ATC 103/2014, 7 de Abril de 2014

AUTO ANTECEDENTES

1. El día 16 de abril de 2013 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional un escrito de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, al que se acompaña, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de 21 de febrero de 2013 por el que se acuerda plantear una cuestión de inconstitucionalidad en relación con los párrafos cuarto y quinto del art. 174.3 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (en adelante, LGSS), aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, en la redacción dada por la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social, por posible vulneración del art. 14, 24.1, 139.1 y 149.1.17 CE.

2. Los antecedentes de hecho del planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad son los siguientes:

   1. Doña A. F. R., con fecha de 18 de marzo de 2009, solicitó pensión de viudedad por el fallecimiento de su pareja de hecho, ocurrido el día 6 de enero de 2009. La solicitud fue denegada por resolución de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social (en adelante, INSS) de 23 de marzo de 2009, por no haber acreditado la convivencia ininterrumpida durante cinco años inmediatamente anteriores al fallecimiento del causante ni la constitución formal de la pareja de hecho. Interpuesta reclamación previa fue desestimada por resolución de la entidad gestora de 7 de mayo de 2009.

   2. Formulada demanda por la interesada frente a la anterior resolución administrativa, correspondió conocer de la misma al Juzgado de lo Social núm. 3 de Arrecife (autos núm. 561/2009), que la estimó por Sentencia de 9 de noviembre de 2009. En la citada resolución judicial se recogen, entre otros, como hechos probados, que la demandante y el causante figuraban empadronados conjuntamente en sucesivos domicilios de Quintanar de la Sierra (Burgos) y Haría (Las Palmas) desde 1992, lo que se acredita mediante certificados municipales, que de la convivencia en común había nacido un hijo el 17 de enero de 1996; y que no constaba la constitución como pareja de hecho en ningún documento público, ni en registro específico de uniones de hecho. El órgano judicial concluye, a raíz de estos hechos, que se cumple “en el presente caso la exigencia que en orden a la ‘acreditación’ de la pareja de hecho viene establecida en la Ley, habida cuenta de la remisión que realiza el párrafo quinto del art. 174.3 LGSS a la legislación particular de las comunidades autónomas con Derecho Civil propio, como es el caso de Canarias. … En el caso litigioso esta legislación autonómica es la constituida por la Ley 5/2003, de 6 de marzo, para la regulación de las parejas de hecho en la Comunidad Autónoma de Canarias, cuyo art. 6, intitulado ‘Acreditación’ dispone: ‘1. La existencia de una pareja de hecho se acreditará... c) por cualquier medio de prueba admisible en Derecho y suficiente a los efectos establecidos en el art. 1 de esta Ley. ..’”

   3. Contra dicha Sentencia el INSS interpuso recurso de suplicación, sustanciado bajo el número 178-2010 ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Canarias. En él se alegaba que la referencia del art. 174.3 LGSS a las Comunidades Autónomas con “Derecho civil propio” quedaba limitada a las Comunidades con derecho foral, no siendo ese el caso de Canarias., instándose por ello la estimación del recurso y, correlativamente, la de la pretensión de la recurrente en la instancia de poder acreditar la existencia de la pareja de hecho estable a través de cualquier medio de prueba en aplicación de lo dispuesto en la Ley Autonómica.

   4. Una vez concluida la tramitación del citado recurso, y estando el proceso en trámite de Sentencia, la Sala, mediante providencia de 1 de junio de 2012, confirió plazo común de diez días a las partes y al Ministerio Fiscal para que pudieran alegar sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad con relación al párrafo quinto del art. 174.3 LGSS por posible vulneración de los arts. 14 y 139.1 CE, sobre la base de que, debido a la remisión que se efectúa a la legislación específica de las Comunidades Autónomas con Derecho civil propio, el derecho a la pensión de viudedad podría depender del lugar de residencia o de la vecindad, produciendo situaciones de desigualdad contrarias a los citados preceptos constitucionales.

   5. Evacuado el referido trámite, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, por medio de Auto de 21 de febrero de 2013 acordó elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad sobre el párrafo quinto del art. 174.3 LGSS por posible vulneración de los arts. 14, 24.1, 139.1 y 149.1.17 CE.

3. El Auto de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, de 21 de febrero de 2013, fundamenta el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en las consideraciones que resumidamente se exponen a continuación.

