ATC 87/1996, 15 de Abril de 1996

El Procurador de los Tribunales don José Luis Ortiz-Cañavate y Puig-Mauri, mediante escrito presentado el 17 de febrero de 1995 y en representación de don Primitivo Fernández León, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia que la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo pronunció el 10 de noviembre de 1994, desestimando el recurso contencioso-administrativo deducido por aquél frente a los arts. 2, 3 y 5 y la Disposición adicional primera del Real Decreto 181/1993, de 9 de febrero, sobre integración de los médicos del Registro Civil en el Cuerpo de Médicos Forenses.

En la demanda de amparo se dice que el demandante es médico perteneciente al antiguo Cuerpo de Médicos del Registro Civil, declarado extinguido por la Ley Orgánica 7/1992, de 20 de noviembre, que acordó su integración en el Cuerpo de Médicos Forenses (art. l). En desarrollo de dicha Ley Orgánica fue dictado el Real Decreto 181/1993, de 9 de febrero, frente a cuyos arts. 2, 3, 5 y 6 y Disposición adicional primera interpuso recurso contencioso-administrativo, denunciando infracción de los arts. 14 y 23.2 de la Constitución. El recurso fue desestimado en la Sentencia que la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo dictó el 10 de noviembre de 1994, de la que el solicitante de amparo solicitó aclaración, sin que conste la resolución en la que el Tribunal Supremo dio respuesta a dicha solicitud.

En la demanda de amparo se sostiene que el Real Decreto impugnado y la Sentencia del Tribunal Supremo que lo confirmó infringen «genéricamente el art. 14 C.E. y específicamente el art. 23.2 C.E.». Para fundamentar esta afirmación se analizan en dos bloques los preceptos del Real Decreto 181/1993 que el demandante impugnó en la vía contencioso-administrativa. Del art. 2 se dice que presenta dos cuestiones. La primera, que actúa el contenido de la Ley Orgánica 7/1992 al establecer la fecha de 1 de octubre de 1993 como data de la integración efectiva, integración que debe llevarse a cabo, de conformidad con las previsiones contenidas en el art. 1 de la citada Ley, esto es, permaneciendo en igual situación administrativa que tuvieroen en el momento de la entrada en vigor de la misma y a continuación de quienes tengan la condición de médico forense y de conformidad con el orden de escalafón que ocupasen en su cuerpo o escala de origen (art. 1.2 in fine de la Ley). La segunda, que modifica el sistema retributivo, sustituyendo el de arancel por el de retribuciones a cargo de los Presupuestos Generales del Estado.

Pues bien, pese a contenerse en una Ley Orgánica, el precepto que disciplina la integración tiene el carácter de Ley Ordinaria (Disposición final segunda de la propia Ley), siendo así que el Legislador de 1985 (L.O.P.J.) elevó a rango de Ley Orgánica la regulación del Cuerpo de Médicos Forenses, congelando la materia y haciéndola indisponible para el Legislador ordinario. Por lo tanto, y teniendo en cuenta la doctrina contenida en la STC 99/1987, puede concluirse que la integración operada por el Real Decreto 181/1993 está viciada de inconstitucionalidad al afectar a la reserva de ley ex art. 23.2 C.E. que exige que el acceso a un cuerpo diverso del de los Médicos del Registro Civil se lleve a cabo con respeto de la Ley reguladora del cargo al que se accede, esto es el de médico forense, que por imperativo del legislador orgánico de 1985, tiene carácter orgánico. En definitiva, la integración operada por el mencionado Real Decreto desde el 1 de octubre de 1993 es inconstitucional por vulneración de la reserva de Ley Orgánica en la Ley 6/1985.

