STC 214/1998, 11 de Noviembre de 1998

Ponente:Don Pedro Cruz Villalón
Fecha de Resolución:11 de Noviembre de 1998
Emisor:Tribunal Constitucional - Sala Primera
Número de Recurso:Recurso de Amparo nº 3.257/1996
RESUMEN

1. Como tantas veces hemos tenido ocasión de declarar, el ámbito material del derecho de acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos no se circunscribe al momento inicial del acceso a éstos, sino que se proyecta durante todo el mandato: el art. 23.2 C.E. garantiza (SSTC 161/1988 y 287/1994); en su vertiente negativa, ello implica que la renuncia de los cargos públicos forma parte del conjunto de facultades integradas en el art. 23.2 C.E., aunque, naturalmente, sea susceptible de limitación por la legislación correspondiente (SSTC 60/1982 y 81/1994; asimismo, ATC 7/1984). En suma, el art. 23.2 C.E. comprende un específico derecho a permanecer en los cargos públicos, que, en lo que ahora importa, se traduce en el derecho a no ser removido de los mismos no es por causas y de acuerdo con procedimientos legalmente establecidos (SSTC 10/1983 y 28/1984) [F.J. 2]. 2. Dado el carácter de derecho fundamental de configuración legal que caracteriza al consagrado en el art. 23.2 C.E. (STC 25/1990), conviene comenzar poniendo una vez más de manifiesto la dificultad a la hora de marcar la divisoria entre la legalidad y la constitucionalidad en estas controversias, trabadas en torno a la interpretación judicial de la legislación configuradora del derecho fundamental (STC 30/1993). Pues, por una parte, los derechos fundamentales de configuración legal, sin perjuicio de que en ellos opere intensamente el legislador en cuanto procede a la (STC 25/ 1990), no dejan por ello, como es obvio, de ser tales, debiendo consiguientemente este Tribunal revisar en la vía de amparo si la interpretación de la legalidad se ha llevado a cabo y, en particular, si su aplicación ha podido afectar a la integridad del mismo (SSTC 24/1990 y 25/1990). Pero, de otro lado, en atención a la función creadora que desempeña la legalidad en la propia delimitación del contenido de estos , no puede tampoco dejar de reconocerse que a los Jueces y Tribunales integrantes del Poder Judicial debe corresponder, en línea de principio, un cierto margen de apreciación en la resolución de los casos en que estén en juego derechos de esta naturaleza. Para decirlo en términos anteriormente empleados a propósito de este mismo derecho. (STC 287/1994, fundamento jurídico 4.o) [F.J. 3]. 3. La interpretación dada por el Tribunal Superior de Justicia al contenido del art. 9 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales resulta innecesariamente restrictiva en orden a la efectividad del derecho fundamental al mantenimiento en los cargos públicos, sin que, por lo demás, pueda deducirse de la jurisprudencia constitucional en la materia, a la que ha recurrido la propia Sala para fundamentar la Sentencia que ahora se impugna. En efecto, el art. 9.4 R.O.F.E.L. sitúa el momento de la renuncia en aquél en el que la misma se hace ante el Pleno; esto es, no cuando se presenta en el Registro de la Corporación Municipal, sino precisamente cuando, registrada en el Ayun-tamiento, dicha renuncia es llevada ante el Pleno siendo ahí, en ese instante, cuando se hace efectiva. Hasta ese momento puede hablarse, si se quiere, de una renuncia en curso o en tramitación, pero la efectividad de la misma, esto es, su eficacia jurídica, se concreta por la normativa vigente en el momento preciso en el que la misma llega al Pleno de dicha Corporación. Ante éste, pues, no se da simplemente cuenta de una renuncia que ya fuera efectiva (art. 25 R.O.F.E.L.), sino que, conviene reiterar, lo que más bien tiene lugar es una renuncia que con ese acto de presentación y no antes ni con ocasión de actos previos o de tramitación- se hace efectiva. Ciertamente, el asentimiento del Pleno de la Corporación no es condición para la efectividad de la renuncia ante él, siendo posible su revocación antes de que el Pleno tome conocimiento de aquélla; tampoco dicho asentimiento es condición para la efectividad de la misma. En este sentido, la renuncia es, por así decir, automática, pero sólo cuando se presenta ante el Pleno y deviene, con esa presentación, [F.J. 4].

