ATC 111/2012, 22 de Mayo de 2012
| Fecha de Resolución | 22 de Mayo de 2012 |
| Emisor | Tribunal Constitucional - Pleno |
| ECLI | ES:TC:2012:111A |
| Número de Recurso | 426-2012 |
AUTO ANTECEDENTES
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El 26 de enero de 2012 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal escrito del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 13 de Barcelona, al que se acompaña, junto con el testimonio del recurso contencioso núm. 98-2009-F, el Auto de 12 de enero de 2012, por el que acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 117.1 del texto refundido de la Ley de aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por posible vulneración del art. 25.1 CE.
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La presente cuestión trae causa del proceso contencioso-administrativo ordinario núm. 98-2009-F, donde el recurrente impugnó una sanción de 30.050,62 euros, que le fue impuesta mediante resolución de 18 de noviembre de 2008, de la Agencia Catalana de l'Aigua. La sanción fue impuesta por las conductas consistentes en el vertido de tierras y otros materiales en un torrente; en la creación de una "mota"; en la colocación de un tubo para el desagüe de aguas pluviales; en el afloramiento de aguas subterráneas; y en el amontonamiento de tierras con afectación del torrente ya citado. Todo ello, sin la debida autorización. Esas conductas fueron consideradas, por la Administración como constitutivas de una infracción de carácter grave, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 116.3, letras a), b), d), e) y g) del texto refundido de la Ley de aguas, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, y 316, letras a), c), d) y e) y 317 del reglamento del dominio público hidráulico (RDPH), aprobado mediante Real Decreto 849/1986, de 11 de abril.
Las disposiciones normativas citadas son del siguiente tenor: art. 116.3 del texto refundido de la Ley de aguas:
Se considerarán infracciones administrativas: a) Las acciones que causen daños a los bienes de dominio público hidráulico y a las obras hidráulicas. b) La derivación de agua de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización cuando sea precisa. d) La ejecución, sin la debida autorización administrativa, de otras obras, trabajos, siembras o plantaciones en los cauces públicos o en las zonas sujetas legalmente a algún tipo de limitación en su destino o uso. e) La invasión, la ocupación o la extracción de áridos de los cauces, sin la correspondiente autorización. g) El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga.
Incurrirán en responsabilidad por la infracción de los apartados b) y h), las personas físicas o jurídicas siguientes: El titular del terreno, el promotor de la captación, el empresario que ejecuta la obra y el técnico director de la misma...
Artículo 316 RDPH:
Tendrán la consideración de infracciones administrativas menos graves: a) Las acciones u omisiones que causen daños a los bienes del dominio público hidráulico siempre que la valoración de aquéllos estuviera comprendida entre 3.000.01 y 15.000.00 euros. c) La derivación de aguas de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización cuando sea precisa, así como la realización de trabajos o mantenimiento de cualquier medio que hagan presumir la continuación de la captación abusiva de las mismas, siempre que, en estos dos últimos supuestos, exista requerimiento previo del organismo de cuenca en contrario. d) La ejecución sin la debida autorización administrativa de obras, trabajos, siembras o plantaciones en los cauces públicos o en las zonas sujetas legalmente a algún tipo de limitación en uso, en los supuestos en que, de producirse daños para el dominio hidráulico, su valoración estuviera comprendida entre 3.000.01 y 15.000.00 euros. e) La invasión o la ocupación de los cauces o la extracción de áridos en los mismos sin la correspondiente autorización, cuando se produjeran como consecuencia de ello daños para el dominio público cuya valoración estuviera comprendida entre 3.000.01 y 15.000.00 euros.
Artículo 317 RDPH.
Se considerarán infracciones graves o muy graves las enumeradas en los artículos anteriores cuando de los actos y omisiones en ellos previstos se deriven para el dominio público hidráulico daños cuya valoración supere 15.000.01 y los 150.000.00 euros, respectivamente. Asimismo, podrán ser calificadas de graves o muy graves, según los casos, las infracciones consistentes en los actos y omisiones contemplados en el artículo 116, g), del texto refundido de la Ley de aguas, en función de los perjuicios que de ellos se deriven para el buen orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico, la trascendencia de los mismos para la seguridad de las personas y bienes y el beneficio obtenido por el infractor, atendiendo siempre las características hidrológicas específicas de la cuenca y el régimen de explotación del dominio público hidráulico en el tramo de río o término municipal donde se produzca la infracción...
