ATC 70/2006, 27 de Febrero de 2006

Mediante escrito presentado en el Registro general de este Tribunal el 12 de mayo de 2004, la entidad Grant Thornton, S.A y don Pedro Estefanell Coca, representados por el Procurador de los Tribunales don Francisco Abajo Abril y asistido por la Letrada doña Helena Blasco Salvat, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de 3 de marzo de 2004 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Novena, que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado contra la Resolución de 27 de enero de 1997 del Ministro de Economía y Hacienda que, a su vez, desestimó el recurso administrativo interpuesto contra la Resolución sancionadora del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas de 14 de octubre de 1996.

Los hechos relevantes para el enjuiciamiento del presente recurso de amparo son los siguientes:

1. La compañía auditora y su socio-auditor, ambos recurrentes, fueron objeto de actividades de control técnico por parte del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (en adelante ICAC) a instancias de la CNMV, que había remitido escrito sobre posibles irregularidades detectadas relacionadas con los trabajos de auditoría realizados por los recurrentes sobre las cuentas anuales de la entidad Invest Ibérica, Agencia de Valores y Bolsa, S.A.

2. Sobre el informe emitido por el ICAC, el Presidente de dicho organismo decidió incoar expediente administrativo sancionador a los hoy demandantes de amparo por posible infracción de las Normas Técnicas de Auditoría sobre obtención de evidencia para verificar el importe contabilizado por Invest Ibérica en la cuenta de orden “Carteras Gestionadas”, así como en los trabajos desarrollados para comprobar el cumplimiento de la auditada (Invest Ibérica) de la prohibición existente de operar por cuenta propia con titulares de valores por ella gestionados. Los hechos determinantes de este último incumplimiento podían contravenir la Norma 4ª II g) de la Circular 9/1989, de 20 de diciembre, de la CNMV sobre Auditorías de Sociedades y Agencias de Valores.

3. El procedimiento sancionador seguido respetando el principio de contradicción finalizó con la resolución sancionadora que impuso a la compañía auditora la multa del 1% de los honorarios facturados por la auditoría de cuentas en el último ejercicio cerrado, que en ningún caso podría ser inferior a 500.000 pesetas, y al socio-auditor una multa de 500.000 pesetas, como responsables de una infracción grave tipificada en el art. 16.2 c) de la Ley 19/1988, de 12 de julio, de auditoría de cuentas. Este precepto establece que son infracciones graves: “c) El incumplimiento de las normas de auditoría que pueda causar perjuicio económico a terceros o a la empresa o entidad auditada”. La multa impuesta está tipificada como sanción por infracción grave en el art. 17.1 de la Ley de Auditoría de Cuentas, según la redacción dada por la Disposición Adicional Tercera de la Ley 13/1992, de 1 de junio, de recursos propios y supervisión en base consolidada de las Entidades Financieras. El apartado 3º del citado art. 17 establece los criterios para graduar las sanciones aplicables en cada caso.

4. Los recurrentes formularon recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid aduciendo, básicamente, la infracción del principio de legalidad en materia sancionadora (art. 25.1 CE) por el art. 16.2 c) de la Ley de Auditoría de Cuentas, puesto que la conducta infractora consistía en contravenir las Normas Técnicas sobre Auditorías, concretadas en la Circular 9/1989 de la CNMV y en las Normas Técnicas de Auditorías publicadas por el ICAC, por Resolución de 19 de enero de 1991. También alegaron la vulneración de su derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), puesto que no se habían tenido en cuenta los documentos aportados como prueba por la parte en el procedimiento sancionador frente a los informes realizados por los inspectores del ICAC.

5. La Sentencia de 3 de marzo de 2004 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, desestimó el recurso formulado basándose en la doctrina de este Tribunal sobre la matización que sufre la reserva de Ley en el ámbito del derecho administrativo sancionador (SSTC 61/1990, de 29 de marzo; 45/1994, de 15 de febrero; y 306/1994, de 14 de noviembre). Recuerda la Sala que el ICAC tiene atribuida potestad sancionadora por el art.15 de la Ley de Auditoría de Cuentas, que fue declarada conforme a la Constitución por la STC 386/1993, de 23 de diciembre. Según la Sala, la imposición de la sanción fue conforme a Derecho puesto que la Ley de Auditoría de Cuentas constituye una Ley de remisión que precisa la colaboración reglamentaria, no constituyendo una excepción a la reserva de ley sino una modalidad de su ejercicio (FJ 4 de la Sentencia de 3 de marzo de 2004). Según la Sentencia impugnada, el art. 16 de la citada Ley regula lo esencial (tipifica como infracción el incumplimiento de las normas de auditoría cuando ello pueda conllevar perjuicio económico a un tercero o a la empresa auditada) y el reglamento a que se remite (Normas Técnicas de Auditoría) completa la descripción del tipo al regular las prescripciones técnicas, cuyo incumplimiento constituyen la infracción legalmente predeterminada. Esta colaboración reglamentaria ha sido admitida incluso en materia penal por la STC 127/1990, de 5 de julio, por lo que la Sala señala que debe admitirse en derecho administrativo sancionador, especialmente en relaciones especiales de sujeción “expresivas de una capacidad administrativa de autoordenación que se distingue del ius puniendi genérico del Estado (SSTC 66/1984, 2/1987 y 42/1987)” (FJ 4 de

