Sentencia nº 99/1987 de Tribunal Constitucional, Pleno, 11 de Junio de 1987

Abogados Civil

Resumen

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1. Aunque el art. 28.1 LOTC no menciona los Reglamentos parlamentarios entre aquellas normas cuya infracción puede acarrear la inconstitucionalidad de la Ley, no es dudoso que, tanto por la invulnerabilidad de tales reglas de procedimiento frente a la acción del legislador como, sobre todo, por el carácter instrumental que esas reglas tienen respecto de uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento, el del pluralismo político (art. 1.1 C.E.), la inobservancia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podría viciar de inconstitucionalidad la Ley cuando esa inobservancia altere de modo sustancial el proceso de formación de voluntad en el seno de las Cámaras.

2. No existe ni en la Constitución ni en los Reglamentos de ambas Cámaras norma alguna que establezca una delimitación material entre enmienda y proposición de Ley. Ni por su objeto, ni por su contenido hay límite alguno a la facultad que los miembros de las Cámaras tienen para presentar enmiendas, exceptuados los que, tanto para las enmiendas como para las proposiciones de Ley, fijan los arts. 84 y 134.6 C.E. para asegurar un ámbito de acción propia al Gobierno.

3. Las competencias exclusivas reconocidas al Estado por el art. 149.1.18.ª para normar lo básico se refiere a todo el ordenamiento institucional, «a todas las Administraciones Públicas» (SSTC 25/1983, fundamento jurídico 4.°, y 76/1983, fundamento jurídico 38).

4. La función propia de la legislación básica a la que con este término o con el de bases se refiere el art. 149 C.E. en distintos apartados es la de delimitar el campo legislativo autonómico, lo que no supone exclusión o vaciamiento de sus competencias, sino obligación de atenerse en el ejercicio de éstas al sentido, amplitud y fines de la materia básica, y sin que ello implique privar a las Comunidades Autónomas de sus competencias estatutariamente asumidas y sí sólo que su desarrollo haya de tener su referencia y límites en la materia básica, que cada Comunidad Autónoma ha de respetar (como se dijo en STC 76/1983, fundamento jurídico 38).

5. La nota de estabilidad y generalidad de las normas básicas no es una exigencia absoluta, sino dependiente de la materia o del sector social al que afecte, de las circunstancias operantes en el caso y de los objetivos perseguidos, cuyos criterios de elección y oportunidad no pueden discutirse al legislador.

6. El art. 149.1.18.ª tiene como objeto la ordenación de ámbitos competenciales, sin disponer nada, con carácter inmediato, sobre el modo de relación entre Ley y reglamento y sin establecer tampoco reserva alguna en favor de la primera de estas fuentes (STC 85/1983).

7. En el art. 103.3 C.E. se establece una reserva para la regulación por Ley de diversos ámbitos de la función pública, entre los que se cuenta el «Estatuto de los funcionarios públicos». Esta materia queda, así, sustraída a la normación reglamentaria, mas no en el sentido de que las disposiciones del Gobierno no puedan, cuando así lo requiera la Ley, colaborar con ésta para complementar o particularizar, en aspectos instrumentales y con la debida sujeción, la ordenación legal de la materia reservada. En este ámbito, por lo tanto, habrá de ser sólo la Ley la fuente introductora de las normas reclamadas por la Constitución, con la consecuencia de que la potestad reglamentaria no podrá desplegarse aquí innovando o sustituyendo a la disciplina legislativa, no siéndole tampoco posible al legislador disponer de la reserva misma a través de remisiones incondicionadas o carentes de límites ciertos y estrictos, pues ello entrañaría un desapoderamiento del Parlamento en favor de la potestad reglamentaria que sería contrario a la Norma constitucional creadora de la reserva.

8. En el primer inciso de su art. 103.3 la Constitución ha reservado a la Ley la regulación de la situación personal de los funcionarios públicos y de su relación de servicio o «régimen estatutario». Es este un ámbito cuyos contornos no pueden definirse en abstracto y «a priori», pero en el que ha de entenderse comprendida, en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción en la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de Cuerpos y Escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones Públicas, pues, habiendo optado la Constitución por un régimen estatutario, con carácter general, para los servidores públicos (arts. 103.3 y 149.1.18.ª), habrá de ser también la Ley la que determine en qué casos y con qué condiciones puedan reconocerse otras posibles vías para el acceso al servicio de la Administración Pública.