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 13 de Barcelona dictó en el procedimiento a quo providencia acordando oír a las partes y al Ministerio Fiscal, por plazo común e improrrogable de diez días, para que formularan alegaciones sobre la pertinencia de elevar cuestión de inconstitucionalidad sobre si el art. 117.1 del texto refundido de la Ley de aguas, pudiera ser contrario al art. 25.1 CE por la remisión que, a su juicio, hace en blanco al reglamento para la clasificación de la gravedad de las infracciones. La posición del Ministerio público fue favorable al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, mientras que la de las partes actoras y demandada fue contraria.
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En el Auto de planteamiento, se refiere el órgano judicial a la duda de constitucionalidad que plantea, que trae causa de la incompatibilidad con el art. 25.1 de la Constitución, de aquellas disposiciones con fuerza de ley que difieren a la potestad reglamentaria la concreción del carácter leve, grave o muy grave de las infracciones.
El precepto cuya constitucionalidad discute, dispone:
"Artículo 117. Calificación de las infracciones. 1. Las citadas infracciones se calificarán reglamentariamente de leves, menos graves, graves o muy graves, atendiendo a su repercusión en el orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico, a su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como al deterioro producido en la calidad del recurso, pudiendo ser sancionadas con las siguientes multas: Infracciones leves, multa de hasta 6.010,12 euros (1.000.000 de pesetas). Infracciones menos graves, multa de 6.010,13 a 30.050,61 euros (1.000.001 a 5.000.000 de pesetas). Infracciones graves, multa de 30.050,62 a 300.506,06 euros (5.000.001 a 50.000.000 de pesetas). Infracciones muy graves, multa de 300.506,06 a 601.012,10 euros (50.000.001 a 100.000.000 de pesetas)."
Considera el órgano judicial que de prosperar la cuestión de inconstitucionalidad, la sanción sería declarada nula, sin más, por ser nula la previsión contenida en el art. 117.1 del texto refundido de la Ley de aguas, que encomienda al reglamento el cometido de clasificar las infracciones en leves, menos graves, graves y muy graves atendiendo, pura y simplemente, a criterios formulados mediante conceptos jurídicos indeterminados (trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable; grado de malicia, participación y beneficio obtenido; así como deterioro producido en la calidad del recurso). Conceptos jurídicos que, tal como aparecen formulados, no contienen, a su juicio, en su seno umbrales susceptibles de acotar o limitar verdaderamente la discrecionalidad reglamentaria.
Recuerda que no le es dado participar del ejercicio de la potestad sancionadora para salvar el expediente mutando la naturaleza de la contravención enjuiciada, porque ello sería tanto como hacer algo que el propio Tribunal Constitucional ha vedado a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, al prohibirles la búsqueda ex abundantia de un tipo legal alternativo, o, con carácter general, la utilización del proceso para sanar las carencias del expediente administrativo sancionador (por todas, STC 161/2003, de 15 de septiembre y STC 218/2005, de 12 de septiembre). Cita diversa jurisprudencia del Tribunal Constitucional, como la STC 135/2010 de 2 de diciembre, de cuyos fundamentos destaca aquellos que ponen de relieve que el derecho fundamental enunciado en el art. 25.1 CE "incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege", que también "es de aplicación al ordenamiento sancionador administrativo", y comprende una doble garantía, formal y material. La garantía material "aparece derivada del mandato de taxatividad o de lex certa y se concreta en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones".
De conformidad con la referida doctrina, recuerda que el Tribunal Constitucional ha entendido que la técnica de tipificación por remisión y en blanco de la ley al reglamento, dejando a la potestad reglamentaria por entero y ex novo la definición de las conductas susceptibles de sanción, resulta contraria al principio de legalidad en materia sancionadora del art. 25.1 CE (de nuevo por todas STC 104/2009, de 4 de mayo). Explica que el mandato del art. 25.1 CE aplicado al ámbito administrativo sancionador determina que es necesaria la cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal, pero no excluye que esa norma contenga remisiones a disposiciones reglamentarias, siempre que en aquélla queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer, de tal forma que quede totalmente excluido que las remisiones de la ley al reglamento hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley.
En el supuesto de autos, resulta evidente según el órgano judicial que, a la vista del art. 117.1 texto refundido de la Ley de aguas, a los ciudadanos no les resultará posible, de antemano, saber cuáles de sus conductas podrían ser constitutivas de infracción leve, menos grave, grave o muy grave, y, por ello mismo, conocer ex ante qué consecuencias punitivas podrían derivarse de las mismas. A tales efectos no tendrían más remedio que acudir a los arts. 316 y 317 RDPH, toda vez que el art. 117 texto refundido de la Ley de aguas, lejos de establecer con un mínimo grado de certeza los elementos esenciales de cada categoría de infracción, se limita a traer a colación unos criterios plausibles pero abstractos, que, por añadidura, permiten que una decisión del titular de la potestad reglamentaria estatal pueda hacer que una conducta perjudicial para el demanio hidráulico de las descritas en el art. 116.3 texto refundido de la Ley de aguas como "infracción" a secas o sin más, vea modificada su calificación (por ejemplo de leve a menos grave; de menos grave a grave; o de grave a muy grave) sin sujeción a ningún límite legal y con unas consecuencias de orden punitivo nada desdeñables.