 
CONTENIDO

La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente; don Vicente Gimeno Sendra, don Pedro Cruz Villalón, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Pablo García Manzano y don Pablo Cachón Villar, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 3.257/96, promovido por don Francisco L. M. representado por el Procurador don José Castillo Ruiz y defendido por el Letrado don José M. Urquiza Morales, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, fechada el 15 de julio de 1996, que vino a resolver el recurso contencioso-administrativo núm. 2.297/96. Han comparecido el Ministerio Fiscal, doña Josefa C. B. el Partido Socialista Obrero Español, representados por el Procurador don Antonio Angel Sánchez-Jauregui Alcaide y defendidos por el Letrado don Antonio Tastet Díaz, y el excelentísimo Ayuntamiento de Cantoria (Almería), representado por la Procuradora doña Aurora Gómez-Villaboa y Mandri y defendido por el Letrado don Antonio Tastet Díaz. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro Cruz Villalón, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 9 de agosto de 1996, el Procurador de los Tribunales don José Castillo Ruiz, actuando en nombre y representación de don Francisco L. M. interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía, con sede en Granada, de 15 de julio de 1996, estimatoria del recurso contencioso-electoral núm. 2.297/96.

2. El recurso de amparo tiene su origen en los siguientes hechos:

a) Con fecha 31 de enero de 1996, el solicitante de amparo -a la sazón Concejal del Partido Socialista Obrero Español del Ayuntamiento de Cantoria (Almería)- presentó en el Registro de dicho Ayuntamiento un escrito en el que ponía de manifiesto su voluntad de dimitir de tal cargo, por razones personales, «con carácter irrevocable». Sin embargo, el siguiente día 1 de febrero presentó nuevo escrito en el que se retractaba de la renuncia. En la sesión celebrada por el Pleno del Ayuntamiento el día 3 de febrero, en el que como segundo punto del orden del día figuraba la cuestión de la referida renuncia, el señor A.Presidente sostuvo que este punto quedaba sin efecto, por cuanto se había retractado de su decisión inicial. Con fecha 5 de febrero registró el demandante de amparo un tercer escrito en el que expuso su deseo de que se le considerase «Concejal independiente», integrado en el Grupo Mixto y, por tanto, ajeno a la disciplina del Grupo Municipal Socialista.

b) Ante la petición de otro Concejal de que se procediera a su sustitución, el Alcalde solicitó al gabinete jurídico de la Universidad de Almería un informe al respecto. Dado que éste apuntó la tesis de que, una vez que se renuncia al cargo no es posible retractarse, el Alcalde acordó convocar al Pleno a sesión ordinaria, a excepción del demandante de amparo, siendo nuevamente uno de los puntos del orden del día el de dar cuenta de la renuncia de aquél. Celebrada dicha sesión el día 30 de marzo, se decidió por la mayoría el darse por enterada la Corporación de la renuncia al cargo.

c) Remitidos a la Junta Electoral Central los documentos pertinentes a los efectos de designación de sustituto, aquélla comunicó, por Resolución de 11 de abril, que cabía el desistimiento de la renuncia de los miembros de las Corporaciones Locales. Finalmente, tras insistir el Ayuntamiento en la sustitución del Concejal, la Junta Electoral Central, mediante Resolución de 17 de junio, acordó que no procedía la misma, habida cuenta de que había desistido de la renuncia con anterioridad a que se diera cuenta de ella al Pleno de la Corporación.

d) Contra dicha Resolución interpusieron recurso contencioso-electoral el Ayuntamiento de Cantoria, el Partido Socialista Obrero Español y doña Josefa C. B. a quien habría correspondido sustituir al Concejal recurrente en amparo. Posteriormente, se tuvo por ampliado el recurso a la Resolución de la Junta Electoral Central, de 26 de junio de 1996, que vino a ratificar la de 17 de junio.

e) Pues bien, este recurso, que se tramitó como contencioso-electoral bajo el núm. 2.297/96, sería estimado por el Tribunal Superior de Justicia, con sede en Granada, en Sentencia fechada el 15 de julio de 1996. El órgano judicial llegó a tal conclusión tras analizar, en primer término, la competencia de las Corporaciones Locales en materia de cese de sus Concejales. A este respecto, se sostuvo en el fundamento de Derecho segundo:

«... la declaración administrativa del cese y consiguiente vacante en la Corporación no es un acto administrativo con efectos retroactivos, lo que no cabría en interpretación rigurosa del art. 57.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sino que tal acto administrativo tiene naturaleza de acto de mera constatación reglada, es decir, su objeto consiste, pura y simplemente, en verificar si se dio el supuesto de hecho determinante del cese del miembro de la Corporación, de manera que, en el caso que nos ocupa, el acto de constatación refiere, por propia naturaleza, sus efectos jurídicos a la fecha de la presentación de la renuncia, pues, de no entenderlo así, se correría el riesgo de dejar en mano de las Corporaciones Locales la fecha de producción de la vacante y, consecuentemente, la de la sustitución de la misma, al demorar el pronunciamiento sobre la procedencia o no del cese, debiendo finalmente añadirse que una consideración finalista reclama también la solución apuntada, habida cuenta de que, dada la no celebración de elecciones parciales que inspira la L.O.R.E.G., que a su vez justifica y es la raíz de la atribución de vacantes a los candidatos siguientes en la lista votada en los comicios, en casos dudosos la exégesis habría de inclinarse por la tesis que permitiera la integración de las Corporaciones con la plenitud de sus miembros.»

