STC 225/1998, 25 de Noviembre de 1998

Ponente:Don Alvaro Rodríguez Bereijo
Fecha de Resolución:25 de Noviembre de 1998
Emisor:Tribunal Constitucional - Pleno
Número de Recurso:Recurso de Inconstitucionalidad nº 1.324/1997
RESUMEN

RÉGIMEN ELECTORAL. La experiencia de algunos períodos de nuestra historia contemporánea y la de algunos otros regímenes parlamentarios enseñan el riesgo que, en relación a tales objetivos institucionales, supone la atomización de la representación política, por lo que no es ilegítimo que el ordenamiento electoral intente conjugar el valor supremo que, representa el pluralismo con la pretensión de efectividad en la organización y actuación de los poderes públicos. Se desestima el presente recurso de inconstitucionalidad.

 
CONTENIDO

Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro RodrÌguez Bereijo, Presidente; don JosÈ GabaldÛn LÛpez, don Fernando GarcÌa-Mon y Gonz·lez-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendiz·bal Allende, don Julio-Diego Gonz·lez Campos, don Pedro Cruz VillalÛn, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Manuel JimÈnez de Parga y Cabrera, don Tom·s S. Vives AntÛn, don Pablo GarcÌa Manzano y don Pablo CachÛn Villar, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

†††††En el recurso de inconstitucionalidad n˙m. 1.324/97, interpuesto por el Defensor del Pueblo contra el p·rrafo segundo de la DisposiciÛn transitoria primera de la Ley Org·nica 4/1996, de 30 de diciembre, de reforma de la Ley Org·nica 10/1982, de 10 de agosto, del Estatuto de AutonomÌa de Canarias. Han comparecido el Abogado del Estado, el Parlamento y Gobierno de la Comunidad AutÛnoma de Canarias. Ha sido Ponente el Presidente don Alvaro RodrÌguez Bereijo, que expresa el parecer del Tribunal.

I.†††††Antecedentes

†††††1.†††††Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el dÌa 31 de marzo de 1997, el Defensor del Pueblo, en el ejercicio de la legitimaciÛn activa que tiene constitucional (art. 162.1 C.E.) y legalmente conferida (arts. 32.1 LOTC y 29 de la Ley Org·nica del Defensor del Pueblo), interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el p·rrafo segundo de la DisposiciÛn transitoria primera de la Ley Org·nica 4/1996, de 30 de diciembre, de reforma de la Ley Org·nica 10/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de AutonomÌa de Canarias, por su posible contradicciÛn con lo dispuesto en los arts. 1.1, 6, 9.2 y 3, 14, 23.2 y 152.1 C.E. y en el art. 9 del propio Estatuto de AutonomÌa de Canarias.

†††††El recurso se articula sobre las lÌneas de razonamiento que, a continuaciÛn, se sintetizan:

†††††a)†††††El precepto impugnado infringe el principio de representaciÛn proporcional establecido en los arts. 152.1 C.E. y 9 del Estatuto de AutonomÌa de Canarias. Por una parte, la inclusiÛn del criterio de la lista m·s votada en la circunscripciÛn supone introducir un elemento caracterÌstico del sistema mayoritario en detrimento del principio de representaciÛn proporcional exigido por el art. 152.1 C.E. y por el art. 9 del Estatuto de AutonomÌa de Canarias.

†††††De otra parte, las nuevas barreras o topes electorales que el precepto recurrido establece a los efectos de la asignaciÛn de escaÒos, elev·ndolos del 3 al 6 por 100, respecto del ·mbito electoral de toda la Comunidad AutÛnoma, y del 20 al 30 por 100 por referencia a los votos v·lidos emitidos en cada circunscripciÛn insular, implican, de hecho, la eliminaciÛn de cualquier dimensiÛn proporcional en el sistema electoral que, por esta vÌa, se convierte en decididamente mayoritario.

†††††b)†††††La referida elevaciÛn de las barreras electorales realizada por el p·rrafo segundo de la DisposiciÛn transitoria primera de la Ley Org·nica 4/1996 vulnera el derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 C.E. y provoca un resultado contrario a lo dispuesto en el art. 9.2 C.E.