En definitiva, entiende el Juzgado que la inconstitucionalidad debe considerarse referida al art. 117.1 texto refundido de la Ley de aguas en su mayor parte, con exclusión de aquellos extremos del mismo que se limitan a establecer las cuantías de las sanciones. De lo que se seguirá, necesariamente, la nulidad plena y sin remedio de los preceptos del Reglamento del dominio público hidráulico que aplicó la Administración, por ser tributarios del precepto legal citado anteriormente, y asimismo, la de la sanción impugnada, al quedar privada de uno de sus soportes legales estructurales más importante
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Mediante providencia de 13 de marzo de 2012, la Sección Cuarta de este Tribunal, en virtud del art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), acordó oír al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el plazo de diez días, alegara lo que estimara oportuno en cuanto a la admisibilidad de la presente cuestión en relación con el cumplimiento de los requisitos procesales y en cuanto a si la cuestión fuese notoriamente infundada.
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Por escrito registrado el 17 de abril de 2012, el Fiscal General del Estado formuló sus alegaciones solicitando la inadmisión de la presente cuestión. Tras reproducir los preceptos que considera aplicables en el proceso a quo, explica que se han cumplido los trámites procesales que establece la Ley Orgánica de este Tribunal, en cuanto a la audiencia a las partes en el proceso a quo, el rango legal de la norma cuestionada y su aplicabilidad en el proceso del que nace la presente cuestión; no obstante considera dudoso el juicio de relevancia realizado en el Auto de planteamiento.
Respecto a la cuestión de fondo, relativa al principio de legalidad en su aspecto de taxatividad, tras realizar un exhaustivo recorrido por la doctrina de este Tribunal Constitucional, considera que no puede compartirse que exista, en el precepto cuestionado, una absoluta indeterminación en la remisión reglamentaria para la graduación de las infracciones, no sólo por la existencia de parámetros de acotación y predeterminación de conductas, sino porque, especificadas éstas y las obligaciones que corresponde observar por el titular de la concesión, no cabe duda de que su incumplimiento acarrearía unas consecuencias jurídicas que en absoluto resultan imprevisibles.
Se remite a lo dicho por este Tribunal en el reciente ATC 34/2012, de 14 de febrero, en que se planteó una cuestión sustancialmente idéntica a la presente y en la que el Tribunal consideró que el precepto ahora impugnado no lesionaba el art. 25 CE. Solicita el Fiscal General del Estado la inadmisión de la presente cuestión de inconstitucionalidad.
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El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 13 de Barcelona, mediante Auto de 12 de enero de 2012, planteó cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 117.1 del texto refundido de la Ley de aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por posible vulneración del art. 25.1 de la CE, con los argumentos que han quedado expuestos en los antecedentes.
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El art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) establece que este Tribunal podrá rechazar, en trámite de admisión, mediante Auto y sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado, la cuestión de inconstitucionalidad cuando faltaren las condiciones procesales o fuere notoriamente infundada la cuestión suscitada. En este caso, y por las razones que se expondrán sucintamente a continuación, puede afirmarse que a la cuestión de inconstitucionalidad resulta notoriamente infundada (art. 37.1 LOTC).
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Procede señalar que el mismo órgano judicial planteó idéntica cuestión frente al mismo precepto, que fue resuelta por este Tribunal mediante ATC 34/2012, de 14 de febrero, siendo inadmitida la cuestión por apreciarse que resultaba notoriamente infundada. Constatado que en el presente proceso constitucional se plantean idénticas dudas sobre la constitucionalidad de la misma norma -artículo 117.1 del texto refundido de la Ley de aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio- que en la cuestión resuelta en el citado Auto y que de las actuaciones remitidas no se desprende que, dadas las circunstancias del proceso a quo, este Tribunal deba realizar nuevas consideraciones sobre lo resuelto en el ATC 34/2012, de 14 de febrero, procede, con remisión a la argumentación de la citada resolución, inadmitir la presente cuestión de inconstitucionalidad.
En virtud de todo lo expuesto, el Pleno
Inadmitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad núm. 426-2012 planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 13 de Barcelona.
Madrid, a veintidós de mayo de dos mil doce.
