ATC 91/2003, 24 de Marzo de 2003

1. Según se ha expuesto con mayor detalle en los antecedentes de este Auto, la Comunidad Foral de Navarra solicita la anulación de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 26 de marzo de 2001, estimatoria del recurso interpuesto por la entidad "Hormigones Oskia, S.A." contra la Orden foral del Consejero de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones de 9 de enero de 1998, confirmada mediante Resolución del Gobierno foral de 6 de julio siguiente, por la que se imponía a la mercantil citada una multa de 40.000 pesetas por infracción de la normativa en materia de transportes.

   En la demanda de amparo se achaca a la resolución judicial impugnada la vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE). Este reproche se desglosa en tres motivos. En primer lugar, la Administración ahora recurrente en amparo denuncia que la decisión adoptada en la Sentencia incurre en un error patente, al tiempo que debe calificarse de manifiestamente irrazonable y arbitraria. Asimismo, sostiene que dicha Sentencia le ha causado indefensión porque se asienta sobre una interpretación excesivamente rigurosa y formalista de las normas procesales y que resulta contraria al principio de contradicción. Finalmente, conecta la vulneración del referido derecho fundamental con la negación del acceso a la prueba (art. 24.2 CE).

2. A fin de exponer las razones por las cuales no es posible admitir a trámite el presente recurso de amparo, es preciso exponer la doctrina constitucional relativa a la titularidad por las personas jurídicas públicas del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE). Una doctrina que se plasma, destacadamente, en la STC 175/2001, de 26 de julio.

   1. En lo que ahora estrictamente interesa, dicha Sentencia comienza haciendo hincapié en el hecho de que "el derecho a la tutela judicial efectiva, como derecho fundamental, protege, antes que nada, a los individuos frente al poder" y que –por extensión- también "ampara a otros sujetos privados que son creación y expresión de las libertades de los ciudadanos" (FJ 4). Asimismo recuerda la existencia de una línea doctrinal, que arranca de la STC 64/1988, de 12 de abril, FJ 1, que advierte sobre la imposibilidad de "efectuar una íntegra traslación a las personas jurídicas de Derecho público de las doctrinas jurisprudenciales elaboradas en desarrollo del citado derecho fundamental en contemplación directa de derechos fundamentales de los ciudadanos"; línea jurisprudencial que ha tenido continuidad en las SSTC 197/1988, de 24 de octubre, 91/1995, de 19 de junio y 123/1996, de 8 de julio. De donde se concluye que "sólo en supuestos excepcionales una organización jurídico pública disfruta -ante los órganos judiciales del Estado- del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva; y por lo mismo, sólo excepcionalmente podemos considerar al recurso de amparo como cauce idóneo para que las personas públicas denuncien una defectuosa tutela de los jueces y Tribunales" (STC 175/2001, FJ 5).

   2. Sentado esto, en el fundamento jurídico 6 de la STC 175/2001 se precisa la razón sobre la que se asienta la imposibilidad de reconocer a las personas jurídicas públicas la titularidad y disfrute del derecho a la tutela judicial efectiva en los mismos términos que a los ciudadanos y a las personificaciones dimanantes de su libertad asociativa, entendida esta expresión lato sensu. Según se indica en ese pasaje de esa resolución, "hay que tener en cuenta que es la falta de poder de cada individuo para imponer sus derechos e intereses -consecuencia necesaria del deber de respeto a los demás y de la paz social a que se refiere el art. 10.1 CE- la que dota al derecho a la tutela judicial efectiva de su carácter materialmente esencial o fundamental, en tanto necesario para la realización de los derechos e intereses de los particulares". Una situación que en modo alguno es comparable a la que gozan las personas jurídicas públicas cuando ejercen poderes exorbitantes y los órganos judiciales fiscalizan su alcance y ejercicio: "en esos ámbitos de actuación administrativa es claro que las personas públicas no pueden invocar el art. 24.1 CE -ni servirse del amparo constitucional- para alzarse frente a los Jueces y Tribunales que, cumpliendo con lo previsto en el art. 106.1 CE, fiscalizan la actuación de los sujetos públicos. En este contexto debemos destacar también que cuando las personas públicas se alzan frente a los Jueces y Tribunales, lo que está en juego no es sólo la defensa del interés general atribuido a cada sujeto público sino, en última instancia, el orden normativo de distribución del poder. De esta manera, el derecho a la tutela judicial efectiva serviría -en los ámbitos a que venimos haciendo referencia- como instrumento para el correcto ejercicio del poder por los diferentes órganos del Estado. Y no hace falta insistir en la diferencia que, desde la perspectiva del amparo constitucional, existe entre garantizar a los particulares la realización de sus derechos e intereses por medio de los Jueces, y la garantía de un orden objetivo de poder que asegura la realización del interés general atribuido a las personas públicas incluso frente a los Jueces."