la Sentencia impugnada). En definitiva, la Sala, siguiendo la doctrina de la STS de 12 de enero de 2000 y la doctrina constitucional citada, declara la sanción ajustada a Derecho, impuesta con respeto a los principios de legalidad y de tipicidad, sin acoger la alegación de falta de culpabilidad de los sancionados. Respecto esta última alegación, la Sentencia sigue la doctrina de la STS de 12 de mayo de 2003, que en un asunto similar, donde la cuestión era eminentemente técnica, había aceptado la imputación efectuada por los órganos especializados de la Administración declarando responsables a los ahora recurrentes por el incumplimiento de las normas técnicas de auditoría (que regulan entre otros aspectos técnicos la actuación de los auditores de cuentas), cuando menos por una actitud negligente “que excluye la necesidad de voluntariedad por parte del infractor siendo suficiente la existencia de una responsabilidad objetiva por el incumplimiento de las normas que regulan la citada actividad profesional”, asumiendo los fundamentos jurídicos de las SSTS de 12 de enero de 2000 y 12 de mayo de 2003 (FJ 5 de la Sentencia impugnada). Según la Sentencia, los recurrentes debían haber propuesto la práctica de una prueba pericial para demostrar y convencer a la Sala de que su actuación tuvo el soporte documental adecuado, cosa que no ocurrió, por lo que ésta confirmo los cargos.

En la demanda de amparo presentada el 12 de mayo de 2004 se aduce la vulneración del derecho fundamental de los recurrentes a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) y a su presunción de inocencia (art. 24.2 CE) producidas por la Sentencia de 3 de marzo de 2004 por diversos motivos: en primer lugar, por la presunción de veracidad otorgada al informe de los técnicos del ICAC frente a las pruebas documentales por ellos aportadas. En segundo lugar, por la no separación entre órgano instructor y órgano resolutorio en el procedimiento sancionador seguido por el ICAC. Y, finalmente, en tercer lugar, por considerarlos responsables de una infracción cuando no se da el requisito de la culpabilidad. Asimismo, se aduce en la demanda de amparo la vulneración del principio de legalidad en materia sancionadora y del de seguridad jurídica (art. 25.1 CE), por la imposición y confirmación de la sanción impuesta por comisión de la infracción tipificada en el art. 16.2 c) de la Ley de Auditoría de Cuentas, que se remite para la configuración del tipo a lo dispuesto en las Normas Técnicas de Auditoría, constituyendo una remisión en blanco proscrita por el art. 25.1 CE.

En la demanda de amparo se solicitó mediante otrosí la suspensión de la ejecutividad de la sanción impuesta que no era sólo económica, sino que llevaba aparejada la publicación de la misma en el Boletín del ICAC y en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas, con el consiguiente desprestigio que la misma podía suponer para la actividad mercantil y profesional de realización de auditorías de los recurrentes.

Por providencia de 17 de noviembre de 2005, la Sección Cuarta, Sala Segunda, de este Tribunal acordó la apertura del trámite previsto en el art. 50.3 LOTC, concediendo al demandante de amparo y al Ministerio Fiscal plazo común de diez días para la formulación de alegaciones y para las aportaciones documentales que estimaran pertinentes en relación con la carencia manifiesta de contenido constitucional de la demanda [art. 50.1 c) LOTC].

El recurrente en amparo presentó alegaciones el 7 de diciembre de 2005. En el escrito se reitera lo razonado en la demanda sobre las vulneraciones producidas por las resoluciones impugnadas.

