ATC 305/2003, 29 de Septiembre de 2003

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 12 de abril de 2002, el Procurador de los Tribunales don Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación de doña María Cruz Codesido Ruiz, interpuso recurso de amparo constitucional, bajo la dirección del Letrado don José Antonio Asláin Ayala, contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Pamplona de 15 de marzo de 2002, que desestima recurso contra el acuerdo del Gobierno de Navarra de 8 de octubre de 2001, sobre pensión de orfandad.

2. Los hechos relevantes en el presente recurso de amparo son, en síntesis, los siguientes:

   La recurrente tuvo conocimiento, a principios de 2001, del fallecimiento de su esposo, de quien se hallaba separada de hecho desde 1966, fallecimiento acaecido en Almería el 13 de junio de 1981. Por haber quedado viuda y siendo, además, huérfana desde el fallecimiento de su madre, doña Julia Rodríguez Oyaga, en 1968, y beneficiaria a su vez de pensión de viudedad, el 6 de junio de 2001, la recurrente reclamó su derecho a compartir la pensión de orfandad que venía percibiendo en exclusiva su hermana María Teresa en virtud del Acuerdo de la Comisión Delegada de la Diputación Foral de Navarra de 2 de julio de 1968 y que, como ella, ostentaba la doble condición de viuda y huérfana.

   Por Orden foral núm. 150/2001 de 18 de julio, del Consejero de Administración local, se le denegó la pensión de orfandad solicitada, porque la misma venía siendo disfrutada por su hermana María Teresa y no se hallaba, en consecuencia, vacante, siendo este requisito imprescindible para el otorgamiento de la pensión solicitada, a tenor del art. 10 del Reglamento de derechos pasivos de los funcionarios municipales de Navarra, aprobado por Acuerdo del Consejo foral administrativo de 31 de mayo de 1947, en su redacción de 1965, que se hallaba vigente en el momento en que se separó de hecho de su esposo, cuyo tenor literal era el siguiente :

   a falta de viuda, percibirán la pensión los hijos del causante, hasta que cumplan los varones la edad de 21 años, adquieran empleo o estado matrimonial o religioso las hembras, reduciéndose en este último caso la pensión a la mitad cuando la última de ellas llegue a la expresada edad. Pero recobrarán el derecho a percibir pensión las huérfanas que hayan quedado viudas ; las religiosas que por cualquier causa abandonen su estado y las viudas que, habiendo contraído segundas nupcias, vuelvan a enviudar. Todo ello siempre que la pensión se halle vacante, pero no cuando la disfrute otro u otros huérfanos del mismo empleado.

   El recurso de alzada, en el que la recurrente sostuvo que el precepto citado contenía una injusta discriminación que favorecía a la huérfana que primero enviudó, perjudicando a aquellas de sus hermanas que, como la recurrente, enviudasen con posterioridad, fue desestimado por Acuerdo del Gobierno de Navarra de 8 de octubre de 2001, reiterando la resolución recurrida en la medida en que, no hallándose vacante la pensión, el último inciso del art. 10 del Reglamento citado impedía el reconocimiento del derecho de la recurrente a compartir la pensión con su hermana.

   Interpuso entonces la recurrente recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Pamplona, que fue desestimado por Sentencia de 15 de marzo de 2002, confirmando las resoluciones administrativas recurridas, y recordando que la normativa citada, que ha sido recogida en los mismos términos por la Ley foral 5/1995 de 26 de febrero por lo que se refiere a que exista ya otra persona con derecho a pensión de orfandad, “podrá ser tachada, si se quiere, de injusta, pero no de inconstitucional por vulneradora del principio de igualdad, toda vez que es aplicable a toda persona que se encuentre en la situación planteada, y la diferencia estriba en que el día 2 de julio de 1968, cuando fue concedida la pensión de orfandad, la hermana de la recurrente era la única hija del causante que reunía los requisitos establecidos en el art. 10 del Reglamento de 1947.” No habiendo quedado vacante dicha pensión de orfandad, quedaba imposibilitado el derecho de otra persona a percibirla.

