STC 53/1999, 12 de Abril de 1999

La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Carles Viver Pi-Sunyer, Presidente; don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Tomás S. Vives Antón, don Vicente Conde Martín de Hijas y don Guillermo Jiménez Sánchez, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 600/95, interpuesto por don Jesús V. C. y don César G. G. representados por la Procuradora de los Tribunales doña María Esperanza Alvaro Mateo y asistidos por el Letrado don Pedro Cuenca Jurado, contra la Sentencia emitida por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava) de 29 de noviembre de 1994 (autos núm. 2.702/91 y 2.703/91), que desestimó su recurso judicial contra el General Director de Gestión de Personal del MAPER, por la desestimación presunta de su solicitud de no quedar integrados en la escala básica del cuerpo de especialistas del Ejército de Tierra, y seguir perteneciendo a su cuerpo de procedencia, es decir, al cuerpo auxiliar de especialistas.

Ha comparecido la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado. Ha intervenido el Ministerio Fiscal y ha sido Ponente don Tomás S. Vives Antón, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Por escrito presentado en el Registro general de este Tribunal el 31 de marzo de 1995, don Jesús V. C. y don César G. G. representados por la Procuradora doña Esperanza Alvaro Mateo y asistidos por el Abogado don Pedro Cuenca Jurado, interpusieron recurso de amparo contra la Sentencia emitida por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava) de 29 de noviembre de 1994 (autos núm. 2.702/91 y 2.703/91), que desestimó su recurso judicial, interpuesto contra la Resolución del General Director de gestión de personal del MAPER, por la desestimación presunta de su solicitud de no quedar integrados en la escala básica del cuerpo de especialistas del Ejército de Tierra, y seguir perteneciendo a su cuerpo de procedencia, es decir, al cuerpo auxiliar de especialistas.

El recurso pide que se anule la Sentencia impugnada, dejándola sin efecto.

2. Los hechos de los que nace la pretensión de amparo son los siguientes:

a) Los recurrentes de amparo proceden del cuerpo auxiliar de especialistas del Ejército de Tierra. Fueron integrados en la escala básica de suboficiales especialistas a partir de la entrada en vigor de la Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del Régimen de Personal Militar Profesional, desarrollada para la integración de escalas por Real Decreto 1.637/1990, de 20 de diciembre.

b) El cuerpo auxiliar de especialistas del Ejército fue creado por Ley 39/1977, de 8 de junio, que en su art. 2 establece que «El cuerpo auxiliar de especialistas, tendrá además de los empleos de suboficial, con los que ahora cuenta, los de teniente, capitán y comandante, auxiliar especialista», constituyéndose un cuerpo único: cuerpo auxiliar de especialistas.

La Ley 39/1977 derogó lo dispuesto en la disposición final tercera de la Ley 13/1974, de organización de la escala básica de suboficiales y especial de oficiales superiores y oficiales, que declaraba, a extinguir, determinadas escalas del Ejército de Tierra, toda vez que aquella Ley organiza un cuerpo nuevo.

c) Desde la entrada en vigor de la Ley 39/1977 hasta la entrada en vigor de la Ley 17/1989, venían coexistiendo dos escalas de especialistas: el cuerpo auxiliar y la escala básica especial (suboficiales u oficiales).

La Ley 17/1989, en su disposición adicional sexta , núm. 1 a), integra en la nueva escala básica parte del cuerpo auxiliar de especialistas, en concreto a los suboficiales. En cuanto a los oficiales de este mismo cuerpo, en el apartado 3 a) de la misma disposición adicional se establece que continuarán en la misma situación.

La integración de los suboficiales en la nueva escala es de carácter obligatorio, mientras que para los oficiales la integración en las nuevas escalas es una opción.

d) El Real Decreto 1.928/1991, de 20 de diciembre, por el que se adaptan las escalas declaradas a extinguir, dispone que los oficiales que permanecen en la de procedencia conservan el derecho a todos los ascensos con el beneficio añadido de que se les exime de realizar el curso correspondiente, incluso a los que no hubieran accedido al empleo superior por no haberlo superado cuando era exigible (disposición adicional primera).

