STC 58/2009, 9 de Marzo de 2009

Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día de 8 de noviembre de 2005, el Procurador de los Tribunales don Luis Carreras de Egaña, en nombre y representación de la mercantil Piscinas Meco, S.L., interpuso recurso de amparo contra la resolución judicial citada en el encabezamiento.

Los hechos de los que trae causa la presente demanda de amparo, relevantes para la resolución del recurso, son, en síntesis, los siguientes:

1. Por Resolución de 15 de septiembre de 2004 el Delegado del Gobierno en la Comunidad de Madrid impuso a la mercantil recurrente en amparo una sanción de 6.001 € como consecuencia de la comisión de la infracción muy grave tipificada en el art. 54.1 d) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, consistente en haber contratado como trabajador a un inmigrante ilegal.

2. Contra dicha resolución la mercantil interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue admitido y tramitado por el Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 10 de Madrid por el cauce del procedimiento abreviado núm. 41-2005. En su escrito de demanda la entidad recurrente solicitó la anulación de la resolución sancionadora impugnada con fundamento en la infracción del derecho a la presunción de inocencia, falta de motivación e indefensión por falta de práctica de las pruebas solicitadas. Por providencia de 15 de febrero de 2005 el Juzgado acordó admitir la demanda interpuesta, dar traslado de la misma a la Administración demandada y citar a las partes para celebración de vista al siguiente día 27 de septiembre de 2005. En dicha providencia el Juzgado acordó asimismo requerir a la Administración demandada la remisión del correspondiente expediente administrativo.

3. Por nueva providencia de 7 de junio de 2005 el Juzgado acordó entregar a la entidad recurrente copia del expediente recibido para que, de conformidad con el art. 78.4 LJCA, pudiera efectuar las alegaciones que considerase oportunas en el acto de la vista del juicio. En el acto de la vista la demandante en amparo, después de ratificar los fundamentos expuestos en su demanda, alegó la caducidad del procedimiento expediente sancionador considerado por el transcurso del plazo de seis meses entre la fecha de su incoación y la de la notificación de su resolución. En lo que ahora importa, el Abogado del Estado, en representación de la Administración demandada, se opuso a la citada tacha de caducidad, por considerar que la misma no podía ser admitida al no haber sido oportunamente aducida en vía administrativa.

4. Mediante Sentencia de 27 de septiembre de 2005 el Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 10 de Madrid, luego de rechazar la posibilidad de examinar la caducidad del expediente alegada por la recurrente, desestimó el recurso confirmando la sanción impuesta. En lo que aquí exclusivamente importa la Sentencia advierte que:

"Es verdad que entre la fecha de la incoación del expediente y la de la notificación de la resolución sancionadora transcurren más de seis meses, en concreto seis meses y once días, pero también es verdad que esa cuestión solo ha sido conocida por la Administración en el momento de contestar la demanda, pues con anterioridad ni se dijo ni se alegó, con lo que difícilmente pudo pronunciarse al respecto, y también es rigurosamente cierto que este hecho podía haber sido conocido por la actora con una mínima diligencia antes incluso de presentar la demanda, por ello, pese al tenor de l[os] arts. 56 y 78.4 LJCA, entendemos que no cabe admitir esa alegación de caducidad, pues en función de la naturaleza esencialmente revisora atribuida a la jurisdicción contencioso-administrativa respecto de los actos administrativos (arts. 1 y 25 LJCA), está vedado a la misma el conocimiento de cuestiones no planteadas ni propuestas a la Administración que en consecuencia no se ha pronunciado sobre las mismas. Tal y como tiene reiteradamente declarado el Tribunal Supremo … no admite el proceso contencioso-administrativo la desviación procesal producida al pretenderse en vía jurisdiccional cuestiones nuevas, sobre las que la Administración no tuvo ocasión de pronunciarse, no procediendo en consecuencia hacer pronunciamiento alguno sobre las mismas, al ser peticiones que no fueron objeto de la resoluciones administrativas impugnadas, sin que sea óbice a ello lo dispuesto en los arts. 33.1 y 56.1 de la Ley Jurisdiccional, ya que si tales normas permiten nuevas alegaciones o motivos nuevos, en modo alguno autorizan que puedan modificarse, alterarse o adicionarse a las peticiones instadas en vía administrativa otras nuevas en esta vía jurisdiccional no formuladas ni cuestionadas ante la Administración, puesto que si nuestra Ley jurisdiccional admite la alteración de los fundamentos jurídicos aducidos ante aquélla, de modo que en el escrito de demanda, dejando incólume la cuestión suscitada ante esa vía previa, puedan integrarse razones y fundamentos diversos a los expuestos en el expediente administrativo antecedente de la litis, no cabe que se produzca una discordancia objetiva entre lo pedido en vía administrativa y lo interesado en vía jurisdiccional, por lo que procede la desestimación de la cuestión, pues es verdad que al administrado le asisten muchos derechos, pero no puede pretender que la Administración adivine un hecho nuevo que no ha alegado y que por lo tanto permanece inédito, no siendo desde luego lícito que se alegue la existencia de indefensión, cuando habiendo tenido la oportunidad para efectuar la alegación no lo hizo, pues es conocida la doctrina que señala que corresponde a las partes intervinientes actuar con la debida diligencia, sin que pueda alegar indefensión quien se coloca a sí mismo en tal situación o quien no hubiera quedado indefenso de haber actuado con la diligencia razonablemente exigible … situación que es la que consideramos concurre en el caso de autos".