Y, en segundo lugar, la Sentencia impugnada razonó su decisión con base en la jurisprudencia constitucional recaída en la materia. Así, en el fundamento de Derecho tercero se contiene la siguiente argumentación:

«La renuncia al cargo público es un derecho de su titular y, a veces, una exigencia ética, formando parte del conjunto de derechos consagrados en el art. 23.2 C.E., al abrigo y como complemento del derecho de acceso a dicho cargo. Por consiguiente, no puede ponerse en tela de juicio que, como ha declarado el Tribunal Constitucional -STC 185/1993, de 31 de mayo, que recoge la doctrina sentada en las SSTC 5, 10, 16, y 20/1983-, la renuncia es «un acto libre, plenamente voluntario y formalmente realizado en ejercicio de sus derechos constitucionales, acto que como tal adquiere plena eficacia desde su formalización». Como añade la propia Sentencia, «se trata de un acto unilateral que produce plena eficacia con su presentación en la Secretaría del Ayuntamiento (art. 24.1 R.O.F.), sin necesidad de su aceptación por el Pleno, ya que el art. 25 R.O.F. sólo habla de "dar cuenta al Pleno", requisito al que no pueden anudarse efectos constitutivos».

«En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional tuvo ocasión de pronunciarse sobre los efectos de la renuncia al cargo de Concejal, declarando al respecto -ATC 7/1984- que "no existe limitación alguna en cuanto a las posibilidades de renuncia en cualquier momento, sin que sea necesario para que surta efectos que la misma sea aceptada por el correspondiente Ayuntamiento, configurándose como una declaración de voluntad que surte efectos automáticos, igual que en los supuestos de fallecimiento o incapacidad". De ello deduce el máximo intérprete de la Constitución que "la renuncia adquiere plena eficacia desde el momento de la formalización", debiendo considerarse vulnerador del art. 23.2 C.E. cualquier intento de ser impedida o sometida a condicionamientos sobre el fondo esa decisión. Igualmente, en la STC 81/1994, de 14 de marzo, el Tribunal Constitucional dejó bien claro que "la renuncia funciona con pleno automatismo, si es clara, precisa, terminante e incondicionada, puesto que en definitiva se configura como una declaración de voluntad por la cual el titular de un derecho subjetivo hace dejación del mismo y lo abandona, negocio jurídico unilateral, no recepticio, sea cualquiera el motivo que la impulsara y, por ello, carente de destinatario".»

Y, a continuación, en el fundamento de Derecho cuarto prosigue el órgano judicial:

«La misma STC 185/1993, que venimos analizando, afirma que "el desistimiento como tal carece de toda virtualidad jurídica", en la medida en que el acto de renuncia se ha perfeccionado, por cuanto que el efecto de tal declaración, la pérdida del cargo, "se produce por la sola circunstancia de su exteriorización por escrito y su presentación, lo que significa lisa y llanamente que, una vez así perfeccionada, la renuncia es irrevocable".»

«En consecuencia, si la declaración de cese que hace la Administración municipal no es más que un acto administrativo con naturaleza de acto de mera constatación reglada, adquiriendo plena eficacia la renuncia en el mismo momento de su formalización y careciendo, por tanto, el desistimiento posterior de la misma de toda virtualidad jurídica, ya que, una vez renunciado el derecho, éste deja de pertenecer a la esfera jurídica del que era su titular, no siendo posible renunciar a lo que ya no se detenta, ha de concluirse que las resoluciones impugnadas no son ajustadas a Derecho, procediendo su anulación.»