†††††c)†††††La norma recurrida infringe los principios de seguridad jurÌdica y de interdicciÛn de la arbitrariedad (art. 9.3 C.E.). La inclusiÛn de elementos fundamentales del sistema electoral canario en una DisposiciÛn transitoria que es, por definiciÛn, un instrumento de derecho temporal con vocaciÛn provisional, supeditando su reforma a la mayorÌa cualificada de los dos tercios del Parlamento canario, supone, en la pr·ctica, convertir lo transitorio en permanente, pues no es previsible que los partidos mayoritarios favorecidos por dicha norma procedan posteriormente a su modificaciÛn. Adem·s, al exigirse una mayorÌa tan cualificada, superior a la requerida para la propia reforma del Estatuto de AutonomÌa, se altera la lÛgica inherente al sistema de fuentes, permitiÈndose, fraudulentamente, alterar el contenido del Estatuto sin necesidad de acudir a su procedimiento de reforma. Finalmente, se subraya el hecho de que mediante el nuevo sistema electoral se favorece a las actuales mayorÌas polÌticas, foment·ndose la creaciÛn de futuras coaliciones electorales artificiales con el fin de superar los altos topes fijados para no ser excluidos de la fase de atribuciÛn de escaÒos.

†††††d)†††††ConculcaciÛn del valor ´pluralismo polÌticoª reconocido en el art. 1.1. C.E. Sostiene el Defensor del Pueblo que las barreras electorales establecidas en la norma recurrida reducir·n notablemente el n˙mero de partidos con representaciÛn parlamentaria. En efecto, dichas barreras no parecen perseguir el fin constitucionalmente lÌcito de evitar una excesiva fragmentaciÛn polÌtica. Antes bien, son un medio de reforzar y amplificar artificialmente las mayorÌas polÌticas actualmente existentes a costa de hacer desaparecer del arco parlamentario a las minorÌas en Èl representadas.

†††††e)†††††Es contrario a Derecho que se excepcione del criterio de la aplicaciÛn de las barreras o topes electorales establecidos en la disposiciÛn impugnada el supuesto de las listas del partido o coaliciÛn electoral que hubiera obtenido el mayor n˙mero de votos v·lidos en la respectiva circunscripciÛn.

†††††2.†††††Por providencia de la SecciÛn Segunda, de 8 de abril de 1997, se acordÛ admitir a tr·mite el recurso y, conforme establece el art. 34 LOTC, dar traslado del mismo al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno de la NaciÛn y al Gobierno y Parlamento de Canarias, al objeto de que pudiesen personarse en el plazo de quince dÌas y formular alegaciones. Igualmente, se acordÛ ordenar la publicaciÛn de la incoaciÛn del recurso en el ´BoletÌn Oficial del Estadoª y en el ´BoletÌn Oficial de Canariasª.

†††††3.†††††El Abogado del Estado, en representaciÛn del Gobierno de la NaciÛn, presentÛ su escrito de alegaciones el dÌa 28 de abril de 1997. En Èl se analizan cada una de las impugnaciones contenidas en el recurso de inconstitucionalidad siguiendo su propio orden expositivo.

†††††En este sentido, se examina en primer lugar la denunciada infracciÛn de los arts. 152.1 C.E. y 9.2 del Estatuto de AutonomÌa de Canarias, seÒal·ndose que el mencionado art. 152.1 C.E. ˙nicamente es aplicable a los Estatutos de AutonomÌa del art. 151 C.E. (asÌ, STC 75/1985, fundamento jurÌdico 5.), entre los cuales no se encuentra el de la Comunidad AutÛnoma de Canarias. Es cierto que nada se opone a que los criterios de organizaciÛn institucional del art. 152.1 C.E. puedan ser tenidos en consideraciÛn para los Estatutos de AutonomÌa que no hayan seguido en su aprobaciÛn la vÌa del art. 151 C.E. Pero, en todo caso, ello no impide que, cuando se trate de Estatutos de AutonomÌa aprobados con arreglo al art. 143 C.E., puedan acogerse otros distintos. Para los Estatutos del art. 143 C.E., el art. 152.1 C.E. puede ser fuente de inspiraciÛn, nunca condiciÛn de validez.