La sociedad demandante de amparo denuncia que la decisión del órgano judicial de marginar de su pronunciamiento sobre el fondo del asunto la cuestión de la caducidad alegada en el acto de la vista del juicio se funda en un razonamiento ilógico y arbitrario, claramente rigorista y desproporcionado y, en suma, contrario a su derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE).

Por diligencia de ordenación de 6 de junio de 2007, y antes de entrar a resolver sobre la admisibilidad del recurso, la Sección Tercera de este Tribunal acordó requerir al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 10 de Madrid para que remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al procedimiento abreviado núm. 41-2005.

Mediante escrito registrado el 25 de julio de 2007 el Procurador don Luis Carreras de Egaña solicitó se le tuviera por personado y parte en nombre y representación de la mercantil recurrente, entendiéndose con él las sucesivas diligencias. Por diligencia de ordenación de 3 de septiembre de 2007 la Sección Tercera acordó acceder a lo solicitado y, en consecuencia, tener por personado y parte al citado Procurador en nombre y representación de la mercantil recurrente.

Por providencia de 19 de diciembre de 2007 la Sección Tercera, de conformidad con lo previsto en el art. 50.3 LOTC, en su redacción anterior a la aprobada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, y en la disposición transitoria tercera de la referida Ley, acordó conceder a la parte demandante de amparo y al Ministerio Fiscal plazo común de diez días para formular las alegaciones que considerasen pertinentes en relación con la posible existencia de alguna causa de inadmisión del recurso.

El 11 de enero de 2008 la mercantil recurrente en amparo presentó sus alegaciones, reiterando los argumentos de su demanda y solicitando la admisión a trámite del recurso de amparo.

El Ministerio Fiscal, que presentó su escrito el día 28 de enero de 2008, interesó la admisión a trámite del recurso por considerar que la motivación utilizada por la Sentencia impugnada para rechazar el examen de la caducidad alegada no podía calificarse de razonable. De un lado porque la interpretación judicial cuestionada choca frontalmente con lo dispuesto en los arts. 56.1 y 78 LJCA, que expresamente autorizan a la parte demandante a alegar en vía jurisdiccional cuantos motivos considere procedentes, hayan sido o no planteados ante la Administración. Y de otro porque, dadas las circunstancias concurrentes en el presente asunto, difícilmente la mercantil recurrente podría haber alegado la caducidad con anterioridad a la notificación de la resolución sancionadora considerada (que marca el dies ad quem para el cómputo del plazo de caducidad) y, por tanto, haberlo hecho previamente ante la propia Adminis tración.

Por providencia de 13 de marzo de 2008 la Sala Segunda del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite de la demanda y, de conformidad con el art. 51 LOTC, y una vez ya recibidas del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 10 de Madrid las actuaciones correspondientes al procedimiento abreviado núm. 41-2005, requerir al citado órgano judicial a fin de que emplazase a quienes hubiesen sido parte en el procedimiento, a excepción de la parte recurrente, para que pudiesen comparecer en el plazo de diez días en este proceso de amparo. Lo que efectivamente hizo el Abogado del Estado, mediante escrito de fecha 25 de marzo de 2008, interesando se le tuviera por personado en nombre y representación de la Administración demandada en el proceso a quo.

Por diligencia de ordenación de la Sección Tercera, de 29 de julio de 2008, se acordó requerir a la Delegación del Gobierno en la Comunidad de Madrid a fin de que remitiera fotocopia adverada o certificación del expediente relativo a la resolución administrativa considerada.

