.2 a), segundo párrafo del art. 4.2 b) y la Disposición adicional primera del Real Decreto 886/1988, de 15 de julio, sobre prevención de accidentes mayores en determinadas actividades industriales.Publíquese en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña», y comuníquese al Presidente del Tribunal Supremo.Madrid, a cuatro de febrero de mil novecientos noventa y dos.