3. La demandante de amparo entiende vulnerado su derecho a la igualdad ante la ley, por favorecer el art. 10 del Reglamento de derechos pasivos de los funcionarios municipales de Navarra a la huérfana que enviudase cuando la pensión se hallaba vacante, es decir, desde que en 1968 enviudó su hermana María Teresa. Sostiene que tal precepto incurre en inconstitucionalidad sobrevenida, existiendo discriminación no entre la segunda y las demás hermanas que enviudaran posteriormente, sino entre todas ellas con respecto a la que primero enviudó.

4. Por providencia de 27 de enero de 2003, la Sección Tercera, a tenor de lo dispuesto en el art. 50.3 LOTC, concedió al Ministerio Fiscal y al demandante de amparo un plazo común de diez días para que formularan alegaciones sobre la posible concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el art. 50.1 c) de la mencionada Ley Orgánica, consistente en carecer la demanda manifiestamente de contenido que justifique una decisión por parte de este Tribunal.

5. Por escrito registrado el 26 de febrero de 2003, la representación de la demandante formuló sus alegaciones, insistiendo en la vulneración del derecho a la igualdad reconocido en el art. 14 CE, en la medida en que la exigencia que se establece en el último inciso del art. 10 del Reglamento de derechos pasivos de los funcionarios municipales de Navarra de que la pensión se halle vacante, constituye una injusta discriminación que beneficia a la huérfana que enviuda en primer lugar en perjuicio de aquellas de sus hermanas que, como la recurrente, enviuden con posterioridad, por lo que, en el mismo momento en que la Constitución entró en vigor, dicho inciso incurrió en inconstitucionalidad sobrevenida.

   La recurrente recuerda que aun cuando las normas que, en materia de administración y régimen local, aprobaba el Consejo foral administrativo de Navarra, ni las que, en las demás materias, aprobaba la diputación Foral, no tuvieran formalmente rango de ley, en virtud de la peculiar configuración del régimen foral de Navarra, hasta la Ley Orgánica 13/1982 de 10 de agosto, tampoco podía atribuírseles rango reglamentario propiamente dicho, ya que no estaban subordinadas a ninguna otra norma emanada de instituciones propias de Navarra, sino que constituían la máxima expresión normativa de la autonomía reconocida a Navarra en la Ley paccionada de 16 de agosto de 1841 y en el Real Decreto-Ley de 4 de noviembre de 1925; autonomía esta que vino a ser confirmada en el art. 46.1 a) de la ya aludida Ley Orgánica 13/1982. Por ello, el precepto que se confronta con el art. 14 CE es, pues, formalmente reglamentario, pero pertenece a un Reglamento, el de derechos pasivos de los funcionarios municipales de Navarra, que, en el ámbito del régimen foral de Navarra anterior a la Constitución y a la Ley Orgánica 13/1982, regulaba las mismas materias que, en el ámbito del régimen común, regulaban las Leyes de Régimen local y sus disposiciones complementarias. Se trata, pues, de un Reglamento que, en el expresado ámbito, equivalía a una Ley. Y, en este sentido, señala la recurrente, el presente caso es similar al que resolvió la STC 80/1982, de 20 de diciembre, relativa a la aplicación del art. 137 del Código civil, en la redacción que éste tenía antes de la entrada en vigor de la Constitución, que vulneraba el derecho a la igualdad reconocido en el art. 14 CE por contener una injusta discriminación, en cuanto al ejercicio de las acciones de filiación entre los hijos matrimoniales y los extramatrimoniales.

   La recurrente cita, además, otros supuestos de inconstitucionalidad sobrevenida de preceptos preconstitucionales examinados por este Tribunal, que podían entrar en colisión con el art. 14 CE. Así, la STC 222/1992, de 11 de diciembre, sobre el art. 58.1 el Texto refundido de la Ley de arrendamientos urbanos aprobado por Decreto 4104/1964, de 24 de diciembre, que excluía de la subrogación mortis causa a quien hubiere convivido more uxorio con el arrendatario fallecido, y la STC 126/1997, de 3 de julio, sobre el art. 1 de la Ley de 4 de mayo de 1948 y demás leyes reguladoras del orden de sucesión en los títulos nobiliarios.