†††††Por lo que ataÒe a la infracciÛn del art. 9.2 del Estatuto de AutonomÌa de Canarias, la unidad del propio Estatuto impide diferenciar entre preceptos estatutarios por razÛn de su distinta fuerza o valor, de manera que no parece admisible hablar de la infracciÛn de un precepto estatutario por otro, y menos a˙n de que esa contradicciÛn interna pueda dar lugar a la invalidaciÛn de la norma infractora. Antes bien, lo que parece deducirse de la lectura del primero de los fundamentos del recurso es la cuestiÛn relativa a si una norma estatutaria puede ´autodegradarseª y prever la modificaciÛn de alguno de sus contenidos por el legislador autonÛmico -aquÌ especialmente reforzado (dos terceras partes de sus miembros)-. En efecto, el precepto recurrido habilita al Parlamento de Canarias, por mayorÌa de las dos terceras partes de sus miembros, para modificar las barreras electorales y, en general, los contenidos del precepto. La cuestiÛn asÌ planteada no ofrece soluciones unÌvocas. Nos hallamos ante una tÈcnica que puede afectar a la rigidez del Estatuto y lesionar la reserva de ley org·nica (arts. 81 y 147.3 C.E.). Aunque en el recurso no se aducen estos dos preceptos constitucionales, a la vista de lo dispuesto en el art. 39.2 LOTC, su examen parece obligado. Por razÛn de su materia, el precepto que nos ocupa queda fuera del mÌnimo estatutario delineado por el art. 147.2 C.E., aunque es claro que influye en el modo de integrar una instituciÛn autonÛmica, cual es el Parlamento canario. SÛlo relativamente ˙til resulta el precedente de la STC 36/1981, m·s recientemente recordado por la STC 159/1991 (fundamento jurÌdico 2.). En efecto, allÌ parece sugerirse que la rigidez estatutaria, a imagen de la constitucional, protege todos los contenidos del Estatuto de AutonomÌa, se correspondan o no con los descritos en el art. 147.2 C.E.

†††††Sin embargo, en el caso de la STC 36/1981 la iniciativa del legislador autonÛmico carecÌa de toda base en el Estatuto, mientras que aquÌ el legislador canario cuenta con una habilitaciÛn estatutaria expresa. Ahora bien, la cuestiÛn es justamente si ese tipo de habilitaciÛn estatutaria es constitucionalmente legÌtima.

†††††De entre las soluciones posibles a dicho interrogante, puede elegirse una vÌa intermedia, consistente en admitir que ese tipo de habilitaciones no ser· siempre inconstitucional, aunque requieren en todo caso de una justificaciÛn con fundamento ˙ltimo en la ConstituciÛn. De este modo, la habilitaciÛn contenida en el apartado 1. de la DisposiciÛn transitoria primera del Estatuto de AutonomÌa de Canarias (no impugnado), podrÌa descansar en la necesidad de adaptar la legislaciÛn electoral a las circunstancias demogr·ficas. De hecho, interesa resaltar que son minorÌa las Comunidades AutÛnomas que han incorporado la barrera electoral a sus Estatutos de AutonomÌa con car·cter permanente (asÌ, art. 12.2 del Estatuto de AutonomÌa de la Comunidad Valenciana y art. 11.4 del Estatuto de AutonomÌa de la Comunidad de Madrid). Por lo general, las barreras electorales son fijadas en las respectivas leyes autonÛmicas. Ha de destacarse, tambiÈn, la existencia de disposiciones transitorias de distintos Estatutos de AutonomÌa en las que se hace referencia a barreras electorales, por lo com˙n del 5 por 100. Este es el caso de la DisposiciÛn transitoria primera, apartado 1, de la L.O.R.A.F.N.A., dictada para regular la materia electoral ´hasta que no entre en vigor la Ley foral a la que se refiere el art. 15.2ª; igualmente, son de recordar transitorias temporalmente limitadas a las ´primeras eleccionesª autonÛmicas, como la DisposiciÛn transitoria primera, 2 c) del Estatuto de Asturias, la primera b), del Estatuto de Cantabria, la quinta.5 del de La Rioja, la primera 2 d) del de Murcia o, finalmente, la primera.3 del Estatuto de Castilla-La Mancha. No obstante, el apartado 2 aquÌ recurrido, visto su contenido, no es una transitoria, sino una verdadera disposiciÛn permanente o de vigencia indefinida que simplemente se limita a establecer un procedimiento especial para su modificaciÛn.

†††††No existirÌa, pues, una especial justificaciÛn para regularla al margen del propio procedimiento estatutario de reforma, lo que, conducirÌa a la declaraciÛn de inconstitucionalidad del inciso ´y en tanto no se disponga otra cosa por una Ley del Parlamento Canario aprobada por mayorÌa de dos terceras partes de sus miembrosª.