   3. Posteriormente, y tras recordar el carácter rigurosamente extraordinario que reviste el recurso de amparo constitucional cuando quien lo recaba es un sujeto público (FJ 7), en el fundamento jurídico 8 se exponen los tres supuestos en los que, conforme a la doctrina elaborada en anteriores pronunciamientos por este mismo Tribunal, dichos sujetos públicos disfrutan –de manera excepcional- del derecho fundamental proclamado en el art. 24.1 CE.

   El primero de ellos hace referencia a los supuestos en los que este Tribunal se ha enfrentado con demandas de amparo que traían causa de litigios en los cuales las personas jurídicas públicas ostentaban una posición procesal "análoga a la de los particulares". En compendio, se señala que en estos casos se ha reconocido a estos entes la titularidad del derecho fundamental aquí concernido porque "se trataba de litigios donde las personas públicas no gozaban de privilegios o prerrogativas procesales y pedían justicia como cualquier particular". Seguidamente se precisa que "no es necesario detenerse ahora en el fundamento, en cada caso, de aquella situación procesal ordinaria constituido bien por la existencia de una personificación jurídico privada para el cumplimiento de tareas públicas, bien por un mandato legal de sometimiento al Derecho privado y a los órdenes jurisdiccionales correspondientes, o bien por una decisión legal a favor del foro procesal ordinario, con independencia del Derecho material que en él había de aplicarse. Lo relevante ahora es destacar que en todos aquellos casos donde la posición procesal de los sujetos públicos es equivalente a la de las personas privadas el art. 24.1 CE también ampara a las personas públicas."

   Con posterioridad, la STC 62/2002, de 11 de marzo, ha estimado la demanda de amparo interpuesta por el Colegio de diplomados de enfermería de España contra un Auto por el que se acordaba el sobreseimiento y archivo de las diligencias penales seguidas, a instancias de esta Corporación, por delito de falsedad en documento público. En el fundamento jurídico 2 de esta Sentencia se pone de manifiesto que la "posición procesal (del Colegio) en el procedimiento penal fue equivalente a la de las personas privadas, dado que al mismo acudió en defensa de un interés propio y legítimo, siendo en estos casos las personas jurídicas públicas titulares del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión sin restricciones (por todas, STC 175/2001, de 26 de julio, FJ 8).

   En segundo lugar, se reconoce que "las personas públicas son titulares, también, del derecho de acceso al proceso", advirtiendo, no obstante, que "esta vertiente del art. 24.1 CE sólo tutela a las personas públicas frente a los Jueces y Tribunales, no en relación con el legislador (SSTC 197/1988, de 24 de octubre, FJ 4; 29/1995, de 6 de febrero, FJ 7)". De donde inferimos que "corresponde a la Ley procesal determinar, entonces, los casos en que las personas públicas disponen de acciones procesales para la defensa del interés general que les está encomendado. Lógicamente, aquella tarea de configuración legal ha de ejercerse con sometimiento al ordenamiento constitucional, lo que impide no sólo exclusiones procesales arbitrarias, sino incluso aquellas otras que, por su relevancia o extensión, pudieran hacer irreconocible el propio derecho de acceso al proceso. El alcance limitado del art. 24.1 CE en relación con las personas públicas actúa, según venimos diciendo, respecto del legislador, no en relación con el juez. Así que la interpretación judicial de las normas de acceso al proceso estará guiada, también en relación con las personas públicas, por el principio pro actione (cuando se trate de acceso a la jurisdicción) o por el canon constitucional de interdicción de la arbitrariedad, la irrazonabilidad y el error patente, cuando se trate del acceso a los recursos legales".