Los suboficiales del cuerpo auxiliar de especialistas, al ser integrados en la escala básica, han perdido el derecho a acceder a los empleos superiores, aunque tuvieran superado el curso de aptitud, a tenor de lo establecido en la disposición transitoria quinta de la Ley 17/1989, de 19 de julio.

e) Los recurrentes reunían todos los requisitos exigidos para acceder al empleo de oficial por haber superado las pruebas de aptitud preceptivas, declarado así por Resolución del Jefe del Estado Mayor del Ejército 562/4070/1990 («Boletín Oficial del Ministerio de Defensa» núm. 51). Solicitaron ante dicha autoridad no ser integrados en la escala básica de suboficiales especialistas del Ejército de Tierra, tanto por entender que se les estaba lesionando en sus intereses legítimos, como que eran objeto de discriminación en relación con los demás componentes del cuerpo auxiliar de especialistas, que se hallaban en idénticas condiciones, excepto que unos son unos días más antiguos que otros.

f) Siendo desestimada, presuntamente, su petición, interpusieron recurso contencioso administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que lo desestimó mediante la Sentencia impugnada. La Sentencia de 29 de noviembre de 1994 razona que uno de los objetivos de la Ley 17/1989 era racionalizar la estructura de cuerpos y escalas para adaptarla a las necesidades de las Fuerzas Armadas. Y la integración, llevada a cabo por el Real Decreto 1.637/1990, no viola derecho adquirido alguno, con independencia de la posible frustración de expectativas, dada la situación estatutaria propia de los funcionarios públicos (STC 125/1989).

3. La demanda de amparo alega vulneración de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la igualdad (arts. 24.1 y 14 C.E.).

La vulneración de la tutela judicial efectiva se concreta por la demanda en la carencia de motivación, al declarar en la Sentencia que lo invocado por los recurrentes es la violación de unos derechos adquiridos, cuando lo que en realidad invocan es la tutela del Tribunal para que corrija la discriminación en que incurrió la Administración Militar al aplicar la Ley 17/1989 y Reales Decretos 137/1990, de 20 de diciembre y 1.928/1991, de 20 de diciembre, sin que en ningún momento la Sentencia se pronuncie sobre la aplicación de tales normas reglamentarias limitándose a declarar que la integración en la citada escala produce sólo una posible frustración de expectativas.

También se fundamenta en la incongruencia omisiva, dado que tanto en la demanda como en el expediente administrativo, se formalizaron distintas alegaciones de fondo, así como elementos objetivos y de valoración, que se proponían en el recibimiento a prueba y que no fueron objeto, en modo alguno de consideración judicial.

Por otra parte, se dice que el fallo constituye una quiebra del principio de igualdad. La Sentencia no corrige el trato discriminatorio dado a los actores, que pierden toda posibilidad de ascenso a pesar de tener reconocida su aptitud para el acceso al empleo de oficial, mientras que el Real Decreto 1.928/1991 permite a los oficiales del antiguo cuerpo auxiliar de especialistas alcanzar el empleo de comandante. La desestimación de su recurso contencioso administrativo no corrige ese trato desigual (STC 103/1990), y contradice la doctrina del propio órgano judicial, que en Sentencias de 13 y 14 de abril de 1992 estimó los recursos interpuestos por varios compañeros en igual situación.

4. La Sección Tercera, por providencia de 4 de mayo de 1995, requirió en virtud del art. 50.5 LOTC la aportación de las Sentencias mencionadas, lo que fue efectuado el siguiente 19 de mayo.

Por providencia de 29 de mayo de 1995, la Sección solicitó copia de diversa documentación del procedimiento administrativo. Una vez recibida, el siguiente día 12 de junio acordó admitir a trámite la demanda de amparo, por providencia de 24 de julio de 1995.

El Abogado del Estado compareció, mediante escrito registrado el 31 de julio. Por providencia de 16 de octubre de 1995, la Sección Cuarta dio vista a las actuaciones remitidas para alegaciones.