3. En la demanda de amparo se alega la vulneración del art.23 C.E., en cuanto consagra el derecho a la participación política en su acepción más amplia, que abarca específicamente tanto el derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las Leyes, como la garantía de que los que hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos sin perturbaciones ilegítimas (STC 214/1990). Pues bien, la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, en su art. 182, se limita a incluir la renuncia entre las distintas fórmulas de modificación y pérdida del estatus de Concejal; de tal modo que la más concreta regulación de la misma se efectúa en el Real Decreto 2.568/1986, por el que se aprobó el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (en adelante, R.O.F.). Y a este respecto el art. 9 de este Reglamento dispone: «El Concejal (...) perderá su condición por las siguientes causas: (...) la renuncia, que deberá hacer efectiva por escrito ante el Pleno de la Corporación».

En consecuencia, el escrito inicial es meramente preparatorio de la renuncia, que puede, por tanto, ser revocada lícitamente antes de que acceda al Pleno de la Corporación. Y así viene reconociéndolo, en efecto, la Junta Electoral Central, tanto en su Instrucción de 19 de julio de 1991, como en diversos acuerdos, tal y como se cuida de señalar la propia Sentencia impugnada en su fundamento de Derecho primero. Pero es que, además, en relación con el acceso y el ejercicio de cargos públicos, el Tribunal Constitucional ha sentado en su jurisprudencia el principio general según el cual deben conservarse los actos electorales válidamente celebrados; principio que trasladado a nuestro caso supone que, mientras la voluntad plenaria no haya ratificado la previa decisión del dimisionario, ha de postularse la permanencia en el escaño de Concejal.

De otra parte, prosigue el escrito de demanda analizando la naturaleza de la renuncia. Se apunta sobre el particular que presenta un carácter recepticio, de tal modo que la declaración de voluntad opera como un acto de disposición inicial condicionado a su ratificación por el órgano plenario municipal, momento procedimental oportuno en el que se hace efectiva la renuncia. Por lo demás, la reciente jurisprudencia considera ya de forma decidida el acuerdo plenario como un acto de fiscalización completa del acto de renuncia. Así, en esta línea, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 2 de marzo de 1982, lejos de asumir la tesis formalista según la cual el órgano plenario se configura como un mero instrumento mecánico de ejecución, bajo la fórmula de «darse por enterado», le atribuye funciones de fiscalización plenas del acto volitivo dimisionario, de tal suerte que hace posible un juicio sobre la existencia o validez de la causa que predetermina el cese. Asimismo, la jurisprudencia viene insistiendo en el carácter recepticio de la renuncia (ST4. Por providencia de 22 de octubre de 1996, la Sección Primera acordó, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, requerir a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía para que, en el plazo de diez días, remitiese testimonio de las actuaciones relativas al recurso electoral núm. 2.297/96, interesándose el emplazamiento a quienes fueron parte en el mencionado procedimiento, a excepción del recurrente en amparo, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer en este proceso constitucional.

5. Mediante Auto de 25 de noviembre de 1996, la Sala acordó denegar la suspensión de la Resolución impugnada.

6. Por providencia de 16 de diciembre de 1996, se acordó tener por personados y partes a los Procuradores doña Aurora G. V. y M. en nombre del excelentísimo Ayuntamiento de Cantoria, y don Antonio A. S. A. en representación de doña Josefa C. B. y del Partido Socialista Obrero Español, respectivamente, y asimismo se acordó, con base en el art. 52 LOTC, dar vista de las actuaciones remitidas, por plazo común de veinte días, al Ministerio Fiscal, al solicitante de amparo y a las partes antes citadas para que pudieran formular las alegaciones que estimasen pertinentes.

7. El 8 de enero de 1997 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal el escrito de la representación procesal del solicitante de amparo, que se remite a las alegaciones contenidas en la demanda.

8. Con fecha 13 de enero, se registró el escrito del Procurador don Antonio Angel Sánchez-Jáuregui Alcaide, quien, en nombre y representación de doña Josefa C. B. solicitó la desestimación del recurso de amparo. Comienza este escrito analizando la normativa existente en materia de renuncia de los derechos de los miembros de las Corporaciones Locales, destacando que la misma no arroja mucha luz dado que se pronuncian en sentido un tanto abstracto. Así, en el art. 182 de la L.O.R.E.G. se alude a la posibilidad de renuncia de los Concejales, en tanto que su art. 184 f) dispone que, en caso de renuncia, «la vacante será atribuida al candidato siguiente que más votos haya obtenido», sin mayor concreción. Por su parte, el art. 9.4 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que aprobó el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, establece que la renuncia «deberá hacerse efectiva por escrito ante el Pleno de la Corporación»; precepto al que el escrito de alegaciones considera ambiguo e, incluso, contrario al ordenamiento jurídico.