   Resalta que el art. 174.3 LGSS prevé dos modos de acreditar la existencia de la pareja de hecho. Según la regla general, contenida en su párrafo cuarto, se acreditará necesariamente a través de la certificación de la inscripción en algunos de los registros específicos existentes en las comunidades autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia o mediante documento público en el que conste la constitución de dicha pareja, actos jurídicos que deban haberse realizado con una antelación mínima de dos años con respecto a la fecha del fallecimiento del causante. En cambio, según la regla especial, aplicable en las “comunidades autónomas con Derecho Civil propio”, una vez cumplido el requisito común de la convivencia de cinco años, no se exige ni la inscripción en registro alguno ni la formalización en documento público sino que la acreditación se remite “a lo que establezca su legislación específica”. Y concluye que “a la vista de lo expuesto, esta Sala se plantea serias dudas sobre si la regulación que contiene el párrafo quinto del art. 174.3 LGSS respeta el principio de igualdad ante la ley consagrado en el art. 14 CE, en cuanto establece para ciertas Comunidades Autónomas, por vía de remisión a su legislación específica, una regulación sobre la acreditación de los requisitos para acceder a la pensión de viudedad en los casos de parejas de hecho que difiere de la regla general sobre tal extremo contenida en el párrafo cuarto del mismo precepto legal”.

   A continuación, descendiendo al caso concreto, dice que en él “no hay derecho civil propio porque la Comunidad Autónoma de Canarias nunca ha tenido ese derecho civil propio sin que el Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, establezca regulación alguna al respecto”. Y luego de referir la doctrina constitucional extensiva de lo que son Derechos civiles forales, con cita de la STC 121/1992, de 28 de septiembre, razona que no puede “considerarse en modo alguno que la regulación de las parejas de hecho forma parte de un amplio concepto de normas civiles de ámbito regional o local y de formación consuetudinaria preexistentes a la Constitución”. Ello le lleva a afirmar que “concurre la diferencia de trato por cuanto una ciudadana española que reside en una Comunidad autónoma en la que no hay Derecho Civil propio no puede acogerse a la Ley canaria 5/2003, de 6 de marzo, para la regulación de las parejas de hecho en la Comunidad Autónoma de Canarias, cuyo art. 6, intitulado ‘Acreditación’, dispone: ‘1. La existencia de una pareja de hecho se acreditará... c) por cualquier medio de prueba admisible en Derecho y suficiente a los efectos establecidos en el art. 1 de esta Ley..’.”. Y enfatiza que “ello supone que otra ciudadana española, por el solo hecho de tener su vecindad civil en territorios como Aragón, Navarra, Galicia o Cataluña, que si tienen Derecho Civil propio, sí podría acogerse a la regulación más beneficiosa que existe en sus Leyes de parejas de hecho.”

   Constata, en fin, que ese distinto trato “supone la necesaria denegación de la pensión de viudedad a la actora como supérstite de una pareja de hecho, en tanto no acredita la existencia de pareja de hecho mediante certificación de la inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las comunidades autónomas o ayuntamiento del lugar de residencia o mediante documento público en que conste la constitución de dicha pareja con una antelación mínima de dos años con respecto a la fecha del fallecimiento del causante, pues si se aplica la regla general del párrafo cuarto del art. 174.3 LGSS, si no consta la inscripción en el Registro de Parejas de Hecho o documento público, y con dos años de antelación al fallecimiento del causante, no permite otro medio de acreditación de la existencia de pareja de hecho.”

   Por lo expuesto, la Sala arguye que “en primer lugar pudiera entenderse contraria a la igualdad del art. 14 CE, en el sentido expresado en el art. 139.1 CE, la posibilidad conferida en el art. 174.3 LGSS de que las Comunidades Autónomas dicten una regulación de parejas de hecho que se aparte de la regulación contenida en dicho artículo, de manera que los requisitos para el acceso de los miembros supérstites a las mismas prestaciones de muerte y supervivencia de la Seguridad Social sean distintos en función de la residencia o, más concretamente, de la vecindad civil; en segundo lugar, el art. 174.3 LGSS pudiera entenderse también contrario al art. 24.1 CE, en relación al principio de igualdad del art. 14 CE, respecto a los medios de defensa y acreditación procesal. La desigualdad se produciría porque en algunas comunidades autónomas con Derecho Civil propio se puede acreditar la pareja de hecho por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, pero si se aplica la regla general se exige necesariamente certificación de la inscripción en alguno de los registros o documento público”. Y termina señalando que “las exigencias de los arts. 14, 24.1 y 139.1 CE plantean dudas de constitucionalidad del art. 174.3 LGSS en tanto en cuanto, siendo competencia exclusiva del Estado ‘la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social’ (art. 149.1.17 CE), no parece constitucionalmente admisible que sean leyes autonómicas —aunque en virtud de revisión por la Ley Estatal— las que contemplan la regulación de una parte tan importante de la pensión de viudedad de las parejas de hecho cual es ‘la consideración de pareja de hecho y su acreditación’ que es el requisito ineludible para poder obtener dicha pensión”.