5. La parte recurrente se ratificó en todas y cada una de las alegaciones expresadas en su demanda, especialmente en la que se refiere a la vulneración del principio de igualdad ante la Ley, mediante escrito presentado en el registro el 14 de noviembre de 1995.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda mediante escrito registrado el 13 de noviembre, alegando, en primer lugar, que no existe ningún vicio de incongruencia en la Sentencia impugnada y, aun en el caso de poder apreciarse, carecería de relevancia constitucional. La desestimación de la alegación de discriminación es implícita, lo que es admitido por la doctrina del Tribunal (SSTC 32, 88 y 137/1992): la cuestión fundamental planteada en el recurso consistía en derechos adquiridos por los demandantes, que apenas aludieron someramente a una posible discriminación. Por lo que la desestimación de la pretensión principal llevaba aneja la de la alegación vinculada a aquélla. Tampoco hay vulneración del art. 14, porque no cabe comparar unas escalas y procedencias administrativas con otras, que son estructuras creadas por el Derecho, por definición de orígenes y características diferentes (SSTC 7/1984 y 68/1989). Los propios recurrentes admiten que existían diferencias previas con la escala y situación a la que pretenden equipararse, al reconocer que en la suya no se prestaban los muy importantes servicios económicos y de armas; siendo igualmente manifiesta la total y completa diversidad de los distintos cuerpos y escalas cuya equiparación se postula. El agravio de los recurrentes radica en la pérdida de expectativas de ascenso, que como razona acertadamente la resolución judicial no suponen en absoluto derechos adquiridos, y se encuentran ligadas a las potestades de autoorganización de la Administración. En este tipo de materias, por tanto, la alegación de discriminaciones tiene que apoyarse en datos de manifiesta arbitrariedad, que en este caso no se han producido.

6. El Fiscal presentó informe el 14 de noviembre de 1995 en favor del otorgamiento del amparo. Los tres aspectos del amparo se encuentran íntimamente ligados entre sí: la falta de motivación se debe a la no resolución de uno de los puntos del debate, y el principio de igualdad resulta ser el contenido material de dicha cuestión, por lo que en realidad el objeto del recurso de amparo se reduce a dilucidar si ha existido o no incongruencia omisiva con quiebra del art. 24.1 C.E.

Tras recordar la doctrina constitucional, citando la STC 305/1994, el Fiscal expone que los recurrentes habían alegado haber sufrido un trato discriminatorio, carece de fundamentación objetiva y razonable tanto en la vía administrativa como en la demanda judicial. La Sala da respuesta tan solo a una de sus pretensiones, relativa a las expectativas de derecho de los actores, debido al cambio de regulación de su situación funcionarial. Pero omite hasta plantear la otra causa petendi: el principio de igualdad, por lo que los términos del debate no fueron respetados por la Sala, debiendo ser anulada su Sentencia para que se dicte otra que responda a todas las cuestiones planteadas.

7. Por providencia de fecha 8 de abril de 1999, se acordó señalar para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 12 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. Los demandantes de amparo impugnan la Sentencia contencioso administrativa que desestimó su recurso judicial contra el Ministerio de Defensa. En él pretendían que las autoridades militares no les integraran en los nuevos cuerpos y escalas de militares especialistas que habían sido creados por la Ley reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional de 1989, desarrollada en este punto por diversas disposiciones reglamentarias.

Alegan que la Sentencia de la Sala de Madrid se limitó a desestimar su recurso con fundamento en la inexistencia de derechos adquiridos en el régimen estatutario de la función pública, por lo que no motivó la desestimación de sus alegatos de discriminación respecto de otros militares, ni resolvió expresamente sobre tales argumentos. Además, añaden en su demanda, la resolución judicial contradijo otras Sentencias que la misma Sección había dictado en casos iguales.