9. La normación relativa a los ámbitos a los que hace referencia la reserva constitucional que establece el art. 103.3 C.E. habrá de ser dispuesta por el legislador en términos tales que sea reconocible en la Ley misma una determinación material suficiente de los ámbitos así incluidos en el Estatuto funcionarial, descartándose de este modo todo apoderamiento explícito o implícito a la potestad reglamentaria para sustituir a la norma de Ley en la labor que la Constitución le encomienda.

10. Corresponde sólo a la Ley la regulación del modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones Públicas, pues no otra cosa se desprende de la opción genérica de la Constitución (arts. 103.3 y 149.1.13.ª) en favor de un régimen estatutario para los servidores públicos y de la consiguiente exigencia de que las normas que permitan excepcionar tal previsión constitucional sean dispuestas por el legislador.

11. Medidas de tal intensidad como la unificación y extinción de Cuerpos y Escalas requieren, para su posible adopción por el Gobierno, de una predeterminación legislativa suficiente por medio de la cual se evite que resida en el Gobierno mismo, sin límites o con límites imprecisos, una potestad incondicionada para alterar la estructura en Cuerpos y Escalas de la Administración Pública.

12. Si el poder legislativo opta por una configuración legal de una determinada materia o sector del ordenamiento, no es suficiente la mera discrepancia política -ínsita en otra opción- para tachar a la primera de arbitraria, confundiendo lo que es arbitrio legítimo con capricho, inconsecuencia o incoherencia.

13. Concebida la autonomía universitaria como un derecho fundamental (STC 26/1987), es cierto que existen aspectos relacionados con dicha autonomía que exigen una Ley Orgánica por afectar al desarrollo de ese derecho, pero de ello no se sigue que toda materia relacionada con la Universidad -así la funcionarial- exija la reserva de Ley Orgánica, si no afecta al desarrollo del derecho fundamental.

14. Es indudable que en el campo de la relación funcionarial el funcionario adquiere y tiene derechos subjetivos que la Ley ha de respetar, y en ese sentido es claro que ostenta, desde que ingresa en la función pública, el derecho a la jubilación o al pase a determinadas situaciones administrativas, también en la Ley estatutaria prevista. Pero una cosa es o son esos derechos y otra la pretensión de que aparezcan como inmodificables en su contenido concreto.

15. Cada funcionario ostenta el derecho a la jubilación y al disfrute (o a solicitarlo, en su caso) de las situaciones administrativas legalmente reconocidas, pero no el derecho, sino la expectativa frente al legislador a que la edad de jubilación o el catálogo de situaciones continúen inmodificadas por el legislador, en modo que permanecieran tal y como él las encontró al tiempo de su acceso a la función pública.

16. Una norma es retroactiva a los efectos del art. 9.3 C.E. cuando incide sobre «relaciones consagradas» y «afecta a situaciones agotadas»; «lo que se prohíbe en el art. 9.3 es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad» (STC 42/1986).

17. La potestad legislativa no puede permanecer inerme ni inactiva ante la realidad social y las transformaciones que la misma impone, so pena de consagrar la congelación del ordenamiento jurídico o la prohibición de modificarlo. Obvio es que al hacerlo ha de incidir, por fuerza, en las relaciones o situaciones jurídicas preexistentes, más sólo se incidiría en inconstitucionalidad si aquellas modificaciones del ordenamiento jurídico incurrieran en arbitrariedad o en cualquiera otra vulneración de la Norma suprema.

18. La distinción entre funcionarios públicos y personal sometido al Derecho laboral es una opción constitucionalmente lícita del legislador, y, en consecuencia, también lo es la diferencia en los elementos configuradores de los mismos, no justificándose por ello la sospecha de arbitrariedad.

19. Es cierto -así se dijo en SSTC 10/1983 y 32/1985- que el derecho de acceso a los cargos y funciones públicas implica el de mantenerse en ellos, pero también lo es que, en cuanto se desempeñan por funcionarios públicos, ha de hacerse de acuerdo con la Ley que, entre otros elementos de la relación funcionarial, puede variar la edad de término en la prestación de los servicios, sin que ello lesione el contenido esencial del derecho al trabajo (art. 35.1 C.E.), ni del derecho al acceso y mantenimiento en la función pública del art. 23.2 C.E.