Por nueva diligencia de ordenación, de 5 de septiembre de 2008, se acordó tener por personado y parte en el procedimiento al Abogado del Estado, en la representación que ostenta, y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 52 LOTC, conceder a todas las partes personadas y al Ministerio Fiscal plazo común por veinte días para que, con vista de las actuaciones recibidas, formulasen alegaciones.

El 6 de octubre de 2008 el Abogado del Estado presentó sus alegaciones, oponiéndose al amparo solicitado porque, en su criterio, la decisión de la Sentencia impugnada de considerar la caducidad como cuestión nueva que no puede plantearse ex novo en el acto de la vista del juicio es una interpretación de la legalidad aplicable, acaso discutible, pero que en modo alguno no puede calificarse de manifiestamente irrazonable o arbitraria, sin que corresponda a este Tribunal determinar cuál de las interpretaciones posibles ha de prevalecer.

La mercantil recurrente en amparo presentó sus alegaciones el día 9 de octubre de 2008, ratificándose en las ya formuladas en su demanda de amparo y en su anterior escrito de alegaciones.

El 3 de noviembre de 2008 el Ministerio Fiscal, reiterando en lo sustancial las alegaciones que ya había formulado con ocasión de la admisión a trámite del recurso, interesa el otorgamiento del amparo solicitado por vulneración del derecho a obtener una respuesta judicial fundada en Derecho (art. 24.1CE).

Por providencia de 5 de marzo de 2009 se señaló para deliberación y fallo de la presente Sentencia el día 9 del mismo mes y año.

La cuestión esencial a resolver en este recurso de amparo consiste en determinar si la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 10 de Madrid, de 27 de septiembre de 2005, dictada en el procedimiento abreviado núm. 41-2005, vulneró el derecho de la mercantil recurrente a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) al desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución sancionadora dictada por la Delegación del Gobierno de la Comunidad de Madrid sin examinar la caducidad del expediente sancionador, denunciada por la entidad recurrente en el acto de la vista del citado procedimiento, por considerar que constituía una cuestión nueva, nunca antes alegada en la vía administrativa y, por tanto, imposible de ser examinada ex novo en la jurisdiccional dada la naturaleza esencialmente revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Antes de examinar el fondo de la denunciada lesión constitucional conviene advertir que la Sentencia impugnada, aunque formalmente desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto, rechaza examinar la caducidad del expediente alegada por la mercantil recurrente en el acto de la vista oral y en realidad contiene, por tanto, una decisión parcial de no pronunciamiento sobre el fondo. De modo congruente, y según este Tribunal ha subrayado repetidamente en una jurisprudencia unánime, que arranca al menos de la STC 37/1995, de 7 de febrero, el control constitucional de las decisiones judiciales de inadmisión o, como aquí sucede, de no pronunciamiento sobre el fondo ha de verificarse en forma especialmente intensa, dada la vigencia en este tipo de asuntos del principio pro actione, principio de obligada observancia por los Jueces y Tribunales y que veda todas aquellas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos legalmente establecidos para acceder al proceso que eliminen u obstaculicen de modo injustificado el derecho a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre la pretensión que le ha sido planteada (por todas, SSTC 160/2001, de 5 de julio, FJ 3; 133/2005, de 23 de mayo, FJ 1; y 75/2008, de 23 de junio, FJ 2).

No obstante, como también está dicho por la doctrina constitucional, importa recordar ahora una vez más que el citado principio pro actione no significa la forzosa selección de la interpretación más favorable a la admisión o a la resolución del problema de fondo de entre todas las posibles de las normas que la regulan, ya que esta exigencia obligaría al Tribunal Constitucional a entrar en cuestiones de legalidad procesal que son de competencia exclusiva de los Tribunales ordinarios. Lo que en realidad implica el citado principio es la interdicción de aquellas decisiones de inadmisión -o de no pronunciamiento- que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas causas de inadmisión -o no pronunciamiento sobre el fondo- preservan y los intereses que sacrifican.

Con arreglo a esta doctrina constitucional hemos de examinar, pues, si la decisión de la Sentencia impugnada de no pronunciarse sobre el fondo respecto de la caducidad alegada por la demandante en su recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución sancionadora dictada por la Delegación del Gobierno en la Comunidad de Madrid, porque la recurrente no la había alegado previamente ante la Administración, supera el test que supone el citado canon de control constitucional y si, por tanto, ha respetado el derecho a la tutela judicial efectiva de la mercantil demandante de amparo.