4. Mediante providencia de 4 de junio de 2013, el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera de este Tribunal, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2256-2013 y deferir su conocimiento a la Sala Segunda, así como dar traslado de las actuaciones recibidas, de conformidad con el art. 37.3 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Igualmente, se acordó comunicar esta resolución a la Sala proponente a efectos de lo dispuesto en el art. 35.3 LOTC, y publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado”, llevándose esto último a efecto con fecha de 12 de junio de 2013.

5. El Presidente del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal, mediante escrito registrado el 12 de junio de 2013, que la Mesa de la Cámara adoptó el acuerdo de personarse en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Idéntica comunicación efectuó el Presidente del Senado mediante escrito registrado en este Tribunal el 19 del mismo mes y año.

6. El Abogado del Estado se personó en el presente proceso constitucional en nombre del Gobierno mediante escrito registrado el 19 de junio de 2013, en el que solicita que se dicte Sentencia desestimatoria por las razones que a continuación se resumen.

   Comienza diciendo que esta cuestión guarda estrecha conexión con las ya despachadas núms. 5800-2011, 6487-2011, 6589-2011, 932-2012, 4922-2012 y 6589-2012, remitiéndose en lo conducente a las alegaciones ya presentadas en esos asuntos.

   Luego afirma que la cuestión es inadmisible por falta de relevancia de los párrafos cuestionados del art. 174.3 LGSS, pues “en el auto de planteamiento no se contiene ningún razonamiento que reproche inconstitucionalidad al extenso párrafo cuarto, si se hiciera abstracción o se suprimiera hipotéticamente la desigualdad inconstitucional que crea la remisión efectuada por el párrafo quinto a la ‘legislación específica’ que se ocupa de regular las parejas de hecho y ‘su acreditación’ en las Comunidades Autónomas con derecho civil propio. Si no existiera párrafo quinto y en todo el territorio español se aplicara uniformemente lo dispuesto en el párrafo cuarto, perdería sentido la cuestión de inconstitucionalidad planteada. En consecuencia, la validez o invalidez del párrafo cuarto, en sí mismo considerado, resulta irrelevante para la decisión del recurso de suplicación a quo . Pero el párrafo quinto es igualmente irrelevante por inaplicable [dado que] la Comunidad Autónoma de Canarias carece de derecho civil propio”.

   Subsidiariamente, el Abogado del Estado analiza el fondo y dice que lo que en realidad cuestiona la Sala de lo Social en el Auto de planteamiento es que el legislador básico estatal (art. 149.1.17 CE), por mor de la remisión de la regulación de la consideración y acreditación de la pareja de hecho a la legislación específica de las Comunidades Autónomas con Derecho civil propio, contribuya a crear situaciones de desigualdad por razón de la vecindad civil entre las parejas de hecho para percibir la pensión de viudedad. Por tal motivo, entiende que quizás lo más exacto sería sostener que la infracción primaria o frontal es la del art.149.1.17 CE al cuestionarse el incorrecto uso de esa competencia básica al crearse situaciones de desigualdad inter autonómicas en la adquisición del derecho a la prestación, y tal infracción, de haberse producido, se traduciría en una violación derivativa de los arts. 14 y 139.1 CE.

   Pues bien, señala a este respecto el Abogado del Estado que está en la propia naturaleza de la autonomía política de las Comunidades con Derecho civil propio el que puedan variar las definiciones y requisitos legales de las parejas de hecho o las reglas relativas a su acreditación. En este sentido, se recuerda que conforme reiterada doctrina constitucional que se cita (por todas, STC 96/2003, de 22 de mayo, FJ 9), “el principio constitucional de igualdad no impone que todas las Comunidades Autónomas ostenten las mismas competencias, ni, menos aún, que tengan que ejercerlas de una manera o con un contenido y unos resultados idénticos o semejantes, pues la autonomía significa, precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto, y si, como es lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, no por ello resulta necesariamente infringido el principio de igualdad”.