El Ministerio Fiscal presentó sus alegaciones mediante escrito registrado en este Tribunal el 12 de diciembre de 2005 interesando la inadmisión a trámite de la demanda de amparo por entender que los motivos de amparo carecen de modo manifiesto de fundamento. Respecto la aducida vulneración del principio de legalidad en materia sancionadora art .25.1 CE, supuestamente producida por la aplicación del art. 16.2 c) de la Ley 19/1988, considera el Ministerio Fiscal que este precepto cubre las exigencias de tipicidad destacadas por la doctrina constitucional (SSTC 60/2000, de 3 de marzo, y 305/1993, de 25 de octubre). A juicio del Ministerio Fiscal, el precepto legal describe los elementos esenciales de la infracción así como los valores que pretende proteger, como el incumplimiento de las normas de auditoría con consecuencias económicas, remitiéndose a las normas reglamentarias de desarrollo dada la amplitud de posibilidades de dicho incumplimiento y el elevado componente técnico de la actividad de auditoría. En consecuencia, el citado precepto no infringe el principio de tipicidad ni tampoco su aplicación al supuesto de autos había adolecido de las exigencias de claridad, concisión y previsión propias de dicho principio.

El Ministerio Fiscal interesa también la inadmisión de los otros motivos de amparo aducidos por la vulneración del derecho fundamental de los recurrentes a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1), de su derecho a la presunción de inocencia y a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), supuestamente producida por la Sentencia de 3 de marzo de 2004 al confirmar la sanción administrativa impuesta. La queja sobre no separación entre el órgano instructor y el resolutorio en el expediente administrativo sancionador debe ser rechazada a limine, pues la propia demanda reconoce la doctrina constitucional de este Tribunal (STC 76/1990, FJ 8) que sostiene que, por la naturaleza misma de los procedimientos administrativos, no es posible exigir la estricta separación entre las labores de instrucción y de enjuiciamiento que se exige en los procesos judiciales. A juicio del Ministerio Público tampoco debe admitirse la queja sobre la confirmación de la sanción impuesta por la Sentencia impugnada, que aún reconociendo que se trataba de una cuestión técnica y a falta de prueba pericial aportada por la parte, aceptó como prueba de cargo los informes del ICAC sobre la forma de auditar la cartera de valores Invest Ibérica, Agencia de Valores y Bolsa, S.A. Según Ministerio Fiscal, la Sentencia contiene una resolución de fondo declarando que la actuación profesional de los recurrentes no se adecuó a las Normas Técnicas de Auditorías, por lo que la resolución no puede considerarse manifiestamente irracional, arbitraria o incursa en error patente. Por último, el Ministerio Fiscal interesa, asimismo, la inadmisión de la queja sobre la vulneración del derecho a la presunción de inocencia de los recurrentes (art. 24.2 CE), que no se habría producido por ninguna de las resoluciones impugnadas, ya que se basaron en verdaderas pruebas de cargo, aduciendo los demandantes una mera disconformidad de fondo sobre la prueba practicada más que sobre la inexistencia de prueba de cargo suficiente.

Impugnan los recurrentes la Sentencia de 3 de marzo de 2004 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, que desestimó el recurso contencioso-administrativo confirmando la sanción impuesta por la Resolución de 27 de enero de 1997 del Ministro de Economía y Hacienda, que desestimó el recurso administrativo interpuesto contra la Resolución sancionadora del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas de 14 de octubre de 1996 por el incumplimiento de las Normas Técnicas de Auditoría de cuentas. En la demanda se aduce, como primer motivo de amparo, la vulneración del derecho fundamental de los recurrentes a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) y de su derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), supuestamente producida por la resolución judicial impugnada que, sin respetar la debida separación entre el órgano instructor y el resolutorio, sin respetar el principio de culpabilidad, sin prueba de cargo suficiente y sin realizar ninguna prueba pericial, confirmaron la sanción impuesta por el ICAC.

Pero, además, los recurrentes aducen como segundo motivo de amparo la vulneración del principio de legalidad en materia sancionadora (art. 25.1 CE) por el art.16.2 c) de la Ley 19/1988 de Auditoría de Cuentas, aplicado en la resolución administrativa sancionadora. Este precepto tipifica como infracción grave el incumpliendo de las normas de auditoría que pueda causar un perjuicio económico a terceros o a la entidad auditada. Concretamente se le imputaba a los recurrentes, en cuanto auditores, no haber examinado los contratos celebrados entre la entidad auditada y sus clientes y la inexistencia de documentos que evidenciaran la comprobación de la existencia o inexistencia de negociaciones de la entidad auditada por cuenta propia con los titulares de valores de cartera gestionada.

Por razones de naturaleza sistemática comenzaremos por el análisis de la vulneración aducida del principio de legalidad en materia sancionadora (art. 25.1 CE) por el art. 16.2 c) de la Ley 19/1988, de 12 de julio, de auditoría de cuentas.