Sin embargo, la jurisprudencia constitucional recaída en la materia se expresa con mucha mayor claridad. Según se afirmó ya en el ATC 7/1984, con base en la normativa entonces vigente, para que la renuncia de los miembros de las Corporaciones Locales surtiese efecto no era necesario que la misma fuese aceptada por los correspondientes Ayuntamientos o Diputaciones Provinciales. En la STC 185/1993, relativa, asimismo, a la renuncia de Concejales, se llegó también a la conclusión de que no era necesaria su aceptación por el Pleno, ya que el art. 25 R.O.F. sólo habla de «dar cuenta al Pleno», requisito al que no pueden anudarse efectos constitutivos. Y en la STC 81/1994 se abundó en esta idea, insistiéndose en que la renuncia, una vez exteriorizada por escrito y entregada, es irrevocable.

El escrito de alegaciones prosigue señalando que a esta dirección también apunta el análisis del problema desde la óptica de la doctrina jurídica general. Así, en lo que concierne a la renuncia de los derechos contemplada en el art. 6.2 C.C., la jurisprudencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo requiere que la misma se haga constar de forma explícita, clara y terminante, llegándose a indicar en la Sentencia de 25 de marzo de 1993 que «tal declaración o manifestación de voluntad abdicativa produce de inmediato el efecto jurídico pretendido con ella...». En esta línea abunda, además, la jurisprudencia de las Salas Primera y Tercera del Tribunal Supremo, dictada en relación con los principios de los actos propios, de la buena fe y de la prohibición del fraude de Ley. Y, en fin, el principio de seguridad jurídica consagrado el art. 9.3 C.E. exige que estas cuestiones de indudable transcendencia constitucional se aborden con total seriedad e, incluso, solemnidad.

Pues bien, partiendo de este marco normativo, se hace evidente para la representación de doña Josefa C. B. que debe desestimarse el amparo. Ha de recordarse a este respecto que en el escrito de renuncia se hizo constar que la misma se efectuaba «con carácter irreversible», resultando clara la voluntad de dimitir del cargo de Concejal. De otra parte, la posterior retractación implicó un desvío de la doctrina de los actos propios, así como un acto difícilmente compatible con los principios de buena fe y seguridad jurídica. Por último, tal retractación resulta de dudoso encaje con la prohibición del fraude de Ley, habida cuenta de que el demandante de amparo fue persuadido por la oposición para que se pasase al Grupo Mixto, constituyendo otro supuesto del lamentable «transfuguismo».

Frente a esta argumentación no puede prevalecer la tesis de la demanda fundamentada en el art. 9.4 R.O.F., según el cual la renuncia a sus cargos de los miembros de las Corporaciones Locales «deberá hacerse efectiva por escrito ante el Pleno de la Corporación». De una parte, porque la interpretación de este precepto ha de adecuarse a la clara jurisprudencia constitucional antes mencionada. En segundo término, tampoco puede esgrimir el recurrente en apoyo de su pretensión las diversas Sentencias del Tribunal Supremo citadas en la demanda, toda vez que las mismas, además de soslayar la doctrina ya iniciada con la STC 5/1983 y el ATC 7/1984, no abordaron la renuncia de los Concejales a la luz del art. 6.2 del C.C.

9. El día 13 de enero de 1997 se registró un segundo escrito del Procurador don Antonio Angel Sánchez-Jáuregui Alcaide, quien, en representación del Partido Socialista Obrero Español, interesó la desestimación del amparo por idénticas razones a las contenidas en el anterior escrito.

10. El mismo día 13 de enero tuvo entrada en el Registro de este Tribunal un escrito de la Procuradora del Ayuntamiento de Cantoria, doña Aurora G. y M. que reproducía las argumentaciones de los escritos recién mencionados.

11. El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones el 23 de enero de 1997, en el que interesa la estimación del presente amparo. En efecto, la Sentencia impugnada cita en apoyo de su tesis del carácter unilateral de la renuncia diversas resoluciones del Tribunal Constitucional, como la STC 185/1993, la cual, sin embargo, contempla un supuesto diferente, a saber, el de renuncia a la pertenencia de un determinado Grupo municipal. De igual modo, la STC 81/1994, que también se menciona en la resolución recurrida con el mismo objeto, versa sobre un caso en modo alguno equiparable, por cuanto se trataba de un Diputado de la Asamblea Regional de Cantabria, y el Reglamento de dicha Asamblea -cuya redacción coincide sustancialmente con las previsiones de los Reglamentos del Congreso y del Senado- prevé que el Diputado perderá su condición de tal por renuncia expresa, presentada por escrito ante la Mesa (art. 20.4). En realidad -continúa el Ministerio Público-, tal y como se recordó en la aludida STC 81/1994, dado el carácter de derecho de configuración legal que caracteriza al consagrado en el art. 23.2 C.E., para la elucidación de la controversia debe acudirse a lo que establezca la normativa aplicable al supuesto en cuestión.