Aunque, como afirma el Fiscal, las alegaciones del recurso se encuentran íntimamente enlazadas, es posible y preferible analizar por separado las que denuncian la insuficiencia de la Sentencia, con apoyo en el art. 24.1 C.E., y las que se quejan de la discriminación cometida por el fallo judicial, con apoyo en el art. 14 C.E.

2. Bajo los alegatos de falta de motivación y de incongruencia, distintos en abstracto pero que en la demanda de amparo confluyen en una misma crítica, se reprocha a la Sentencia del Tribunal Contencioso-Administrativo que ha dejado sin tutela judicial efectiva los derechos de los actores: en el caso, su derecho a mantener su integración en el cuerpo auxiliar de especialistas del Ejército, suprimido por la Ley de 1989; lo cual les debería permitir, en su día, ascender hasta ser nombrados oficiales, en virtud de los cursos de aptitud que ya habían superado, posibilidad que, en su opinión, la nueva configuración legal de los cuerpos y escalas militares impide.

Desde esa perspectiva, se fundamenta la falta de tutela en que no se corrige la discriminación en que incurrió la Administración al aplicar la Ley 17/1984 y los Decretos de desarrollo de la misma y la incongruencia en que no se contestó a todas las alegaciones, sin precisar siquiera las que quedaron sin respuesta.

Desde el principio, es importante subrayar que la pretensión que formularon los recurrentes en la demanda planteada en sede judicial consistía, precisamente, en no ser integrados en el cuerpo de especialistas del Ejército de Tierra creado en 1989, sino permanecer en el suprimido cuerpo auxiliar de especialistas que había sido creado en 1977 y que, según afirman, ofrecía mayores posibilidades de ascenso. Esa petición de no ser integrados en el nuevo régimen funcionarial es también la que habían dirigido a las autoridades militares, y esa fue la pretensión enjuiciada y desestimada por la resolución que luego ha sido impugnada en esta sede constitucional.

3. Para apreciar si la Sentencia contencioso-administrativa respetó o no el derecho fundamental a la tutela judicial, que debe ser simultáneamente efectiva y sin indefensión por imperativo del art. 24.1 C.E., es preciso comprobar, en primer lugar, si en el momento procesal oportuno fue realmente suscitado algún elemento esencial de la pretensión, cuyo conocimiento y decisión por el Tribunal fuese trascendente para el fallo y no tuviese respuesta en la Sentencia; y, fundamentalmente, si la ausencia de contestación por parte del órgano judicial ha generado indefensión (SSTC 20/1982, fundamento jurídico 1.; 56/1996, fundamento jurídico 4. y 85/1996, fundamento jurídico 3.) o ha dejado sin resolver las pretensiones cruzadas entre las partes (SSTC 14/1984, fundamento jurídico 2|; 200/1987, fundamentos jurídicos 3. y 6., y 101/1998, fundamento jurídico 3.).

No hay que olvidar que el art. 24.1 C.E. no ha constitucionalizado el art. 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (SSTC 98/1986, fundamento jurídico 2., y 57/1997, fundamento jurídico 5.). La congruencia es una categoría legal y doctrinal cuyos contornos no corresponde determinar a este Tribunal. Nuestra función se limita a garantizar que la tutela que prestan los Juzgados y Tribunales cumple el mínimo establecido por el art. 24 de la Constitución (SSTC 15/1987, fundamento jurídico 3.; 311/1994, fundamento jurídico 2., y 144/1996, fundamento jurídico 4.). Por lo tanto, la incongruencia es un quebrantamiento de forma del proceso que sólo conlleva la vulneración del art. 24.1 C.E. si provoca la indefensión de alguno de los justiciables o deja sin resolver el fondo del litigio (STC 191/1995, fundamento jurídico 3.).

La llamada incongruencia omisiva sólo tiene, pues, relevancia constitucional cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción, provocando una denegación de justicia (SSTC 53/1991, fundamento jurídico 2., y 57/1997, fundamento jurídico 5.). Denegación que se comprueba examinando si existe «un desajuste externo» entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes, nunca verificando «la lógica de los argumentos» empleados por el juzgador para fundar su fallo (STC 118/1989, fundamento jurídico 3.).