   Como última excepción se menciona el derecho a no padecer indefensión en el proceso (art. 24.1 CE); "con independencia de qué derechos o competencias se hagan valer, quiénes sean las otras partes procesales y el orden jurisdiccional ante el que actúen. Tiene sentido destacar aquí que la prohibición de indefensión procesal a las personas públicas protege inmediatamente a éstas, pero mediatamente también a otros intereses: al interés objetivo en que el proceso sirva de forma idónea a la función jurisdiccional atribuida por la Constitución a Jueces y Tribunales (art. 117.1 CE). Y también al interés de las otras partes de que el proceso en el que actúan esté desprovisto de toda indefensión; de esta forma queda reforzada la confianza de las demás partes en la estabilidad de las resoluciones que pongan fin al proceso. Correlato lógico del derecho a no sufrir indefensión es el disfrute, por las personas públicas, de las singulares garantías procesales que se enuncian en el art. 24.2 CE, y cuya esencial vinculación con la prohibición de indefensión viene siendo destacada por este Tribunal en numerosas Sentencias, desde la STC 46/1982, de 12 de julio, FJ 2".

   Por encajar en esta última excepción, la STC 56/2002, de 11 de marzo, ha otorgado el amparo solicitado por la Universidad de Sevilla frente a un Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, que había vulnerado su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en cuanto quebrantó el derecho a la intangibilidad de las resoluciones judiciales firmes.

   De igual modo, debemos consignar que mediante el ATC 73/2002, de 6 de mayo, inadmitimos la demanda de amparo presentada por la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea, pues en ella se aducía que la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Justicia del País Vasco impugnada era errónea e irrazonable "y a la vista de que esa denuncia no está contemplada entre las excepciones enunciadas en la STC 175/2001" (FJ 1).

3. Para determinar la admisibilidad del presente recurso de amparo debemos examinar si la cuestión planteada encaja en alguna de las excepciones mencionadas en la doctrina que hemos expuesto.

   A este respecto, interesa recordar que en la demanda de amparo constitucional la pretensión revocatoria de la Sentencia impugnada se basa en la vulneración del derecho de la Comunidad Foral de Navarra a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE). Esta vulneración se desgaja, según hemos reseñado con anterioridad, en tres motivos: carácter irrazonable y arbitrario de la resolución, que incurre en un error patente; indefensión por haberse procedido a una interpretación en exceso rigurosa y formalista de las normas procesales, con desconocimiento del principio de contradicción y, por último, denegación del acceso a la prueba.

   En el trámite abierto por la providencia de 11 de julio de 2002, la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra ha sostenido la admisibilidad del recurso porque su objeto es un supuesto paradigmático del derecho de las personas jurídicas públicas a no padecer indefensión en el proceso, última de las excepciones antes referidas. Por su parte, el Ministerio Fiscal entiende que si bien el primer motivo del recurso resulta inadmisible porque no remite a ninguna de las excepciones contempladas en la STC 175/2001, los otros dos deben reconducirse a ese derecho a no padecer indefensión, por lo que debería proseguir su tramitación.

4. Debemos comenzar la exposición de nuestro parecer señalando la coincidencia con las tesis sostenidas por el Ministerio Fiscal en punto a la inadmisibilidad del primer motivo del recurso. Dado que la Comunidad Foral alega que la Sentencia impugnada es errónea e irrazonable, resulta pertinente recordar que esta denuncia no está contemplada en ninguna de las excepciones enunciadas en el fundamento jurídico 8 de la STC 175/2001, por lo que es de aplicación el criterio general, conforme al cual, por las razones ya expuestas con anterioridad, no puede reconocerse a las personas públicas la titularidad del derecho fundamental que aquí se pretende hacer valer.

   Aquí concluye nuestro acuerdo con el parecer del Ministerio Fiscal pues no se comparten los argumentos que ha empleado para defender la admisibilidad de los restantes motivos aducidos en el recurso de amparo interpuesto por la Comunidad Foral de Navarra. Para hacerlo sería preciso reconocerles una sustantividad de la que, en puridad, carecen si se analizan con cierto detenimiento.

   Como ya hemos indicado, en el segundo motivo del recurso se denuncia la indefensión padecida por la Comunidad Foral de Navarra en el proceso judicial previo, consecuencia de la interpretación, en exceso rigurosa y formalista de las normas procesales, con afectación del principio de contradicción, utilizada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra. Este reproche se concreta en la negativa a aceptar la ampliación del expediente administrativo en el trámite abierto al amparo del art. 43.2 LJCA de 1956, dado que a juicio de la Sala esta posibilidad únicamente cabe por la vía del art. 70 del mismo texto legal, creando con ello un obstáculo procesal artificial a la efectividad del derecho fundamental invocado.