†††††El segundo de los fundamentos del recurso se refiere a la infracciÛn de los arts. 9.2 y 23.2 C.E. De estos dos preceptos ˙nicamente es relevante el segundo de ellos, pues, el art. 9.2 C.E. es alegado como una suerte de cl·usula de efectividad en relaciÛn con el acceso igual a los cargos representativos. Pero, adem·s, la vulneraciÛn del derecho reconocido en el art. 23.2 C.E. ha de ponerse en relaciÛn con las barreras electorales establecidas en el precepto legal impugnado. La doctrina constitucional sobre la materia ha sido establecida nuclearmente por las SSTC 75/1985, 193/1989 y 265/1993, aunque ideas generales sobre el principio de proporcionalidad tambiÈn se encuentran en otros pronunciamientos del Tribunal Constitucional como en las SSTC 40/1981, 32/1985, 36/1990 y 4/1992, entre otras. En todo caso, uno de los aspectos m·s sobresalientes de la STC 75/1985 fue la de subrayar que la igualdad en el acceso ha de predicarse dentro del sistema electoral legislativamente configurado y que, por lo tanto, no hay agravio a la igualdad por el establecimiento de una barrera legal que se ´aplica a todas las candidaturas por igualª. Ahora bien, configurado por el legislador un determinado sistema electoral no es imposible un juicio constitucional sobre la igualdad en la ley, pues, no pueden justificarse aquellas opciones del legislador carentes de todo fundamento objetivo, desproporcionadas o contrarias a los fines constitucionalmente establecidos.

†††††Desde esta perspectiva, la idea de proporcionalidad electoral sÛlo ofrece ´una orientaciÛn o criterio tendencialª que es legÌtimo corregir ´por m˙ltiples factores del rÈgimen electoralª (STC 75/1985, fundamento jurÌdico 5.), como lo es el de alcanzar un grado aceptable de eficacia en el funcionamiento de las instituciones. En consecuencia, sÛlo si resulta manifiesta y evidente la carencia de fundamento objetivo de la norma o su desproporciÛn cabrÌa rechazar, por contraria al art. 23.2 C.E., la opciÛn seguida por el legislador. Los razonamientos del recurso de inconstitucionalidad no persuaden, sin embargo, de que ello sea asÌ. El 5 por 100, como barrera electoral para toda la Comunidad AutÛnoma, no ha sido considerado contrario al art. 23.2 C.E. por la STC 193/1989. Y, en este sentido, no parece que una barrera electoral de un punto porcentual m·s, el 6 por 100, pueda calificarse como desproporcionada o arbitraria. No existe dato alguno para sostener que el lÌmite entre lo racional y lo arbitrario se sit˙e, justamente, en el 5 por 100. Por el contrario, es legÌtimo pensar que la insularidad de las circunscripciones electorales puede producir algunas consecuencias no siempre plausibles en relaciÛn con el funcionamiento del Parlamento Canario y sobre la integraciÛn polÌtica del archipiÈlago como un todo. Consecuencias no deseadas que pueden parcialmente corregirse con una barrera del 6 por 100, aunque con la misma se prime a las fuerzas polÌticas que superan el ·mbito insular. Pero esta prima no puede considerarse ilegÌtima, ya que viene luego contrarrestada en favor de las fuerzas de ·mbito insular, por la protecciÛn que reciben las listas que, no alcanzando los mÌnimos de voto fijados para la Comunidad AutÛnoma, superen el 30 por 100 de los votos insulares.

†††††En este sentido, cumple recordar que la anterior barrera del 20 por 100 fue calificada por el fundamento jurÌdico 3. de la STC 72/1989 como ´plenamente razonable y adecuada a las peculiaridades geogr·ficas y poblacionales del archipiÈlago canarioª. Pues bien, tampoco se aducen razones para afirmar que la lÌnea que separa lo razonable de lo arbitrario se sit˙a en este caso en el 20 por 100 y no en el 30 por 100. De hecho, la subida del porcentaje plasmada en el precepto recurrido supone que las opciones polÌticas insularistas -por decirlo de modo gr·fico- que no alcancen la barrera autonÛmica deben contar con una fuerte implantaciÛn electoral en la isla. En todo caso, se garantiza la presencia de la lista vencedora en cada isla, aunque no supere ni la barrera autonÛmica ni la insular. Por ello no puede compartirse el criterio del recurrente que impugna dicha medida por discriminatoria, ya que dos partidos con idÈntico porcentaje electoral obtendrÌan o no escaÒo en funciÛn de cu·l fuese la lista m·s votada. Justamente este rasgo es lo diferencia una y otra situaciÛn, por lo que no se dan los presupuestos para articular un juicio de igualdad. Tampoco cabe comparar, a estos efectos, sistemas electorales diferentes.