De manera subsidiaria, puede argüirse que algunos aspectos de la integración establecidos por el Real Decreto y sancionados por la Sentencia del Tribunal Supremo vulneran el contenido del art. 23.2 C.E. La integración se produce a continuación de quienes tengan la condición de médico forense y de conformidad con el orden de escalafón que ocupasen en su cuerpo o escala de origen. Este criterio de integración ni es objetivo ni es razonable, ni además se compadece con los criterios de mérito y capacidad. La integración viene determinada, como se expresa en la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 7/1992, por la consecución de la gratuidad de los expedientes del Registro Civil, a través de la supresión del arancel (cuestión esta no discutida, en cuanto tal medio, en el proceso previo). Pues bien, la medida que tiene por objeto integrar a los Médicos del Registro Civil detrás del último médico escalafonado del Cuerpo de Médicos Forenses no es razonable ni es proporcionada con el fin legítimo del Legislador de lograr la gratuidad de la justicia, y más aún, es absolutamente innecesaria, ya que poco o nada tiene que ver una medida como la adoptada con la preterición de los derechos de un cuerpo como el de Médicos del Registro Civil. En definitiva, el art. 2 del Real Decreto 181/1993 infringe el art. 23.2 C.E. y desconoce los principios de mérito y capacidad, que incluyen los derechos a respetar la antigüedad y el escalafonamiento, acomodado o modulado, en su caso, al nuevo régimen jurídico, pero no al sacrificio innecesario de situación legal alguna.

Los arts. 3, 4 y 5 y la Disposición adicional primera contemplan tres situaciones para los médicos procedentes del Cuerpo de Médicos del Registro Civil: l.) la de los médicos que presten puestos de trabajo adscritos al Registro Civil, teniendo en cuenta que tendrán preferencia para cubrir dichas plazas frente a los restantes médicos forenses en activo en el momento de la integración; 2.) la de los funcionarios que superen un curso organizado en el Centro de Estudios Judiciales, y 3.) la de los funcionarios que con anterioridad hubiesen desempeñado ininterrumpidamente, al menos durante un año, puestos de trabajo de médico forense (interino o sustituto), que podrán ocupar puestos de trabajo como médicos forenses.

Ninguna objeción habría que oponer a la existencia de situaciones diferenciadas si obedeciesen a medidas transitorias que tratasen de adaptar paulatinamente las situaciones preexistentes diferenciadas a la nueva regulación uniforme (STC 73/1994) y, sobre todo, no introdujesen factores de diferenciación que, al verse desasistidos de causa o motivo razonable y objetivo, los conviertan en discriminatorios. En efecto, si se examina con algún detalle el régimen Jurídico de las tres situaciones, se comprueba que se produce una situación más ventajosa para los funcionarios integrados en los dos últimos grupos. En efecto, a sus integrantes, de acuerdo con lo establecido en el art. 3 del Real Decreto, les será aplicable el régimen jurídico propio del Cuerpo de Médicos Forenses, sin las especialidades previstas para los médicos que se encuentran adscritos exclusivamente al Registro Civil. En segundo lugar, la fecha de adscripción de los integrados en los dos últimos grupos es distinta de la de aquellos que se incluyen en el primero, ya que si antes de la integración efectiva superan el curso previsto o, en el caso de los interinos, solicitan su integración en el Cuerpo de Médicos Forenses, se integrarán efectivamente al concluir el curso o formular la solicitud. Finalmente, los del primer grupo pueden ver sus plazas suprimidas (Disposición adicional primera) en tanto que los de los dos segundos tienen derecho a permanecer en la localidad correspondiente al puesto de trabajo en el que estuvieron desempeñando sus funciones de Médicos del Registro Civil.

El Tribunal Supremo, desde la perspectiva constitucional, da por buena tal regulación. Sin embargo su conclusión parte de un a priori conceptual, cual es el de que es perfectamente legítimo obligar a los médicos procedentes del Cuerpo de Médicos del Registro Civil a realizar un curso de formación para que médicos, que ya han acreditado su formación a través de pruebas objetivas, adquieran nuevos conocimientos, equiparando a tal curso el haber desempeñado de forma interina tales funciones. Con el dato, nada desdeñable, que aquellos médicos que opten por llevar a cabo el curso de formación y lo superen, pasarán a la condición de funcionarios en prácticas, con la retribución correspondiente a dichos funcionarios (art. 4.4 del Real Decreto 181/1983).