Pues bien, en este punto la L.O.R.E.G. únicamente dispone (art. 182) que «en caso de fallecimiento, incapacidad o renuncia de un Concejal, el escaño se atribuirá al candidato o, en su caso, al suplente de la misma lista a quien corresponda, atendiendo a su lugar de colocación». Y habida cuenta de que tampoco se aborda el asunto en la Ley de Régimen Local, ha de acudirse al Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, cuyo art. 9 dispone: «El Concejal, Diputado o miembro de cualquier entidad local perderá su condición de tal por las siguientes causas: (...) 4. Por renuncia, que deberá hacerse efectiva por escrito ante el Pleno de la Corporación». A juicio del Ministerio Fiscal, este precepto ofrece una diferencia de redacción respecto de la establecida en los Reglamentos de las Cámaras que no puede soslayarse; máxime si se atiende al escaso lapso de tiempo que transcurrió entre la presentación de la renuncia, su retractación y el Pleno en el que se había incluido dicha cuestión. Así es, mientras que dichos Reglamentos aluden a la simple presentación ante la Mesa de la Cámara respectiva, el citado art. 9.4 exige que la renuncia se haga efectiva ante el propio Pleno de la Corporación. Por tanto, cabe sostener que dicha renuncia no surte efectos hasta que es hecha efectiva ante el Pleno, y ello no porque éste pueda debatir sobre dicha renuncia, sino porque es el procedimiento previsto para que exista constancia de la misma y pueda proveerse al mecanismo de sustitución. En suma, ésta es la interpretación más acorde con la literalidad del precepto antes indicado y el más favorable al ejercicio del derecho fundamental; razón por la cual, al asumir la interpretación contraria, el Ministerio Público entiende que la Sentencia impugnada ha vulnerado el derecho del demandante de amparo a la permanencia en cargos públicos integrado en el art. 23.2 C.E.

12. Por providencia de fecha 10 de noviembre de 1998, se señaló para deliberación y fallo el siguiente día 11 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. El demandante de amparo manifiesta haber sufrido una vulneración de su derecho fundamental a la participación política (art. 23 C.E.) como consecuencia de la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, que anuló el Acuerdo de la Junta Electoral Central, de 17 de junio de 1996, por el que se dispuso que no se tramitase su sustitución como Concejal del Ayuntamiento de Cantoria -cargo al que había renunciado, si bien retractándose de tal renuncia antes de que el Pleno de dicho Ayuntamiento tomara conocimiento de la misma- y se denegó la proclamación del siguiente de la lista en la que aquél figuraba, así como el Acuerdo de la Junta Electoral Central, de fecha 26 siguiente, que ratificó el anterior. Expone también que la vulneración del citado derecho fundamental se produjo al asumir el órgano judicial la tesis según la cual la renuncia al cargo de Concejal adquiere plena eficacia desde el momento de su presentación, careciendo por tanto un eventual desistimiento posterior de toda virtualidad jurídica; esta interpretación restrictiva del art. 9.4 R.O.F. lesiona, según él, el derecho reconocido en el art. 23 C.E., al apartarse de la interpretación del precepto mantenida tanto por la Junta Electoral Central como por la jurisprudencia y la doctrina dominantes, las cuales consideran necesario que el Pleno de la Corporación tome conocimiento de la renuncia para que se perfeccione la misma, siendo hasta ese momento revocable.

2. Aunque en la demanda se invoca la vulneración del derecho fundamental a la participación política y se considera infringido de un modo genérico el art. 23 C.E., el derecho específicamente afectado es el reconocido en su apartado segundo, es decir, el «derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las Leyes». Como tantas veces hemos tenido ocasión de declarar, el ámbito material de este derecho fundamental no se circunscribe al momento inicial del acceso a los cargos públicos, sino que se proyecta durante todo el mandato: El art. 23.2 C.E. garantiza «que los que hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos sin perturbaciones ilegítimas» (SSTC 161/1988, fundamento jurídico 6 y 287/1994, fundamento jurídico 3); en su vertiente negativa, ello implica que la renuncia de los cargos públicos forma parte del conjunto de facultades integradas en el art. 23.2 C.E., aunque, naturalmente, sea susceptible de limitación por la legislación correspondiente (SSTC 60/1982, fundamento jurídico 3, y 81/1994, fundamento jurídico 2; asimismo, ATC 7/1984). En suma, el art. 23.2 C.E. comprende un específico derecho a permanecer en los cargos públicos, que, en lo que ahora importa, se traduce en el derecho a no ser removido de los mismos «si no es por causas y de acuerdo con procedimientos legalmente establecidos» (SSTC 10/1983, fundamento jurídico 2 y 28/1984, fundamento jurídico 1).