†††††En los fundamentos 3. y 4. del recurso se alega la infracciÛn de los principios de seguridad jurÌdica y de interdicciÛn de la arbitrariedad (art. 9.3 C.E.), asÌ como el valor pluralismo polÌtico del art. 1.1 C. E. Sin embargo, no puede acogerse la infracciÛn del principio de seguridad jurÌdica porque el precepto estatutario que se recurre es suficientemente claro (cfr. STC 212/1996, fundamento jurÌdico 15). Por otra parte, la petrificaciÛn nacida de una ley cuya aprobaciÛn requiere de una mayorÌa de dos tercios no puede considerarse en sÌ misma contraria a dicho principio. Tampoco la mala tÈcnica legislativa es, por sÌ sola, causa para decretar la inconstitucionalidad de un precepto legal, ni resulta acreditado que el precepto recurrido fomente la creaciÛn de ´coaliciones electorales artificialesª, lo que, en todo caso, tampoco serÌa razÛn de inconstitucionalidad. Finalmente, parece contradictorio que en el recurso se critique la tÈcnica legislativa seguida, asÌ como la mayorÌa reforzada que se establece para modificar las barreras electorales, y que, a la vez, se afirme que un sistema electoral no debe obedecer nunca a razones coyunturales o transitorias. Es patente que la inclusiÛn de ciertas determinaciones electorales en un Estatuto de AutonomÌa con previsiÛn de su modificaciÛn por una ley aprobada por dos tercios le confiere una rigidez que la sustrae a las ´mayorÌas cambiantesª, seg˙n la expresiÛn utilizada en el recurso. Igualmente, no se encuentra fundamento para justificar el quebrantamiento del principio de interdicciÛn de la arbitrariedad, ni puede, en fin, aceptarse sin m·s la alegada infracciÛn del valor pluralismo polÌtico del art. 1.1 C.E., y que, en modo alguno, obliga a una proporcionalidad electoral perfecta o a atender a las expectativas de determinados partidos polÌticos.

†††††En consonancia con argumentos anteriormente expuestos tampoco se comparte el ˙ltimo de los fundamentos del recurso relativo a la quiebra del principio de igualdad por la preferencia otorgada a la lista m·s votada, pues esta excepciÛn se aplica por igual a cuantas candidaturas concurran en la circunscripciÛn.

†††††4.†††††El Parlamento de Canarias presentÛ su escrito de alegaciones el dÌa 18 de mayo de 1997. Se advierte, con car·cter preliminar, que ese Parlamento no es el autor formal de la Ley, uno de cuyos preceptos es objeto del presente recurso, si bien es cierto que participÛ en su proceso de elaboraciÛn, en tanto que autor de la correspondiente proposiciÛn de ley de reforma del Estatuto de AutonomÌa. En este sentido, interesa seÒalar que la modificaciÛn del sistema electoral introducida por la disposiciÛn impugnada formaba parte de la proposiciÛn de ley remitida a las Cortes Generales, aunque, en puridad, en ella figuraba una elevaciÛn menor de las barreras electorales: el 5 por 100 para toda la Comunidad AutÛnoma y el 25 por 100 insular. Por lo tanto, fueron las Cortes Generales las que elevaron dichos topes a los que actualmente figuran en la norma legal recurrida. Adem·s, tambiÈn fue en las Cortes donde se introdujo ex novo la excepciÛn de la lista m·s votada en cada circunscripciÛn.

†††††A diferencia tambiÈn de la gran mayorÌa de las otras propuestas de reforma estatutaria, la revisiÛn del sistema electoral no contÛ con la unanimidad de las fuerzas polÌticas con representaciÛn parlamentaria.

†††††Tales advertencias son de especial interÈs, puesto que el recurrente no repara en el hecho de que el autor de la norma impugnada no es el legislador autonÛmico, sino el estatal, actuando como titular de un ´poder materialmente constitucionalª como lo es el de la revisiÛn de los Estatutos de AutonomÌa. De ello se infieren dos consecuencias que demuestran la debilidad de la pretensiÛn de inconstitucionalidad. La primera se refiere al par·metro de constitucionalidad, cuyo ·mbito es m·s restringido que el de la legislaciÛn ordinaria estatal o autonÛmica. La segunda, al hecho no advertido de que estamos ante un supuesto distinto del que ha servido de soporte a la jurisprudencia constitucional sobre materia electoral, dictada con ocasiÛn de la interposiciÛn de recursos de amparo.

†††††Clarificado el ·mbito en el que ha de situarse la pretensiÛn de inconstitucionalidad, se analiza en primer lugar la pretensiÛn relativa a la infracciÛn del principio de proporcionalidad, seÒal·ndose, al efecto, ´la improcedencia de declarar la inconstitucionalidad de una confrontaciÛn entre el art. 8.2 (9.2) y la disposiciÛn impugnada, como cabe inferir de la STC 45/1992, fundamento jurÌdico 2., p·rrafo 5, negar la interconexiÛn entre el art. 9 y los arts. 68.3 y 152.1 C.E., a la vista de lo expresado sobre el ·mbito de aplicaciÛn del ˙ltimo artÌculo en la STC 193/1989 (fundamento jurÌdico 4.), p·rrafo 4 (sic) y recordar la legitimidad constitucional de las modulaciones de la representaciÛn proporcional (STC 75/1985).