La cuestión planteada es si es constitucionalmente legítimo llevar a cabo una integración de un cuerpo en otro del personal al servicio de la Administración de Justicia, estableciendo determinado obstáculos al acceso, en función de una opción del Legislador y del Gobierno de primar la incorporación especializando a los incorporados en los términos que faciliten la tarea de los médicos forenses. Para el Tribunal Supremo lo es, sin embargo, a juicio del demandante, no es posible que el Gobierno o el legislador, apartándose del fundamento que justifica la integración -«llevar hasta sus últimas consecuencias la gratuidad de los expedientes del Registro Civil»- establezca unos requisitos que obstaculizan el legítimo derecho protegible ex art. 23.2 C.E. de no padecer medidas que perturben de forma discriminatoria el acceso al nuevo cuerpo integrado en las mismas condiciones para todos sus miembros o, en todo caso, sin sufrir discriminaciones injustificadas.

Concluye la demanda con la solicitud de que, otorgando el amparo y reconociendo al recurrente el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, sea dictada Sentencia declarando inconstitucionales los arts. 1, 2, 3, 4 y 5 y la Disposición adicional primera del Real Decreto 181/1993 y, dado que alguno de dichos preceptos encuentran cobertura habilitante en el art. 1 de la Ley Orgánica 7/1992, la estimación del amparo exigiría, de conformidad con el art. 55.2 LOTC, la declaración de inconstitucionalidad del mencionado precepto legal.

La Sección Cuarta, en providencia de 29 de enero de 1996, acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.3 de la LOTC, conceder al demandante de amparo y al Fiscal el plazo común de diez días para que pudieran formular las alegaciones que estimasen pertinentes en relación con la carencia manifiesta de contenido constitucional de la demanda.

El solicitante de amparo las evacuó en escrito registrado el 21 de febrero, en el que reitera y precisa los argumentos expuestos en su demanda.

El Fiscal las formuló el 22 de febrero interesando la inadmisión por concurrir la causa puesta de manifiesto por la Sección Cuarta. Teniendo en cuenta los principios sentados por la doctrina de este Tribunal, no se observan indicios de la denunciada violación del art. 14 o, en su caso, del 23.2 C.E. El Decreto impugnado, desarrollo por otra parte, de la Ley Orgánica 7/1992, regula la situación de los médicos pertenecientes a escalas declaradas extinguidas por dicha Ley y su integración en el Cuerpo de Médicos Forenses. Prevé situaciones muy diferentes que, en consecuencia, no pueden servir de término de comparación válido; permite el acceso a Cursos de formación de los médicos que no los hayan realizado y desarrolla la situación de incompatibilidad establecida por dicha Ley; todo ello, con caracteres de generalidad y sin ninguna acepción personal y, a primera vista, parece responder a un criterio de unificación y de racionalización de los diversos Cuerpos Médicos al servicio del Ministerio de Justicia. Incluso el aspecto de que los médicos integrados lo sean a continuación de los forenses y, además, por un orden preestablecido de escalas es una opción válida del legislador. Todo ello (falta de términos de comparación adecuados, racionalidad y justificación de las medidas, cobertura legal de éstas, etc.) lleva a la consideración de que la demanda carece de contenido constitucional, pues lo que el demandante pretende es traer su personal discrepancia con el cambio de régimen jurídico realizado en primer término por la Ley, posteriormente por el Decreto y, en definitiva, confirmado éste por la Sentencia recurrida.

Por otra parte, si ninguna duda de constitucionalidad ofrece la citada Ley (de la que el Decreto no es más que un desarrollo fiel), ni siquiera procedería la admisión del amparo con vistas a un supuesto autoplanteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, como parece sugerir la parte actora, sin que, por otra parte, exista reserva de ley orgánica para establecer unificaciones de Cuerpos de Funcionarios. Las referencias que hace el demandante a que el Cuerpo de Médicos Forenses está regulado en la L.O.P.J. no es óbice para unificar en el mismo, mediante ley ordinaria, funcionarios pertenecientes a cuerpos o escalas declaradas extinguidas, ni siquiera por la dicción del art. 122 C.E., aparte de que ello ninguna afectación supone de los derechos fundamentales alegados.