   Sin embargo, bajo este segundo motivo no se hace sino replantear la cuestión ya avanzada en el primero con otros ropajes. Para que la interpretación de las normas procesales pueda tildarse de excesivamente rigorista o formalista y, por tanto, viciada de irrazonabilidad, con lo que ocasionaría indefensión a una de las partes, es preciso que se haya privado a ésta de su derecho de defensa contradictoria (por todas, STC 109/2002, de 6 de mayo, FJ 2). Lo que no es aquí el caso. Antes bien, la estimación del recurso contencioso-administrativo trae causa del hecho de que la resolución sancionadora no figura en el expediente remitido por la Administración demandada y el rechazo a completar dicho expediente en el momento procesal en que pretendió hacerlo aquélla se justifica en la Sentencia impugnada justamente porque de este modo quedaría mermado el derecho de defensa de la contraparte, con el consiguiente quebranto del principio de contradicción. No puede tildarse de rigorismo excesivo la exigencia de que únicamente en el trámite del art. 70 LJCA de 1956 pueda completarse el expediente puesto que, conforme a lo que disponía dicho precepto –y que ahora reitera el art. 55 de la vigente LJCA- la solicitud de ampliación del expediente suspende el plazo para formalizar la demanda, escrito rector del proceso y en el que el recurrente consigna las pretensiones que ejercita, con alegación de cuantos motivos procedan, aunque no se hayan planteado ante la Administración (arts. 69.1 LJCA de 1956 y 56.1 de la vigente). En consecuencia, no puede aducirse indefensión cuando el órgano judicial, en aras de la protección de los derechos procesales de la contraparte, niega a la Administración la posibilidad de completar extemporáneamente el expediente. De donde se deduce que este segundo motivo carece de autonomía respecto del primero, por lo que tampoco es posible considerarlo integrado en ninguna de las excepciones enumeradas en la STC 175/2001, de 26 de julio, FJ 8.

   Otro tanto sucede con el tercer y último motivo, en el que se denuncia la negación del acceso a la prueba. Abstracción hecha de que la Comunidad Foral de Navarra no precisa qué prueba habría solicitado y no se practicó por causas imputables en exclusiva al órgano judicial, importa recalcar que el rechazo de la extemporánea ampliación del expediente responde al propósito de garantizar el principio de contradicción y los derechos procesales de la contraparte. La ahora solicitante de amparo viene a reconocer que el expediente administrativo no estaba bien confeccionado, pero resta importancia a este defecto, calificándolo de mera irregularidad. Sin embargo, la Sala sentenciadora no ha compartido este parecer, justamente porque la ausencia de la resolución administrativa impugnada en el expediente merma las posibilidades que la actora debe tener de alegar y probar cuanto a su derecho convenga. Se podrá discrepar de esta decisión jurisdiccional –que este Tribunal no hace necesariamente suya con la inadmisión del presente recurso de amparo- pero no cabe duda de que su refutación nos remite, una vez más, al problema de si la Sentencia es errónea, irrazonable o arbitraria, hipótesis a la que es de aplicación la regla general en torno a la titularidad del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) por las personas públicas y su correlativa defensa en el cauce excepcional del recurso de amparo.

   Por lo expuesto, la Sala

La inadmisión del presente recurso de amparo y el archivo de las actuaciones.

Madrid, a veinticuatro de marzo de dos mil tres.Voto particular que formulan los Magistrados doña Elisa Pérez Vera y don Eugeni Gay Montalvo respecto del Auto que indamite el recurso de amparo 2226-2001

Por las razones que exponemos a continuación debemos expresar nuestro respetuoso disentimiento con la decisión de inadmitir el Recurso de Amparo, interpuesto por la Comunidad Foral de Navarra, al que se refiere el encabezamiento.

1. La demanda de amparo solicita de este Tribunal la anulación de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 26 de marzo de 2001, a la que reprocha la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24.1 CE. Ello nos enfrenta directamente, como señala el Auto de que disentimos, con el tema de la titularidad por parte de las personas jurídicas públicas del citado derecho fundamental.

2. En relación con este extremo estamos de acuerdo con la opinión mayoritaria de la Sala en que el punto de partida lo proporciona la doctrina constitucional sentada por el Pleno de este Tribunal en la STC 175/2001. En tal sentido, asumimos que "[e]l derecho a la tutela judicial efectiva, como derecho fundamental, protege, antes que nada, a los individuos frente al poder"; e igualmente hemos de reconocer que "no se puede efectuar una íntegra traslación a las personas jurídicas de Derecho público de las doctrinas jurisprudenciales elaboradas en desarrollo del citado derecho fundamental en contemplación directa de derechos fundamentales de los ciudadanos" (STC 64/1988, de 12 de abril, FJ 1). En consecuencia podemos también compartir la afirmación de que "sólo en supuestos excepcionales una organización jurídico pública disfruta -ante los órganos judiciales del Estado- del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva; y por lo mismo, sólo excepcionalmente podemos considerar al recurso de amparo como cauce idóneo para que las personas públicas denuncien una defectuosa tutela de los jueces y Tribunales" (STC 175/2001, FJ 5).