†††††De igual modo, tambiÈn resultan poco convincentes las argumentaciones aducidas en relaciÛn con la infracciÛn de los restantes preceptos constitucionales a los que se refiere el demandante. En efecto, la disposiciÛn objeto del presente recurso trae causa de la reforma del Estatuto de AutonomÌa de Canarias llevada a cabo por la Ley Org·nica 4/1996, de 30 de diciembre. En el texto inicial del Estatuto de AutonomÌa se concretaba la configuraciÛn del sistema electoral en un grado inusual en comparaciÛn con los dem·s Estatutos de AutonomÌa. Ello ˙nicamente se explica por la condiciÛn archipiel·gica de la Comunidad AutÛnoma de Canarias y la desequilibrada distribuciÛn de la poblaciÛn en siete islas. Esa es la razÛn del elevado grado de ´estatuficaciÛnª (sic) del sistema electoral canario, asÌ como su acusada originalidad. En este sentido, la configuraciÛn estatutaria del referido sistema electoral era el resultado de una sutil interrelaciÛn entre el art. 8, apartados 2, 3 y 4 y la DisposiciÛn transitoria primera, apartado 1, de la que resultaba lo que se vendrÌa a conocer como ´regla de las tres paridadesª: Tenerife-Gran Canaria; Provincia oriental-Provincia occidental; e Islas Mayores-Islas Menores. Mediante esta fÛrmula se pretendÌa dar soluciÛn al casi insoluble problema de la representaciÛn polÌtica en Canarias.

†††††En su versiÛn estatutaria inicial (Ley Org·nica 10/1982) el sistema electoral acoge el modelo complejo de la pluralidad de circunscripciones, esto es, cada isla del archipiÈlago es una circunscripciÛn (art. 8.4 de la citada Ley Org·nica). Esta opciÛn -que refleja la peculiaridad geogr·fica de las Canarias- alienta inequÌvocamente la concepciÛn de la circunscripciÛn como cauce de representaciÛn de colectividades humanas diferenciadas y, por lo tanto, de sus legÌtimos intereses, en detrimento de un entendimiento de la misma como mero instrumento tÈcnico en la organizaciÛn del cuerpo electoral de acuerdo con los criterios constitucionales y estatutarios sobre la representaciÛn polÌtica. Significativo es, al respecto, la previsiÛn estatutaria denominada ´veto insularª (art. 12.4 del Estatuto de AutonomÌa de Canarias).

†††††Pues bien, la apuntada regla de la triple paridad tiene su manifestaciÛn m·s notoria en la distribuciÛn de escaÒos entre las distintas circunscripciones insulares. En efecto, los sesenta escaÒos del Parlamento autonÛmico se distribuyen por igual entre Tenerife y Gran Canaria (15), circunscripciones de la provincia oriental (30) -Gran Canaria, 15; Lanzarote, 8, y Fuerteventura, 7-, y de la provincia occidental (30) -Tenerife, 15; La Palma, 8; La Gomera, 4; Hierro, 3-, y de las circunscripciones de las islas mayores (30) -Tenerife y Gran Canaria- y de las islas menores (30) -La Palma, La Gomera, Hierro, Lanzarote y Fuerteventura-. Dado que la poblaciÛn del archipiÈlago se concentra mayoritariamente en las islas-circunscripciones de Gran Canaria y Tenerife, es evidente que el legislador estatutario ha optado por el car·cter territorial de la circunscripciÛn, con la consecuencia de haber debilitado la efectividad de la proporcionalidad en la representaciÛn de los ciudadanos. De este modo, las circunscripciones nunca pueden ser homogÈneas, lo que supone una limitaciÛn preestablecida que condiciona inevitablemente la proporcionalidad del escrutinio que exige el art. 8.2 del Estatuto. Por lo tanto, el tamaÒo desigual de las circunscripciones conlleva inevitablemente una correcciÛn del principio de representaciÛn proporcional. De otro lado, la distribuciÛn estatutaria de los escaÒos conduce a los fenÛmenos de la infra y supra representaciÛn y, por ende, a una consciente pretericiÛn de las exigencias del principio de igualdad de voto.