Fundamentos:

En el recurso contencioso-administrativo del demandante de amparo fueron impugnados tres bloques de preceptos del Real Decreto 181/1993, de 9 de febrero: 1.) su art. 2; 2.) los arts. 3 y 5 y la Disposición adicional primera; y 3.) el art. 6, que en esta sede se abandona a su suerte, mientras que en el segundo bloque se incluye ahora al art. 4 por primera vez. Por ello, la pretensión de amparo en cuanto le afecta es inadmisible [arts. 50.1 a) y 44.1 a) LOTC] por no haberse intentado la vía judicial, presupuesto procesal que preserva el carácter subsidiario de la jurisdicción constitucional como ultima ratio.

La Ley Orgánica 7/1992, de 20 de noviembre, donde opera la integración en el Cuerpo de Médicos Forenses a los que integraban el Cuerpo de Médicos del Registro Civil, explica que en su exposición de motivos tal medida unificadora por la necesidad de llevar hasta sus últimas consecuencias la gratuidad de los expedientes del antedicho servicio público, para lo que es un obstáculo la retribución arancelaria de los médicos adscritos a él, situación que aconseja la extinción de ese cuerpo de Funcionarios y su integración en el de médicos forenses. En consecuencia, el art. 1 de la Ley Orgánica, declara extinguido aquél y la integración de sus funcionarios en el otro, con efectividad a partir de un cierto momento, cuya determinación se defiere a la potestad reglamentaria (ap. l.), colocándolos escalafonadamente «a continuación de quienes tengan la condición de médico forense» (ap. 2.) y a quienes se les adjudicarán los puestos de trabajo propios del Registro Civil, para cuya cobertura tendrán preferencia, siendo sus funciones las indicadas en la legislación correspondiente (ap. 3.). Excepcionalmente, quienes superen un curso de formación organizado por el Centro de Estudios Judiciales y aquellos que hubiesen desempeñado ininterrumpidamente, al menos durante un año, puestos de médico forense como interinos o sustitutos, podrán ocupar puestos de trabajo propios de los forenses (ap. 6.). En cualquier caso, el tiempo de servicios prestados como médicos del Registro Civil será reconocido como antigüedad en el cuerpo que ahora los acoge, al solo efecto del reconocimiento de trienios (ap. 5.).

El Real Decreto 181/1993, de 9 de febrero, se limita a desarrollar las anteriores previsiones legales. Así, en su art. 2 dispone que la fecha de integración efectiva sea el 1 de octubre de 1993, a partir de cuyo momento los médicos del Registro Civil serán retribuidos con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, quedando suprimido el régimen de arancel. La fecha de integración tiene la excepción prevista legalmente para aquellos funcionarios que superen el curso en el Centro de Estudios Judiciales o cumplan las expresadas condiciones de ejercicio previo como médicos forenses interinos o sustitutos, quienes se incorporarán efectivamente una vez superado tal curso o cuando formulen la solicitud de integración (art. 5). Los procedentes del Cuerpo de médicos del Registro Civil seguirán en los puestos de trabajo en este servicio público que vinieran desempeñando, si bien el Ministerio de Justicia puede suprimirlos o transformarlos en destinos de médico forense no adscritos exclusivamente al Registro Civil (Disposición adicional primera, párrafos 1. y 2.). No obstante, los funcionarios sometidos al régimen de integración plena tendrán derecho a permanecer en la localidad correspondiente al puesto de trabajo en que estuvieran desempeñando, que dejará de estar adscrito exclusivamente al Registro, correspondiéndoles las funciones, condiciones de prestación y retribuciones de los puestos de trabajo de médico forense (art. 3.1), sin preferencia alguna para cubrir los que fueren propios del antedicho Registro (art. 3.2).

El demandante de amparo ataca el art. 2 del Real Decreto en un doble frente. El primero es realmente un ataque directo al art. 1 de la Ley Orgánica 7/1992, aun cuando con rango de Ley Ordinaria (Disposición final segunda ), ya que, a su juicio, supone degradar la Ley Orgánica del Poder Judicial donde tiene su sede la regulación del acceso y del régimen jurídico del Cuerpo de Médicos Forenses. El segundo atañe directamente a la forma de integración («a continuación de quienes tengan la condición de médico forense y de conformidad con el orden de escalafón que ocupasen en su cuerpo o escala de origen») que, según él se dice, infringe el art. 23.2 C.E. por hacerse en virtud de un criterio que no es objetivo ni razonable y que ninguna relación guarda con la finalidad última, conseguir la gratuidad total de los procedimientos del Registro Civil suprimiendo la retribución por arancel hasta ese momento vigente.