   En este sentido recuerda la recurrente que el derecho fundamental a la igualdad reconocido en el art. 14 CE impone al legislador el deber de dispensar un mismo tratamiento a quienes se encuentran en situaciones jurídicas iguales con prohibición de toda desigualdad que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva o razonable o resulte desproporcionada en relación con dicha justificación, por lo que, siendo la finalidad de la norma controvertida la de posibilitar el cobro de la pensión de orfandad por las huérfanas de los funcionarios municipales que abandonen el estado religioso o enviuden con posterioridad, carece de justificación objetiva o razonable. Prueba de ello es que esta exigencia de que la pensión se halle vacante no se establece respecto de las pensiones de orfandad de los funcionarios de régimen común (arts. 37 y 41.3 del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 abril), ni respecto de las pensiones de orfandad de la Seguridad Social (art. 175 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio); ámbitos estos en los que cualquiera de los huérfanos que llegue a reunir los requisitos legalmente establecidos tiene derecho a compartir la pensión de orfandad con el hermano o hermanos que hasta entonces la viniesen disfrutando.

   El trato discriminatorio en el presente caso implica pues, para la recurrente, una manifiesta infracción del derecho a la igualdad reconocido en el art. 14 CE, que resulta especialmente relevante por cuanto supone también la vulneración de dos de los principios rectores que nuestra Carta Magna impone a la actuación de los poderes públicos en materia económica y social, como son el de garantizar a todos los ciudadanos asistencia y prestaciones sociales suficientes en situaciones de necesidad (art. 41 CE) y una pensión adecuada durante la tercera edad (art. 50 CE).

6. El Ministerio Fiscal presentó escrito el 27 de febrero de 2003, en el que interesó se inadmitiera el recurso.

   Interpreta el Fiscal que la queja de la actora se localiza, más que en los Acuerdos administrativos y en la Sentencia dictados, en la propia norma reglamentaria que impide a las autoridades competentes reconocerle un derecho que el propio órgano judicial admite que es generador de una situación injusta, pues, a igualdad de situaciones personales, a una de las hijas del fallecido se le permite el acceso a la pensión, y a la otra no, teniendo como criterio rector el de la situación de vacancia o no de dicha pensión. Y entiende que la queja carece manifiestamente de contenido porque el principio de igualdad tutela la interdicción de todo tratamiento discriminatorio para situaciones iguales que sean susceptibles de comparación, sin que en el presente caso se advierta dicho tratamiento en la medida en que la norma reglamentaria que habilita el reconocimiento de la pensión de orfandad que reclama la recurrente, permite el acceso al disfrute de la misma para todas las personas que puedan reunir los requisitos en ella contemplados, de tal manera que la actora, en el supuesto de autos, podía haber accedido a su disfrute en las mismas condiciones que su hermana si la titularidad de dicha pensión se hubiere hallado vacante en el momento de solicitarla. Por otro lado, el disfrute de determinadas pensiones no contributivas como la expuesta, así como su reconocimiento exclusivo, o compartido, como pretende la actora, constituyen diferentes opciones para el legislador, que dispone de amplia libertad en su configuración y extensión, con tal de que respete el derecho de acceso en condiciones de igualdad a las mismas para todas las personas que reúnan los requisitos establecidos en la norma, y sin establecer otros que hagan de peor condición a unas respecto de las otras.

   En el presente caso, recuerda el Fiscal que la norma aplicada establece como criterio delimitador del reconocimiento de esta prestación el de la prioridad temporal en la solicitud, y la exigencia de que la pensión no venga siendo disfrutada por nadie, lo cual era aplicable a todas las hijas de la persona fallecida generadora de dicha pensión que se hallaren en estado de viudedad, y únicamente la anticipación temporal en la concurrencia de tales requisitos y la presentación de la solicitud correspondiente servía como criterio objetivo delimitador del derecho a percibir la pensión en cuestión.

1. Examinadas las alegaciones formuladas por el Ministerio Fiscal y por la representación de la parte recurrente, procede confirmar la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 50.1 c) LOTC, indiciariamente apreciada en nuestra providencia de 27 de enero de 2003, ya que no existe posibilidad alguna de que se haya producido la lesión del derecho fundamental a la igualdad ante la ley a que alude el escrito de demanda.

2. Como acertadamente señala el Fiscal, la pretendida vulneración del art. 14 CE tendría su origen en el propio art. 10 del Reglamento de derechos pasivos de los funcionarios municipales de Navarra, que impide a las autoridades competentes reconocer a la demandante un derecho que el propio órgano judicial admite que es generador de una situación injusta, pues se trata de situaciones personales iguales, ya que las dos hijas del fallecido son huérfanas y viudas, pero sólo a una de ellas se le permite el acceso a la pensión, y no a la otra, siendo el criterio rector el de la situación de vacancia o no de dicha pensión, y la prioridad en temporal en la solicitud.