Respecto el principio de legalidad en materia sancionadora este Tribunal tiene declarado que:

“El término ‘legislación vigente’ contenido en dicho art. 25.1 CE es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora” (STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2). Esta reserva de Ley es, según hemos precisado en múltiples ocasiones, de naturaleza relativa. En este sentido, hemos afirmado que “si bien el alcance de la reserva de Ley establecida en el art. 25.1 no puede ser tan estricto en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, bien por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias (STC 2/1987, de 21 de enero), bien, por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos de ordenación territoriales (STC 87/1985, de 16 de julio) o materiales, en todo caso aquel precepto constitucional determina ‘la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de

la Administración en una norma de rango legal’ (STC 77/1983, de 3 de octubre), habida cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan, ... puede afirmarse que la reserva de la Ley contenida en el art. 25.1 de la Constitución despliega una eficacia semejante a las que establecen otras normas constitucionales. Es decir que, como ha señalado este Tribunal con relación a alguna de ellas, la reserva de Ley no excluye ‘la posibilidad de que las Leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley’ (STC 83/1984, de 24 de julio), pues esto último supondría degradar la garantía esencial que el principio de reserva de Ley entraña, como forma de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos depende exclusivamente de la voluntad de sus representantes” (STC 16/2004, de 23 de febrero, FJ 5 y las allí citadas).

Aplicando la doctrina constitucional transcrita en el enjuiciamiento del art. 16.2 c) de la Ley 19/1988, de 12 de julio, de auditoría de cuentas, aplicado en la resolución administrativa sancionadora, comprobamos que éste incluye el núcleo esencial de la infracción al describir la conducta del auditor, que integrará el tipo cuando incumpla las obligaciones propias de su profesión, obligaciones que vienen delimitadas con carácter general en el art.5 de la citada Ley, en el art.13 del Reglamento de desarrollo de la misma (RD 1636/1990, de 20 de diciembre), así como en las Normas Técnicas de Auditoría aprobadas mediante Resolución del ICAC de 19 de enero de 1991 y debidamente publicadas en el Boletín Oficial del ICAC. Pero, además, para que se produzca la infracción es preciso que el incumplimiento de las normas pueda generar perjuicios económicos para un tercero o para la propia empresa auditada. En consecuencia, la remisión a normas reglamentarias que efectúa el precepto no puede calificarse de independiente o no subordinada a la Ley por lo que, de acuerdo con lo interesado por el Ministerio Fiscal, procede inadmitir la queja sobre la vulneración del principio de legalidad en materia sancionadora (art. 25.1 CE) por el art. 16.2 c) de la Ley de auditoría de cuentas. Este precepto efectúa una remisión normativa respetuosa con la doctrina constitucional transcrita en el fundamento jurídico anterior sobre el citado principio, y del todo punto lógica, habida cuenta del elevado componente técnico de la actividad de auditoría, cuyas normas son elaboradas por las corporaciones representativas de esta profesión sin que puedan ser ignoradas por los propios auditores, que deben conocerlas para el ejercicio de su actividad.

Entrando ya en la aducida vulneración del derecho fundamental de los recurrentes a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) y de su derecho fundamental a su presunción de inocencia (art. 24.2 CE), supuestamente producida por la resolución judicial impugnada, debemos recordar que las quejas se refieren, en primer lugar, a la presunción de veracidad otorgada al informe de los técnicos del ICAC frente a las pruebas documentales aportadas por los recurrentes. En segundo lugar, a la no separación entre órgano instructor y órgano resolutorio en el procedimiento sancionador seguido por el ICAC. Y, finalmente, en tercer lugar, por considerarlos responsables de una infracción cuando no se da el requisito de la culpabilidad. Seguidamente analizamos las tres quejas aducidas.

Basándose en la prueba de cargo aportada por el ICAC, la Sala declaró responsables de la infracción a los ahora recurrentes aun cuando lo fueran por simple negligencia en la inobservancia de las normas técnicas en materia de auditorías. No estamos ante un supuesto de responsabilidad objetiva contrario a los principios de derecho administrativo sancionador, como afirma la parte, sino ante la exigencia de un deber de vigilancia específico de las normas técnicas de auditoría derivado de la pertenencia a esa profesión que los recurrentes desatendieron (SSTS de 12 de marzo de 1975 y de 10 de marzo de 1978). La detallada motivación de la Sentencia impugnada que confirma la sanción impuesta por simple negligencia en el desarrollo de su actividad profesional enerva cualquier duda sobre una supuesta vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión de los recurrentes, derecho que garantiza una resolución de fondo “razonada, motivada, fundada en Derecho y congruente con las pretensiones oportunamente deducidas por las partes” (STC 86/2000, de 27 de marzo, FJ 4), con independencia de que ésta sea favorable o desfavorable a los intereses de la parte recurrente (STC 243/2005, de 10 de octubre, FJ 3 y las allí citadas).