El primer frente de ataque no fue movilizado ante el Tribunal Supremo, siéndolo ex novo en esta sede. Con abstracción de esta circunstancia, es claro que el demandante carece de legitimación para su planteamiento, ya que en realidad se instrumenta por elevación, a través del amparo, la impugnación de un precepto legal, desconectada de la protección de un derecho fundamental y, por ello, inadmisible, pues la vía elegida no es el cauce adecuado para ella (SSTC 113/1987, 153/1988 y 31/1994). La reserva de ley para la regulación del Estatuto de los funcionarios públicos está, por otra parte, contenida en el art. 103.3 C.E. (SSTC 99/1987 y 178/1989), no en el 23.2 C.E., como se pretende, sin que éste por otra parte configure un derecho fundamental sustantivo de acceso a las funciones y cargos públicos, garantizando, nada menos pero nada más, una situación de igualdad de los ciudadanos para aquél y, en su caso, para el mantenimiento en las funciones y cargos públicos, con interdicción de cualquier condicionamiento discriminatorio. Por ello, no se infringe aunque la regulación se haga por normas sin rango de ley ordinaria o, menos aún, de ley orgánica (STC 47/1990). Consecuentemente, tal sedicente rebaja de rango de ley orgánica a ley ordinaria no puede producir el agravio que se le achaca.

El segundo frente, cuyo objetivo es el art. 2 del Real Decreto 181/1993 no hace sino dar cumplimiento a lo dicho en el art. 1 de la Ley Orgánica 7/1992, y, por ello, si en él hubiere hipotéticamente alguna tacha de inconstitucionalidad su raíz estaría allí. Sin embargo, no existe en ellos ningún atisbo de tal achaque. Es nuestra doctrina al respecto que los Cuerpos de Funcionarios como estructuras que, no obstante el sustrato sociológico real, son siempre creación del Derecho, artificios jurídicos pues, pueden ser configurados con criterios heterogéneos por razón de sus funciones (SSTC 7/1984, 68/1989, 48/1992, 236/1994 y 237/1994). Lo dicho exige el análisis de ambos cuerpos, para averiguar si la forma de integración menoscaba de alguna manera el derecho al acceso en condiciones de igualdad a las funciones públicas.

El análisis comparativo pone de manifiesto que los médicos del Registro Civil tenían la función de asistir y asesorar al encargado en las materias propias de ese servicio público (art. 35 para las defunciones y art. 44 para los nacimientos LRC; art. 294 del Reglamento para la comprobación del sexo en los nacimientos, etc), necesitándose para su desempeño no sólo el título académico sino haber ingresado por oposición, versando los ejercicios sobre medicina y legislación, con uno práctico (arts. 395, 396 y 398 del citado Reglamento).

Los médicos forenses, por su parte, prestan la asistencia de su arte en los procedimientos judiciales y para su ingreso en el cuerpo se necesita la licenciatura en medicina, al menos, más la superación de que se desarrollan conforme a un programa elaborado por el Centro de Estudios Judiciales (arts. 498 y 499 L.O.P.J. y 37 del R.D. 1924/1986, Reglamento del Centro de Estudios Judiciales) y consisten en dos exámenes teóricos, uno escrito y otro oral, y una tercera práctica sobre Toxicología, Patología, Sexología, Tanatología, Criminología, Psiquiatría y, en general, Medicina Forense en todos sus aspectos.