Tal y como se ha dejado anotado en los antecedentes de la presente Sentencia la Delegación del Gobierno de la Comunidad de Madrid, por Resolución de 15 de septiembre de 2004, acordó imponer a la mercantil recurrente una sanción de seis mil un euros (6.001 €) por la infracción muy grave prevista en el art. 54.1 d) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, consistente en emplear a un ciudadano extranjero sin permiso de trabajo. Contra la citada resolución sancionadora la demandante interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue admitido y tramitado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 10 de Madrid como procedimiento abreviado núm. 41-2005. En su demanda inicial la entidad recurrente solicitó la nulidad de la resolución administrativa impugnada, negando los hechos y alegando como fundamento de su pretensión su derecho a la presunción de inocencia, falta de motivación e indefensión por no haberse practicado las pruebas solicitadas. En el acto del juicio la recurrente alegó, además, la caducidad del expediente sancionador por transcurso del plazo legal de seis meses para resolver. A esta alegación se opuso el Abogado del Estado, por considerar que la misma debió ser planteada previamente en la vía administrativa.

El 27 de septiembre de 2005 el Juzgado dictó Sentencia desestimando el recurso interpuesto por entender, en lo que aquí exclusivamente importa, que, si bien es cierto que "entre la fecha de la incoación del expediente y la de la notificación de la resolución sancionadora transcurren más de seis meses, en concreto seis meses y once días", también lo es "que esa cuestión solo ha sido conocida por la Administración en el momento de contestar la demanda, pues con anterioridad ni se dijo ni se alegó, con lo que difícilmente pudo pronunciarse al respecto". Añadiendo a continuación que "también es rigurosamente cierto que este hecho podía haber sido conocido por la actora con una mínima diligencia antes incluso de presentar la demanda, por ello, pese al tenor de l[os] arts. 56 y 78.4 LJCA, entendemos que no cabe admitir esa alegación de caducidad, pues en función de la naturaleza esencialmente revisora atribuida a la jurisdicción contencioso-administrativa respecto de los actos administrativos está vedado a la misma el conocimiento de cuestiones no planteadas ni propuestas a la Administración que en consecuencia no se ha pronunciado sobre las mismas". Para acabar advirtiendo finalmente que el proceso contencioso-administrativo no admite "la desviación procesal producida al pretenderse en vía jurisdiccional cuestiones nuevas, sobre las que la Administración no tuvo ocasión de pronunciarse, no procediendo en consecuencia hacer pronunciamiento alguno sobre las mismas, al ser peticiones que no fueron objeto de la resolución administrativa impugnada". Pues si bien la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) "admite la alteración de los fundamentos jurídicos aducidos ante [la Administración], de modo que en el escrito de demanda, dejando incólume la cuestión suscitada ante esa vía previa, puedan integrarse razones y fundamentos diversos a los expuestos en el expediente administrativo, no cabe que se produzca una discordancia objetiva entre lo pedido en vía administrativa y lo interesado en vía jurisdiccional, por lo que procede la desestimación de la cuestión".

A la vista de estos antecedentes, la aplicación de la doctrina constitucional que antes hemos recordado y que "rechaza toda aplicación de las leyes que conduzca a negar el derecho a la tutela judicial, con quebranto del principio pro actione" (SSTC 158/2005, de 20 de junio, FJ 5; y 75/2008, de 23 de junio; FJ 4), conduce a otorgar el amparo interesado, habida cuenta que, efectivamente, el hecho de que la demandante de amparo alegara por primera la vez la caducidad del expediente sancionador en el acto de la vista no autoriza al órgano judicial a eludir, como sin embargo hizo, un pronunciamiento de fondo sobre el citado motivo de impugnación ni, menos aún, causa indefensión a la Administración demandada en el proceso a quo, como sugiere la Sentencia impugnada. Hay algunos datos imposibles de pasar por alto y que son, desde luego, bien concluyentes al respecto:

1. En primer término resulta incontrovertible que, al alegar en el acto de la vista oral de su recurso contencioso-administrativo la caducidad del expediente sancionador, la mercantil recurrente no alteró sustancialmente los términos de su pretensión inicial, tal y como está quedó fijada en el escrito de demanda contenciosa o, ya antes, en las alegaciones formuladas en vía administrativa oponiéndose a la sanción anunciada en el acto de incoación del expediente, sino que se limitó a introducir un motivo nuevo de impugnación de la resolución administrativa recurrida.