3. Desde la STC 22/1981, de 2 de julio, recogiendo al respecto la doctrina del Tribunal Europeo de Derecho Humanos en relación con el art. 14 CEDH, hemos declarado que el principio de igualdad no implica en todos los casos un tratamiento legal igual, con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el art. 14 CE, sino tan sólo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que se ofrezca y posea una justificación objetiva y razonable para ello, pues, como regla general, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas y, en consecuencia, veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable. Lo que prohibe el principio de igualdad son, en suma, las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados. También es necesario, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos. En resumen, el principio de igualdad, no sólo exige que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida (SSTC 22/1981, de 2 de julio, FJ 3; 49/1982, de 14 de julio, FJ 2; 2/1983, de 24 de enero, FJ 4; 23/1984, de 20 de febrero, FJ 6; 209/1987, de 22 de diciembre, FJ 3; 209/1988, de 10 de noviembre, FJ 6; 20/1991, de 31 de enero, FJ 2; 110/1993, de 25 de marzo, FJ 6; 176/1993, de 27 de mayo, FJ 2; 340/1993, de 16 de noviembre, FJ 4; 117/1998, de 2 de junio, FJ 8, ATC 27/2003, de 28 de enero, FJ 2). Por tanto, el principio de igualdad “no postula ni como fin ni como medio la paridad, y sólo exige la razonabilidad en la diferencia de trato” (STC 229/1996, fundamento jurídico 4), tutelando la interdicción de todo tratamiento discriminatorio para situaciones iguales que sean susceptibles de comparación.

En el presente caso, la norma reglamentaria que habilita el reconocimiento de la pensión de orfandad que reclama la recurrente, permite el acceso al disfrute de la misma para todas las personas que puedan reunir los requisitos en ella contemplados, de tal manera que la actora, en el supuesto de autos, podía haber accedido a su disfrute en las mismas condiciones que su hermana, si la titularidad de dicha pensión se hubiere hallado vacante en el momento de solicitarla. En efecto, la norma aplicada establece el criterio de la prioridad temporal en la solicitud y la exigencia de que la pensión no venga siendo disfrutada, en este caso, por ninguna otra de las hijas de la persona fallecida, que se hallaren en estado de viudedad, y únicamente la anticipación temporal en la concurrencia de tales requisitos y la presentación de la solicitud correspondiente servía como criterio objetivo delimitador del derecho a percibir la pensión en cuestión. No se trata, no lo olvidemos, del derecho de la recurrente a percibir una pensión “autónoma” de orfandad por razón de su viudedad, sino de dividir por dos el importe de la pensión ya percibida por su hermana. Como señala el Fiscal, tratándose de pensiones no contributivas, y del reconocimiento exclusivo, o compartido de las mismas, el legislador dispone de amplia libertad en su configuración y extensión, con tal de que respete el derecho de acceso en condiciones de igualdad a las mismas para todas las personas que reúnan los requisitos establecidos en la norma, y sin establecer otros que hagan de peor condición a unas respecto de las otras.

La inconstitucionalidad sobrevenida que la recurrente imputa al art. 10 del Reglamento de derechos pasivos de los funcionarios municipales de Navarra por su eventual contradicción con el principio de igualdad, no reside realmente en una pretendida discriminación contraria al artículo 14 CE por estar basada en una diferenciación de índole subjetiva, sino en una desigualdad fundada, en este caso, en elementos objetivos - el derecho más antiguo de la primera hermana que quedó viuda - que, como precisa la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, podrá ser considerada, si se quiere, injusta, pero no inconstitucional como pretende la recurrente, toda vez que es aplicable a toda persona que se encuentre en la situación planteada, y tiene por finalidad la conservación del importe íntegro de la pensión percibida por quien primero incurrió en el supuesto previsto, que se vería, de otro modo, perjudicada.

Por lo expuesto, la Sección

A C U E R D A

La inadmisión a trámite del recurso de amparo y el archivo de las presentes actuaciones.

Madrid, a veintinueve de septiembre de dos mil tres.