Respecto la queja sobre la vulneración del derecho a la presunción de inocencia de los recurrentes (art. 24.2 CE), supuestamente producida por la Sentencia de 3 de marzo de 2004 que confirmó la sanción impuesta sin tomar en consideración las pruebas documentales aportadas por esta parte, basándose en las aportadas por el ICAC, se ha de recordar la doctrina de este Tribunal sobre la práctica y valoración de la prueba en la instancia. Este Tribunal tiene declarado que no le corresponde “entrar a valorar las pruebas sustituyendo a los Jueces y Tribunales en la función exclusiva que les atribuye el art. 117.1 CE (STC 42/1999, de 22 de marzo, FJ 2)” [STC 133/2003, de 30 de junio, FJ 3º, b)]. No nos encontramos ante un supuesto de denegación de la práctica de una prueba determinante del fallo que haya producido indefensión, núcleo del derecho fundamental a utilizar las pruebas pertinentes para su defensa (art. 24.2 CE), sino ante la no propuesta por la parte de la oportuna prueba pericial que llevase a la Sala al convencimiento de que su actuación contaba con el correspondiente soporte documental exigido por las normas técnicas en materia de auditorías. La Sentencia declaró que, ante la falta de propuesta de prueba pericial y debido al carácter técnico de la cuestión planteada, la Sala debía aceptar los cargos imputados por el ICAC, siguiendo la doctrina de la STS de 12 de mayo de 2003.

Como tiene declarado este Tribunal, “la presunción de inocencia sólo se destruye cuando un Tribunal independiente, imparcial y establecido por la Ley declara la culpabilidad de una persona tras un proceso celebrado con todas las garantías (art. 6.1 y 2 del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales), al cual se aporte una suficiente prueba de cargo de suerte que la presunción de inocencia es un principio esencial en materia de procedimiento que opera también en el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora” (STC 172/2005, de 20 de junio, FJ 4 y las allí citadas). Sobre el valor probatorio de los informes del ICAC es de aplicación la doctrina constitucional sobre el valor probatorio de las actas de inspección tributarias, que admiten prueba en contrario tanto en el procedimiento administrativo como en el judicial [STC 76/1990, de 26 de abril, FJ 8º b)]. El problema en este caso es que la prueba aportada por la parte no convenció a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de que los recurrentes habían cumplido las obligaciones que les imponen las normas de auditoría, sin que nos corresponda sustituir a la Sala en la valoración de la prueba. En consecuencia, no puede acogerse la queja sobre la vulneración de la presunción de inocencia de los recurrentes.

Tampoco es posible acoger la queja sobre la vulneración de su derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE) supuestamente producida por la Sentencia de 3 de marzo de 2004 al confirmar una sanción impuesta en un procedimiento en el que no existió separación entre el órgano instructor y el resolutorio. Entre las matizaciones que sufre el procedimiento administrativo sancionador respecto de los principios del procedimiento penal está el reconocimiento del principio de jerarquía, como principio de organización de la Administración pública, que impide una total separación entre el órgano instructor y el órgano resolutorio. Este Tribunal ha reconocido las especificidades del procedimiento administrativo sancionador respecto del proceso judicial, entre las que se encuentra el objeto de esta queja. La STC 76/1990 al resolver un recurso de inconstitucionalidad contra la LGT, que atribuye las funciones de inspección, liquidación y resolución a los órganos de la Administración tributaria, declaró que “tanto si se separan las funciones inspectoras de las liquidadoras como si se atribuyen ambas a un mismo órgano el contribuyente estará siempre ante una misma organización administrativa estructurada conforme a un principio de jerarquía, y esta circunstancia, a diferencia de lo que ocurre en los procedimientos judiciales, impide una absoluta independencia ad extra de los órganos administrativos tributarios, cualquiera que sea el criterio de distribución de funciones entre los mismos. Por la naturaleza misma de los procedimientos administrativos, en ningún caso puede exigirse una separación entre instrucción y resolución equivalente a la que respecto de los Jueces ha de darse en los procesos jurisdiccionales” [FJ 8 a)].

Por todo lo cual, la Sección

A C U E R D A

Inadmitir el presente recurso de amparo

Madrid, a veintisiete de febrero de dos mil seis.