†††††Dentro de su rÈgimen de candidaturas, el sistema electoral canario es el ˙nico que, junto con los de Madrid (art. 11.4) y Valencia (art. 13.2), se pronuncia expresamente por un sistema de listas, reservando el principio de proporcionalidad (art. 8.2) exclusivamente al modo de escrutinio, el cual ha de interpretarse en consonancia con el sistema en su conjunto del que se deduce una inequÌvoca atenuaciÛn del referido principio, pues, (a) se parte de un n˙mero limitado y reducido de escaÒos, (b) se ha optado por un modelo pluralista de circunscripciones de tamaÒo predominantemente reducido, (c) se han dispuesto cl·usulas de exclusiÛn y (d) se adoptÛ la fÛrmula d'Hondt.

†††††La originalidad del sistema electoral canario radica en que se innova el criterio de apreciaciÛn de la idoneidad requerida para participar en el reparto de escaÒos, estableciÈndose expresamente en el Estatuto de AutonomÌa los topes o barreras electorales que en otras Comunidades AutÛnomas se regulan en sus respectivas leyes electorales. La primera particularidad -de especial relevancia a los efectos de este recurso-, es, pues, el rango estatutario de las cl·usulas de exclusiÛn, lo que significa que su implantaciÛn y la finalidad que las justifican se debe a un legislador que act˙a en el ejercicio del poder estatuyente que le confiere la ConstituciÛn (art. 146 C.E.). La segunda particularidad, presente en los sistemas electorales de Valencia y Murcia [vid. arts. 12.1 y 15 a) de sus respectivas leyes electorales], consiste en disponer que el c·lculo para la comprobaciÛn de la idoneidad de las candidaturas se efect˙a sobre la cifra correspondiente a la totalidad de los votos emitidos en el conjunto de las circunscripciones, y no la de cada una de ellas. Se trata de una fÛrmula tomada del sistema alem·n con la que se persigue corregir la acentuada inclinaciÛn territorialista del sistema electoral autonÛmico . De esta forma, se extiende a la totalidad del territorio de la Comunidad AutÛnoma el marco de competencia entre todas las fuerzas polÌticas que concurran a las elecciones, compensando la incidencia del voto de cada elector con independencia de la circunscripciÛn en la que lo emita. AsÌ entendida, la denominada ´barrera electoral regionalª significa en la pr·ctica la configuraciÛn funcional de una circunscripciÛn ˙nica, con una amplia descentralizaciÛn en las circunscripciones insulares.

†††††Mayor atenciÛn ha de prestarse a la tercera de las peculiaridades del sistema electoral canario, a saber: la llamada barrera interinsular que opera como tope electoral entre circunscripciones (sÛlo existente en Extremadura, art. 19.2 de su Ley electoral). Aunque hasta la fecha no se haya despejado la incÛgnita sobre su significaciÛn dentro del sistema, es posible aventurar una explicaciÛn poniÈndola en relaciÛn con la barrera regional. En efecto, la implantaciÛn de la barrera regional determina la necesidad de implantar la insular, con la finalidad de garantizar el acceso a la representaciÛn parlamentaria de fuerzas polÌticas de exclusiva implantaciÛn insular en las circunscripciones de reducido censo electoral. Se persigue asÌ corregir posibles excesos irrazonables desde la Ûptica del pluralismo polÌtico en una Comunidad AutÛnoma asentada sobre un archipiÈlago e integrada por islas con intereses particulares. AsÌ entendida, la barrera insular tendrÌa el car·cter de subsidiaria, m·s que de tope alternativo.

†††††En todo caso, a la luz de la jurisprudencia constitucional se disipa toda duda sobre la legitimidad constitucional del sistema electoral establecido en el Estatuto de AutonomÌa de Canarias. En la STC 193/1988 se declarÛ la legitimidad de la denominada barrera regional, en la STC 45/1992, se reconociÛ el amplio margen del legislador para adaptar el sistema electoral de la Comunidad AutÛnoma a las peculiaridades que la caracterizan y en la STC 72/1989 se declarÛ que el 20 por 100 era un porcentaje razonable y adecuado a las peculiaridades geogr·ficas y poblacionales del archipiÈlago canario.