20. La distinción entre Sindicatos más representativos y los que no lo son, a efectos de fijar uno de los supuestos del pase a la situación de servicios especiales del funcionario que ostente cargo electivo en aquéllos, resulta contraria a la Constitución, dada su incompatibilidad con los arts. 14 y 28 C.E. No se justifica, en efecto, esa distinción entre Sindicatos a los efectos de exoneración del funcionario que en ellos ostente cargos, lo que supone una discriminación tanto a favor del funcionario, en su caso, como del Sindicato «más representativo».

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Extracto

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Sentencia nº 99/1987 de Tribunal Constitucional, Pleno, 11 de Junio de 1987

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente, y doña Gloria Begué Cantón, don Angel Latorre Segura, don Francisco Rubio Llorente, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa y don Luis López Guerra, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

     En el recurso de inconstitucionalidad núm. 763/84, promovido por don José M. R. G., Comisionado al efecto por 53 Diputados del Congreso, contra determinados preceptos de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. Han sido parte el Congreso de los Diputados, representado por el Letrado de las Cortes Generales don Fernando S. L.; el Senado, representado por el Letrado de las Cortes Generales, don Manuel A. N., y el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Carlos . V. B., quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

     1. Por escrito que tuvo entrada en el Registro de este Tribunal el pasado 2 de noviembre de 1984, don José M. R. G., Comisionado al efecto por 53 Diputados del Congreso, interpuso, en la representación que ostentaba, recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que fue publicada en el «Boletín Oficial del Estado» de 3 de agosto del mismo año. Se presentó este escrito integrando los requisitos dispuestos en el art. 33 de la Ley Orgánica de este Tribunal, acreditando la condición de Diputados de los recurrentes y el carácter de Comisionado de quien, en su nombre, realizó su representación.

     2. En el escrito de interposición del recurso, tras afirmar el cumplimiento de sus presupuestos y requisitos procesales, pasan los recurrentes a fundamentar sus motivos de impugnación en los términos que a continuación se resumen:

     a) El primero de los motivos del recurso de inconstitucionalidad frente a la Ley 30/1984 se dirige a cuestionar la legitimidad constitucional de algunos de sus preceptos (Disposiciones adicionales novena, decimoquinta y decimosexta)sobre la base de que la tramitación parlamentaria de la que los mismos fueron objeto vulneró normas reglamentarias de las Cámaras y, a su través, preceptos constitucionales (los arts. 87.1, 89 y 90 de la Norma fundamental).

     La argumentación de este primer motivo se fundamenta en tres tipos de consideraciones. La primera, consistente en que las enmiendas a que se refiere el art. 123 del Reglamento del Senado son las enmiendas parciales. A tal fin, tras referirse a que en los Reglamentos de las Cámaras, la expresión enmiendas queda reservada para las de la totalidad y articulado, sostienen que al quedar limitada la actividad legislativa del Senado respecto a un proyecto o proposición de Ley, a la propuesta de veto y a la formulación de enmiendas parciales, la expresión de «enmienda» contenida en el art. 123 del Reglamento del Congreso está referida exclusivamente al concepto de enmienda parcial al articulado.

     La segunda de las consideraciones se refiere a que la calificación jurídica-parlamentaria de las Disposiciones adicionales novena, decimoquinta y decimosexta no son verdaderas enmiendas parciales al articulado, sino meras proposiciones de Ley.

     Finalmente, afirman que la Constitución y los Reglamentos de ambas Cámaras han querido que los proyectos y proposiciones de Ley tengan un procedimiento de producción normativa en el que los Grupos y Parlamentarios tengan la oportunidad de expresar su petición, no resultando constitucionalmente admisible que en ningún proyecto se omita alguno de los actos de procedimiento parlamentario. Al haberse provocado una sustracción de las facultades de intervención de las Cámaras, en concreto del Congreso, provoca que estemos en presencia de un supuesto de inconstitucionalidad al quedar contrariados los arts. 87.1 y 89 de la C.E. en relación con los arts. 125 del Reglamento del Congreso y 108 del Reglamento del Senado.

     b) Como segundo motivo del recurso se alega la inconstitucionalidad del art. 1.3 de la Ley por violación del art. 149.1.18 de la Constitución y de la doctrina de este Tribunal sobre la legislación básica.

     Los recurrentes afirman que el carácter de «Ley de Bases» de la Ley impugnada no se deriva de su denominación, pero que paladinamente se pretende darle tal carácter, como se desprende de su exposición de motivos y del art. 1.3 impugnado. Este esquema de actuación hacen del referido art. 1.3 un precepto inconstituciona...

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