3. Ahora bien, la misma Sentencia 175/2001 admite, en su fundamento jurídico 8, que, excepcionalmente, las personas públicas disfrutan del derecho a la tutela judicial efectiva en ciertos ámbitos procesales. Así, la situación jurídica de las personas públicas es equiparable a la de las personas privadas "en aquellos litigios en que su situación procesal es análoga a la de los particulares"; igualmente gozan del derecho de acceso al proceso, en los términos legalmente establecidos; así como del derecho a no sufrir indefensión. Pues bien, nuestra discrepancia con el Auto de referencia se centra justamente en la interpretación que cabe dar a la última de dichas excepciones o, por decirlo con las propias palabras de la Sentencia, a las consecuencias que se derivan de que "las personas públicas están amparadas por el derecho a no sufrir indefensión en el proceso (art. 24.1 CE)", teniendo en cuenta que tal prohibición de indefensión procesal "protege inmediatamente a éstas (las personas públicas), pero mediatamente también a otros intereses: al interés objetivo en que el proceso sirva de forma idónea a la función jurisdiccional atribuida por la Constitución a Jueces y Tribunales (art. 117.1 CE)".

4. El recurso de amparo promovido por la Comunidad Foral de Navarra entiende que se ha infringido su derecho a la tutela judicial efectiva desde tres perspectivas: de una parte, la Sentencia frente a la que reacciona habría incurrido en error patente, siendo irrazonable y arbitraria; en segundo lugar, se la ha causado indefensión al realizar una interpretación en exceso rigurosa y formalista de las normas procesales; y, por último, se habría vulnerado su derecho a la prueba. En relación con el primer motivo del recurso, la consideración de que el procedimiento administrativo subyacente era de carácter sancionador y que en él, por tanto, la Administración autonómica ejercía potestades administrativas que la Sentencia cuestionada ha venido precisamente a fiscalizar, debe conducir a su inadmisión (STC 175/2001, FJ 6). No ocurre lo mismo, en nuestra opinión, con los otros dos motivos alegados, que a los efectos limitados de este voto pueden tratarse conjuntamente, dado que el derecho a la prueba –tercero de los motivos planteados- puede concebirse como una concreción del derecho a no sufrir indefensión, también invocado por la recurrente. En efecto, al exponer en el número anterior la doctrina de este Tribunal al respecto, insistíamos en que la indefensión procesal de las personas públicas están constitucionalmente proscrita ex artículo 24 CE; ello implica que "lo que en todo caso sí garantiza el expresado precepto es el derecho a que las pretensiones se desenvuelvan y conozcan en el proceso establecido al efecto, con observancia de las garantías constitucionales que permitan el derecho de defensa, y a que finalice con una resolución fundada en Derecho, la cual podrá ser favorable o adversa a las pretensiones ejercitadas (STC 50/1982, de 15 de julio, FJ 3)" (STC 173/2002, de 9 de octubre, FJ 8). Pues bien, entendemos con el Ministerio Fiscal, en su escrito de 6 de junio de 2002, que "aguardar al momento para dictar sentencia y emplear, sobre una cuestión de hecho, un trámite procesal que conforme a su literalidad, excluye la posibilidad de prueba" puede conculcar las garantías procesales, provocando indefensión a la Administración recurrente. Sin que, en relación con este mismo extremo, podamos admitir el argumento de contrario que acoge el Auto del que discrepamos, según el cual "el rechazo a completar dicho expediente en el momento procesal en que pretendió hacerlo aquélla se justifica en la Sentencia impugnada justamente porque de este modo quedaría mermado el derecho de defensa de la contraparte, con el consiguiente quebranto del principio de contradicción". En efecto, del contenido de la Resolución administrativa que pretendía incorporarse al expediente tenía exacto conocimiento la otra parte que, por lo demás, en ningún momento cuestionó su existencia.

5. Por todo lo anterior, consideramos que la Comunidad Foral de Navarra está legitimada para interponer la presente demanda de amparo que, por no carecer manifiestamente de contenido constitucional, debería haber sido admitida a trámite.

Y para que conste suscribimos este voto en Madrid a veintisiete de marzo de dos mil tres.