   Las actuaciones remitidas a este proceso constitucional ponen de relieve, en efecto, que no se ha producido en la vía judicial alteración alguna de los hechos controvertidos en la vía administrativa (infracción por la contratación de un inmigrante en situación ilegal); ni se ha alterado sustancialmente la pretensión deducida en el escrito inicial de demanda (anulación de la sanción impuesta); ni se ha modificado, en fin, el acto administrativo impugnado que delimita el objeto del proceso (la resolución sancionadora de la Delegación del Gobierno en la Comunidad de Madrid). No existe, por tanto, en contra de lo que afirma la Sentencia recurrida, discordancia objetiva alguna entre lo discutido en la vía administrativa y lo interesado en vía jurisdiccional. Lo único que se ha producido en el curso del proceso contencioso-administrativo, concretamente en el acto de la vista oral, es la ampliación de los motivos jurídicos en los que la recurrente fundamentaba su pretensión anulatoria al añadir a la falta de motivación de la resolución administrativa, a la vulneración de la presunción de inocencia y a la indefensión aducidas en su escrito de demanda contenciosa la alegación relativa a la caducidad del expediente sancionador por el transcurso de más de seis meses desde su incoación hasta la notificación de su resolución.

2. En segundo lugar, esa actuación procesal de la recurrente está amparada en la literalidad tanto del art. 56.1 LJCA, que permite alegar en la demanda cuantos motivos procedan para fundamentar las pretensiones deducidas, "hayan sido o no planteados ante la Administración", como en lo dispuesto en el art. 78.6 LJCA, cuando establece que "la vista comenzará con "exposición por el demandante de los fundamentos de lo que pida o [con] ratificación de los expuestos en la demanda", de modo que los motivos de su pretensión no tienen porqué coincidir forzosamente con los expuestos previamente en la demanda.

3. En tercer lugar, el mencionado comportamiento procesal de la recurrente nada tiene de negligente, como sin embargo le ha reprochado el órgano judicial, puesto que, según con acierto pone de manifiesto el Ministerio Fiscal en sus alegaciones, con arreglo al esquema diseñado por la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, y como quiera que en el procedimiento abreviado el recurso se inicia por demanda, nada tiene de extraño que la demandante, en el acto de la vista, y una vez que le fue puesto de manifiesto el expediente administrativo remitido por la Administración demandada, decidiera sumar a los motivos de impugnación ya razonados en su escrito de demanda la caducidad del expediente por transcurso del plazo legal para resolver. De hecho así lo autoriza expresamente también el art. 78.4 LJCA, cuando señala que "recibido el expediente administrativo, el Juez lo remitirá al actor y a los interesados que se hubieren personado para que pueda hacer alegaciones en el acto de la vista".

4. Finalmente, el que la mercantil recurrente alegara la caducidad en el acto de la vista y no antes en la vía administrativa nada tiene de irregular ni, menos aún, genera tampoco a la Administración ninguna situación de indefensión material, capaz de justificar su marginación en la resolución del recurso contencioso-administrativo interpuesto. De un lado porque, como certeramente ha advertido el Ministerio Fiscal, en el presente asunto, en el que la Administración había rebasado el plazo máximo para dictar y notificar la correspondiente resolución en apenas unos días, difícilmente la mercantil recurrente pudo denunciar la caducidad del expediente antes de recibir la notificación de la resolución. Como también es incontrovertible que, cuando lo hizo, ya nada cabía alegar ante la Administración al haber agotado la resolución dictada la vía administrativa y, en consecuencia, solo permitía el acceso directo a la jurisdicción. Y concluyentemente, de otro, porque la caducidad es por definición una circunstancia fáctica perfectamente conocida o, en todo caso, de fácil comprobación para la Administración que, por lo mismo, hasta debe ser apreciada de oficio.

En suma, por tanto, la Sentencia impugnada rechazó el examen de la caducidad del expediente sancionador opuesta por la demandante en el acto de la vista del recurso contencioso-administrativo con fundamento, no sólo en una superada concepción del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, extremadamente rígida y alejada de la que se derivaba ya de la Ley de 27 de diciembre de 1956 y asume hoy la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, sino también con arreglo a una interpretación de los requisitos procesales contraria a la literalidad misma de lo dispuesto en los arts. 56.1 y 78.4 y 6 LJCA, y todo ello con el resultado de eliminar injustificadamente el derecho constitucional de la recurrente a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre el fondo de las cuestiones planteadas.

F A L L O

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Otorgar el amparo solicitado por Piscinas Meco, S.L. y, en su virtud:

1. Declarar que ha sido vulnerado el derecho de la recurrente en amparo a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE)

2. Restablecerla en la integridad de su derecho y, a tal fin, anular la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm.10 de Madrid, de 27 de septiembre de 2005, retrotrayendo las actuaciones al momento inmediatamente anterior al del dictado de la citada resolución a fin de que se pronuncie una nueva respetuosa con el derecho fundamental reconocido.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, nueve de marzo de dos mil nueve.