   Así mismo, se trae a colación lo dicho en la STC 31/2010, de 28 de junio, en la que se subrayó, FJ 60, que “el concepto, el contenido y el alcance de las bases no puede ser, como regla general, distintos para cada Comunidad Autónoma, pues en otro caso el Estado tendría que dictar uno u otro tipo de bases en función de lo dispuesto en cada Estatuto de Autonomía”, pero en la que se admitió al propio tiempo que “son factibles en las bases un alcance diferente en función del subsector de la materia sobre la que se proyecten e incluso sobre el territorio”. Esta doctrina fue reiterada en la STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 9, que recordó que como “regla de principio”, la legislación básica ha de establecer “el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad”, siendo factibles bases con alcance diferente por razón del territorio. En definitiva, el mandato de igualdad implícito en la norma básica puede, en ocasiones, excepcionarse legítima y justificadamente.

   Con arreglo a la doctrina constitucional expuesta, el Abogado del Estado concluye su escrito diciendo que cabe afirmar que la coexistencia de diversos derechos civiles dentro del Estado español (reconocida y promovida por el art. 149.1.8 CE), debe ser tenido en cuenta por el legislador básico o, al menos, puede serlo lícitamente. Y, después, añade que el legislador de seguridad social ha aceptado justificada y legítimamente, por imperio del principio constitucional de autonomía (arts. 2, 137 y concordantes CE), atendiendo al insoslayable dato de la coexistencia de diversos derechos civiles dentro del mismo Estado, que dentro de una norma básica aparezca una diferenciación ratione territorii , bien que de alcance muy limitado, pues tal divergencia toca exclusivamente a la definición y acreditación de la existencia de la pareja de hecho, mientras mantiene el requisito de la convivencia quinquenal y los demás determinantes de la adquisición o conservación del derecho a la pensión en términos de perfecta uniformidad para todo el territorio estatal.

7. Por escrito registrado el 20 de junio de 2013 se personó en el presente proceso constitucional la Letrada de la Administración de la Seguridad Social, en nombre y representación del Instituto Nacional de la Seguridad Social y de la Tesorería General de la Seguridad Social, y por diligencia de ordenación de la secretaría de justicia del Pleno de 27 de junio de 2013 se le tuvo por personado y parte, y se le concedió un plazo de quince días para que pudiera formular alegaciones conforme a lo previsto en el art. 37.2 LOTC.

8. Por escrito registrado con fecha de 8 de julio de 2013 formuló sus alegaciones el Fiscal General del Estado. Sostiene, en primer lugar, que la correcta formulación de la cuestión de inconstitucionalidad se basaría, simplemente, “en la confrontación entre el inciso del párrafo cuarto del art. 174.3 LGSS (‘se acredite la inscripción en alguno de los registros especificas existentes en las comunidades autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia o mediante documento público en el que conste la constitución de dicha pareja’) y el art.14 CE, ofreciendo como término de comparación el párrafo quinto del mismo art. 174.3 LGSS. Pero lo que no resulta admisible, es que ese cotejo se realice además entre el propio término de comparación empleado (párrafo quinto del art. 174.3) —que no es aplicable al caso—, y otros preceptos de la Constitución, señaladamente los arts.149.1.17 CE y 139.1 CE, vinculando así indirectamente el inciso del párrafo cuarto del art. 174.3 LGSS (inscripción en registro público) al examen de su pretendida oposición a aquellos otros dos preceptos. Admitir tan interesado planteamiento, sería tanto como afirmar que la exigencia legal de la inscripción de una unión de hecho en un registro público —que es lo que en realidad se ventila en el pleito subyacente— faculta para cuestionar si las Comunidades Autónomas en su cometido legislador han rebasado o no los límites que prevé el art. 149.1.17 CE, y si con ello han defraudado la mención del art. 139.1 CE al señalar que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. Tan interesante tema hubiera podido ser en su momento objeto de análisis a través de un Recurso de Inconstitucionalidad, pero nunca por medio de una Cuestión de Inconstitucionalidad”. Y añade que, a su juicio, es esto exactamente lo que se realiza en el Auto de planteamiento de 21 de febrero de 2013 y, por ello, concluye que “no cabe sino sostener el defectuoso cumplimiento de los requisitos procesales necesarios para poder en su caso analizar el fondo del tema deducido”.