3. Lo que la presente demanda de amparo, en definitiva, plantea es si la Sentencia impugnada ha efectuado una interpretación constitucionalmente admisible de la normativa reguladora del procedimiento a través del cual se produce la pérdida de la condición de Concejal en caso de renuncia. Dado el carácter de derecho fundamental de configuración legal que caracteriza al consagrado en el art. 23.2 C.E. (STC 25/1990, fundamento jurídico 6), conviene comenzar poniendo una vez más de manifiesto la dificultad a la hora de marcar la divisoria entre la legalidad y la constitucionalidad en estas controversias, trabadas en torno a la interpretación judicial de la legislación configuradora del derecho fundamental (STC 30/1993, fundamento jurídico 6).

Pues, por una parte, los derechos fundamentales de configuración legal, sin perjuicio de que en ellos opere intensamente el legislador en cuanto procede a la «delimitación de su contenido y perfiles concretos» (STC 25/1990, fundamento jurídico 6), no dejan por ello, como es obvio, de ser tales, debiendo consiguientemente este Tribunal revisar en la vía de amparo si la interpretación de la legalidad se ha llevado a cabo secundum Constitutionem y, en particular, si su aplicación ha podido afectar a la integridad del mismo (SSTC 24 y 25/1990). Pero, de otro lado, en atención a la función creadora que desempeña la legalidad en la propia delimitación del contenido de estos «derechos de configuración legal», no puede tampoco dejar de reconocerse que a los Jueces y Tribunales integrantes del Poder Judicial debe corresponder, en línea de principio, un cierto margen de apreciación en la resolución de los casos en que estén en juego derechos de esta naturaleza. Para decirlo en términos anteriormente empleados a propósito de este mismo derecho. «Para este Tribunal, en efecto, no es indiferente la interpretación del alcance de los derechos llevada a cabo por los Tribunales ordinarios, particularmente en la medida en que lo que se encuentra implicada es la interpretación de la legalidad» (STC 287/1994, fundamento jurídico 4).

4. En el presente caso, como ya se ha señalado, nos corresponde determinar si la Sentencia recurrida, al considerar que la renuncia adquiere plena eficacia en el momento de su presentación, careciendo por tanto el desistimiento posterior de toda virtualidad jurídica, ha efectuado una interpretación constitucionalmente admisible de la normativa reguladora de esta causa de pérdida de la condición de Concejal. La Ley Orgánica del Régimen Electoral General, en su art. 182, se limita escuetamente a señalar que «en caso de fallecimiento, incapacidad o renuncia de un Concejal, el escaño se atribuirá al candidato o, en su caso, al suplente de la misma lista a quien corresponda, atendiendo a su orden de colocación», regulando a continuación los supuestos de falta de candidatos o suplentes. Ante la falta de cualquier otra referencia normativa sobre la materia, ha de acudirse al Real Decreto 2.568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el referido R.O.F., cuyo art. 9 dice así: «El Concejal, Diputado o miembro de cualquier entidad local perderá su condición de tal por las siguientes causas (...) 4. Por renuncia, que deberá hacerse efectiva por escrito ante el Pleno de la Corporación».

La resolución impugnada se inclinó por la tesis de que la renuncia adquiere plena eficacia en el mismo momento de su formalización, en tanto que la declaración de cese y consiguiente vacante por parte del Pleno tiene naturaleza de acto de mera constatación reglada, al limitarse a verificar el supuesto de hecho determinante del mismo; como tal acto de constatación, «refiere, por propia naturaleza, sus efectos jurídicos a la fecha de la presentación de la renuncia, pues, de no entenderlo así, se correría el riesgo de dejar en manos de las respectivas Corporaciones Locales la fecha de producción de la vacante y, consecuentemente, la de la sustitución en la misma, al demorar el pronunciamiento sobre la procedencia o no del cese» (fundamento de Derecho segundo). La resolución recurrida invocó a favor de su tesis diversas Sentencias de este Tribunal. En particular, se hace eco de la STC 81/1994, en la que este Tribunal apreció el «pleno automatismo» con el que el Reglamento de la Asamblea Regional de Cantabria configura la renuncia de la condición de Diputado; de la STC 185/1993, en la que se alcanza la conclusión de que el abandono, por parte de un Concejal, de un determinado Grupo municipal se consumó por propia voluntad del recurrente, sin que el anterior desistimiento tuviera virtualidad jurídica; así como, finalmente, del ATC 7/1984, que contiene una referencia incidental al automatismo de la declaración de renuncia al cargo de Concejal.