Desde la perspectiva propia del amparo constitucional el presente recurso carece de fundamento. Es cierto que la pretensión formulada en vía contencioso-administrativa aducía, como una de sus causa petendi, la discriminación; pero sin que la misma tuviese una formulación diferenciada, en términos tales que operase como una alternativa autónoma de fundamentación de la pretensión, sino que más bien se entrelazaba con la alusiva a los derechos adquiridos. Sobre esa base, el alegato de derechos adquiridos operaba en la tesis de la parte como un presupuesto conceptual de la alegada discriminación. Ello sentado, si en el razonamiento de la Sentencia se rechaza la vulneración de los derechos adquiridos, queda ya sin presupuesto la alegada discriminación, por lo que el silencio respecto a ésta puede valorarse como desestimación tácita, ya que, negado el presupuesto de partida, la tesis de discriminación queda sin asidero, existiendo de ese modo una fundamentación implícita perfectamente discernible.

En conclusión: la Sentencia impugnada se pronunció sobre la pretensión que habían deducido los funcionarios recurrentes, desechando que se les pudiera dejar de integrar en el nuevo cuerpo militar, incluso si con ello se perjudicaban las posibilidades de ascenso que brindaba la legislación anterior. La Sentencia razonó ese juicio en términos más o menos amplios y más o menos convincentes, pero que, al no carecer de razonabilidad y responder a las pretensiones deducidas por los recurrentes, no niegan la tutela judicial prescrita por el art. 24.1 C.E. Dicho precepto no garantiza el derecho a una respuesta pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones de las partes, de manera que si el ajuste es sustancial y se resuelven las pretensiones, no existe denegación de justicia (SSTC 29/1987, fundamento jurídico 3. y 91/1995, fundamento jurídico 4.).

5. Tampoco son convincentes las alegaciones de desigual aplicación de la Ley que se vierten para pedir la anulación de la Sentencia impugnada. En términos generales, no puede ser olvidado que la doctrina constitucional rechaza la comparación directa entre cuerpos de funcionarios o, más en general, entre estructuras que, en cuanto tales y prescindiendo de su substrato sociológico real, son creación del Derecho (SSTC 7/1984, fundamento jurídico 2. y 68/1989, fundamento jurídico 2.). Y ese rechazo es aún más fuerte si la comparación intenta establecerse entre la configuración jurídica que se encontraba vigente en distintos momentos temporales, pues el art. 14 C.E. establece la interdicción de la desigualdad injustificada o arbitraria, no de la desigualdad causada por la sucesión temporal de normas de contenido distinto, adoptadas por el legislador en ejercicio de su libertad de configuración normativa dentro del marco de la Constitución; ni tampoco proscribe dicho precepto los perjuicios ocasionados por los cambios legislativos (SSTC 121/1983, fundamento jurídico 4., 148/1986, fundamento jurídico 7., y 99/1987, fundamento jurídico 6.).

En cualquier caso, el argumento de los solicitantes de amparo carece de sustento. Las Sentencias que la Sección había dictado con anterioridad, en contenciosos promovidos por otros funcionarios militares igualmente afectados por la reorganización de los especialistas del Ejército, no son contradictorias con la impugnada. Basta con advertir que en ninguno de los fallos aportados con la demanda de amparo se declaró el derecho de los litigantes a no ser integrados en los nuevos cuerpos y escalas creados por la Ley de 1989, tal y como pretendían los demandantes de amparo y rechazó la Sentencia impugnada. Por consiguiente, falta la premisa esencial para analizar si se produjo vulneración del art. 14 C.E.: no consta que el Tribunal haya modificado el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, lo que priva de sentido a cualquier indagación ulterior acerca del carácter arbitrario o injustificado del cambio de criterio (SSTC 49/1982, fundamento jurídico 2.; 121/1991, fundamento jurídico 4., y 39/1998, fundamento jurídico 4.).

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Denegar el amparo solicitado.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a doce de abril de mil novecientos noventa y nueve.