El análisis comparativo refleja que, si bien la titulación es común, las funciones de ambos cuerpos eran radicalmente diversas, como también, por ello, eran distintos los saberes exigidos para el acceso. No se da, pues, la igualdad de situación y, por tanto, no puede hablarse de agravio alguno que menoscabe el art. 23.2 C.E. Es más, la integración de los dos cuerpos se lleva a cabo con respeto a derechos adquiridos y expectativas legítimas. El primero de los médicos del Registro Civil se yuxtapone a continuación del último forense escalafonado, pero sin menoscabo alguno de la antigüedad adquirida en su cuerpo de origen y, además, se concede preferencia para ocupar las plazas adscritas con exclusividad al Registro Civil e incluso, como más adelante se analizará, se les permite la conversión en médicos forenses con plenitud si con anterioridad hubieren ejercido como tales durante un año como interinos o sustitutos o superen un curso en el Centro de Estudios Judiciales. No existe, pues, en la regulación impugnada atisbo alguno de trato discriminatorio para los médicos del Registro Civil, ya que la integración se ha hecho guardando una razonable proporcionalidad con el fin perseguido y con su indiosincrasia profesional. Verdad es, también, que para alcanzar tal finalidad (gratuidad total de los expedientes del Registro Civil y supresión del sistema de remuneración por arancel) podían haberse elegido soluciones distintas, pero la opción corresponde a la libertad de acción del poder legislativo, cuyo único límite está en la interdicción de la arbitrariedad si se negasen en este ámbito los principios de mérito y capacidad (art. 23.2, en relación con el 103.3, C.E.), límite que, como queda visto, no se ha rebasado en este caso. No corresponde al Tribunal Constitucional interferir ese ámbito de libertad ni enjuiciar la conveniencia o la oportunidad de la elección hecha por el Legislador para ver si es la más adecuada o la mejor de las posibles, sino tan sólo comprobar que no se haya sobrepasado el margen de discrecionalidad dando ocasión a un agravio sin razón ni fundamento (STC 67/1989)

La impugnación de los arts. 3 y 5, más la Disposición adicional primera del Real Decreto 181/1993 tiene como soporte dialéctico el alegato de que se prima discriminatoriamente a los funcionarios que, procedentes del Cuerpo de Médicos del Registro Civil, hayan superado el curso en el Centro de Estudios Judiciales o hubieren ejercido como médicos forenses sustitutos o interinos durante al menos un año ininterrumpido, respecto de quienes no se encuentran en ninguna de dichas dos situaciones. En concreto, se les permite que la integración efectiva en el Cuerpo de Médicos Forenses sea anterior a la fecha prevista en el propio Real Decreto y que opten a forensías sin adscripción exclusiva, y sin que, por otra parte, las plazas de estos funcionarios puedan ser suprimidas, a diferencia de lo que ocurre con las reservadas al Registro Civil. La respuesta aquí ha de ser la misma.

Es evidente que las situaciones repectivamente no son comparables desde la óptica del art. 23.2 C.E. Algunos médicos del Registro Civil han demostrado poseer (por la práctica o por la superación de un curso) los conocimientos peculiares de la medicina forense. Otros no. El trato diferente está justificado en tal circunstancia diferencial y, por ello, es razonable, además de proporcionado, si se tiene presente que dichos médicos al obtener la integración plena pierden la preferencia para ocupar plazas adscritas exclusivamente al Registro Civil. Se trata, en definitiva, de un régimen distinto para situaciones diversas, en un doble sentido, tanto favorable como perjudicial para los tratados así. Por otra parte, como razona el Tribunal Supremo, no se prohíbe a nadie la posibilidad de acceder al mencionado curso, mientras que a unos y a otros se les permite permanecer en el puesto de trabajo que venían desempeñando en el momento de la integración (art. 3 y Disposición adicional primera del Real Decreto 181/1993). La eventualidad de que el Ministerio de Justicia pueda suprimir o transformar los puestos de trabajo de los médicos forenses pertenece a la potestad organizativa de la Administración que, en modo alguno y por lo expuesto, entra en contradicción con el art. 23.2 C.E. (STC 293/1993). En suma, la pretensión que es el objeto de este proceso carece manifiestamente de contenido constitucional, como consecuencia de haber sido solventadas ya en sentido desfavorable por la doctrina jurisprudencial de este Tribunal.

Fallo:

En virtud de lo expuesto, la Sección acuerda la inadmisibilidad del presente recurso de amparo y el archivo de las actuaciones.Madrid, a quince de abril de mil novecientos noventa y seis.