Ha de coincidirse con el Ministerio Fiscal en la apreciación de que las dos primeras resoluciones citadas por el Tribunal Superior de Justicia versan sobre casos de renuncia diferentes al que aquí nos ocupa, de suerte que el alcance de aquella doctrina debe circunscribirse al ámbito acotado por las disposiciones entonces afectadas (arts. 24.1 y 25 R.O.F., y art. 20.4 del Reglamento de la Asamblea Regional de Cantabria), que cifran la efectividad de la renuncia, bien en el momento de «dar cuenta al Pleno» de la misma (art. 25 R.O.F.), bien en el de su presentación ante la Mesa de la Cámara (art. 20.4 del citado Reglamento), en tanto que en el supuesto de autos la normativa legal aplicable, definidora del contenido acabado de un derecho que, como el aquí invocado, se cuenta entre los derechos fundamentales de configuración legal, exige de la renuncia, para que ésta surta efectos, esto es, para que opere como causa legítima de la pérdida de la condición de Concejal, que se haga «efectiva por escrito ante el Pleno de la Corporación» (art. 9.4 R.O.F.).

La interpretación dada por el Tribunal Superior de Justicia al contenido de este art. 9 resulta innecesariamente restrictiva en orden a la efectividad del derecho fundamental al mantenimiento en los cargos públicos, sin que, por lo demás, pueda deducirse de la jurisprudencia constitucional en la materia, a la que ha recurrido la propia Sala para fundamentar la Sentencia que ahora se impugna. En efecto, el art. 9.4 R.O.F. sitúa el momento de la renuncia en aquel en el que la misma se hace «efectiva» ante el Pleno, esto es, no cuando se presenta en el Registro de la Corporación municipal, sino precisamente cuando, registrada en el Ayuntamiento, dicha renuncia es llevada ante el Pleno, siendo ahí, en ese instante, cuando se hace efectiva. Hasta ese momento puede hablarse, si se quiere, de una renuncia en curso o en tramitación, pero la efectividad de la misma, esto es, su eficacia jurídica, se concreta por la normativa vigente en el momento preciso en el que la misma llega al Pleno de dicha Corporación. Ante éste, pues, no se da simplemente cuenta de una renuncia que ya fuera efectiva (art. 25 R.O.F.), sino que, conviene reiterar, lo que más bien tiene lugar es una renuncia que con ese acto de presentación y no antes -ni con ocasión de actos previos o de tramitación-, se hace efectiva. Ciertamente, el asentimiento del Pleno de la Corporación no es condición para la efectividad de la renuncia ante él, siendo posible su revocación antes de que el Pleno tome conocimiento de aquélla; tampoco dicho asentimiento es condición para la efectividad de la misma. En este sentido, la renuncia es, por así decir, automática, pero sólo cuando se presenta ante el Pleno y deviene, con esa presentación, «efectiva».

En suma, este entendimiento de la normativa conformadora del contenido del derecho fundamental del recurrente a ser mantenido en su condición de Concejal no es sólo el más ajustado a la dicción del art. 9.4 R.O.F., sino sobre todo el más adecuado a la perspectiva constitucional que aquí hemos de adoptar, pues, si algún sentido tiene el mencionado derecho fundamental al mantenimiento en los cargos públicos representativos, éste no es otro que el de garantizar el ejercicio de la función representativa en el marco definido por la legalidad, impidiendo que pueda ser perturbado como consecuencia de un entendimiento abusivo de la lógica de las mayorías. Por el contrario, la interpretación efectuada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en la medida en que aprecia la absoluta irrevocabilidad del escrito de renuncia desde el momento de su presentación, sin posibilidad alguna de incidencia de cualquier otro escrito presentado por el propio recurrente revocando el anterior, con independencia de que el primero no hubiera sido aún presentado ante el Pleno, implica una restricción enteramente innecesaria y como tal ilegítima a la efectividad del reiterado derecho fundamental, determinando así la vulneración del mismo.

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar la demanda de amparo y, en consecuencia:

1. Reconocer el derecho fundamental del recurrente al mantenimiento en el ejercicio de los cargos públicos (art. 23.2 C.E.).

2. Anular la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada) en el recurso núm. 2.297/96, de 15 de julio de 1996.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a once de noviembre de mil novecientos noventa y ocho.