   No obstante lo anterior, y puesto que se admitió a trámite la cuestión de inconstitucionalidad por el Tribunal Constitucional, el Fiscal examina el fondo de la controversia y recuerda que, conforme a la doctrina constitucional, no toda desigualdad de trato es contraria al art. 14 CE, sino que este precepto solo prohíbe las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos suficientemente razonables. El Fiscal General del Estado afirma que en este caso la diferencia en la acreditación formal de la unión de hecho, que en hipótesis prevé el párrafo 5 del art. 174.3 LGSS, deriva de una previsión en la normativa de Seguridad Social que se pretende interrelacionar con los respectivos Derechos forales, cuya conservación, modificación o desarrollo se prevé como un valor constitucional reconocido en el art. 149.1.8 CE. No obstante la existencia de tal razón formal que ampara el diverso tratamiento, se originaría ciertamente una situación discriminatoria desde el momento en que se permite reconocer en unos territorios y en otros no, beneficios prestacionales de un sistema de protección de carácter universal que ampara —o debiera amparar— a todos los ciudadanos con independencia de su vecindad civil.

   Sin embargo, el Fiscal añade que el instrumento jurídico a través del cual debiera denunciarse la patente quiebra del derecho a la igualdad en la Ley del art. 14 CE, no puede ser el de la cuestión de inconstitucionalidad invocando para ello la oposición a la Constitución de un precepto no aplicable al caso y la vía que se considera adecuada es, o bien la del recurso de inconstitucionalidad por quien se hallaba legitimado para plantearlo, o bien mediante una interpretación judicial sistemática o integradora del precepto a aplicar, de tal modo que, poniendo en relación los párrafos 4 y 5 del art. 174.3, el órgano judicial salvase la quiebra para el derecho fundamental a la igualdad que supone que en determinadas Comunidades Autónomas pueda resultar concernida la particular legislación sobre materia que en modo alguno forma parte de su Derecho civil propio (como es toda la relativa a las uniones de hecho), y no quepa por el contrario una remisión idéntica a la normativa de uniones de hecho de otras Comunidades Autónomas. Todo lo señalado lleva al Fiscal General del Estado a interesar que se dicte Sentencia de conformidad con el contenido de sus alegaciones.

9. Por medio de escrito registrado el 27 de julio de 2013 formuló sus alegaciones la Letrada de la Seguridad Social, en nombre y representación del Instituto Nacional de la Seguridad Social. Tras transcribir el precepto cuestionado y aludir a las dudas de constitucionalidad elevadas por el órgano judicial, analiza el alcance jurídico del art. 149.1.8 de la Constitución y de su disposición adicional primera en relación con ellas y concluye que “a la vista de los preceptos citados, entendemos que cuando el art. 174.3 LGSS, en su apartado quinto, remite a la normativa de las Comunidades Autónomas con Derecho Civil propio para que, en dichos territorios, la consideración de la pareja de hecho y su acreditación se lleve a cabo conforme a lo que establezca su legislación específica, el citado inciso respeta la norma constitucional pues tal remisión debe ceñirse únicamente a las comunidades autónomas en las que exista derecho foral y hayan desarrollado legislación relativa a parejas de hecho, dado que en el resto de comunidades autónomas que no constituyen territorios forales, aunque hayan dictado norma sobre parejas de hecho, al no tener naturaleza foral, debe aplicarse la legislación básica común que, en materia de Seguridad Social, se concreta en el apartado cuarto del art. 174.3 LGSS.”

   En definitiva, el citado precepto legal al remitirse al Derecho civil propio de las Comunidades Autónomas no infringe el art. 14 ni el 24.1 ni el 139.1 CE, ya que las diferencias de regulación, en normas de derecho foral y común, de los aspectos a que se refiere el párrafo quinto del art. 174.3 LGSS vienen amparadas por la propia Constitución Española en su disposición adicional primera así como en el art. 149.1.8 que atribuye competencia exclusiva al Estado sobre la legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los Derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. Tampoco resulta lesionado el art. 149.1.17 CE ya que el art. 174.3 en su párrafo cuarto determina la aplicación del régimen común contenido en la normativa básica de Seguridad Social en aquellas Comunidades Autónomas donde no exista Derecho foral propio y por ello, en el caso de la actora, al no disponer la Comunidad de Canarias de derecho foral, le sería aplicable a su solicitud de pensión de viudedad la normativa común prevista en el párrafo cuarto del art. 174.3 LGSS y, en consecuencia, al no acreditar la unión de hecho en la forma determinada en dicho precepto, carecería de derecho a la prestación solicitada debiendo estimarse el recurso de suplicación del INSS.