†††††Mediante la Ley Org·nica 4/1996, de 30 de diciembre, ˙nicamente se revisa parcialmente el sistema electoral canario, manteniÈndose su esquema b·sico inicial. Si las pautas normativas de exclusiÛn de candidaturas en el momento de procederse a la atribuciÛn de escaÒos se regularon transitoriamente fue para permitir su adaptabilidad futura, habilitando al legislador autonÛmico para acometer dicha tarea. De otro lado, y desde una Ûptica material lo m·s significativo es la incorporaciÛn del principio mayoritario a los efectos de la apreciaciÛn de la idoneidad de las candidaturas en el ·mbito de cada circunscripciÛn insular, lo que supone una mejora de la representaciÛn de fuerzas polÌticas de exclusiva implantaciÛn insular. Medida de inequÌvoca legitimidad constitucional. De no menor importancia es la matizaciÛn efectuada en relaciÛn con la barrera regional, al disipar toda duda sobre el modo de cÛmputo de los votos emitidos. Finalmente, ha de subrayarse que la elevaciÛn de los porcentajes de las barreras electorales no puede considerarse como irrazonable o excesiva. De la primera (6 por 100) no se deriva ninguna conculcaciÛn significativa del valor pluralismo polÌtico. La segunda (30 por 100) resulta de trascendencia mÌnima al habÈrsele superpuesto el criterio porcentual mayoritario que viene, en la pr·ctica, m·s que a corregir a neutralizarlo.

†††††Por todo lo expuesto, se concluye interesando que se desestime el recurso de inconstitucionalidad planteado.

†††††5.†††††Por providencia de 24 de noviembre de 1998 se acordÛ seÒalar para deliberaciÛn y votaciÛn de la presente Sentencia el dÌa 25 del mismo mes y aÒo.

II.†††††Fundamentos jurÌdicos

†††††1.†††††El presente recurso de inconstitucionalidad, promovido por el Defensor del Pueblo, se dirige contra el apartado segundo de la DisposiciÛn transitoria primera de la Ley Org·nica 4/1996, de 30 de diciembre, de reforma de la Ley Org·nica 10/1982, de 10 de agosto, del Estatuto de AutonomÌa de Canarias, cuyo tenor literal es el siguiente:

†††††´2.†††††Igualmente, de acuerdo con lo establecido en el artÌculo 9 del presente Estatuto, y en tanto no se disponga otra cosa por una Ley del Parlamento Canario aprobada por mayorÌa de dos terceras partes de sus miembros, se establece que sÛlo ser·n tenidas en cuenta aquellas listas de partido o coaliciÛn que hubieran obtenido el mayor n˙mero de votos v·lidos de su respectiva circunscripciÛn electoral y las siguientes que hubieran obtenido, al menos, el 30 por 100 de los votos v·lidos emitidos en la circunscripciÛn insular o, sumando los de todas las circunscripciones en donde hubiera presentado candidatura, al menos el 6 por 100 de los votos v·lidos emitidos en la totalidad de la Comunidad AutÛnoma.ª

†††††El Defensor del Pueblo fundamenta la ilicitud constitucional del precepto transcrito en dos Ûrdenes de consideraciones perfectamente deslindables: uno, que podemos denominar jurÌdico-formal, vinculado a la validez del precepto impugnado desde la Ûptica del sistema constitucional de fuentes del Derecho y los principios de seguridad jurÌdica e interdicciÛn de la arbitrariedad (art. 9.3. C.E.); y otro, atinente al contenido material de la norma que, en criterio del recurrente, es contrario, de una parte, al mandato de proporcionalidad dispuesto en el art. 152.1 C.E. en relaciÛn con el procedimiento de elecciÛn de las Asambleas legislativas de las Comunidades AutÛnomas y, de otra, lesivo del derecho a la igualdad en el ejercicio del sufragio (con cita de los arts. 14 y 23.2 C.E.) y del valor pluralismo polÌtico (art. 1.1 C.E.).

†††††La argumentaciÛn actora es cuestionada por el Abogado del Estado mientras que la representaciÛn procesal del Parlamento de Canarias sostiene la plena constitucionalidad de la norma impugnada.

†††††2.†††††Siguiendo la propia estructura del recurso, iniciaremos nuestro an·lisis centr·ndonos en el examen de aquellos aspectos impugnatorios concernientes a los posibles vicios de inconstitucionalidad del precepto, desde la perspectiva de su adecuaciÛn al sistema de fuentes del derecho.

†††††En este sentido, el Defensor del Pueblo cuestiona, en primer lugar, la licitud constitucional de la norma por su calificaciÛn como disposiciÛn transitoria, que considerara inadecuada e incluso impropia, pues, como se infiere de su sola lectura, se trata de un precepto legal que contiene una regulaciÛn de vigencia temporalmente incondicionada, lo que puede inducir a la confusiÛn de sus destinatarios con quiebra del principio constitucional de seguridad jurÌdica reconocido en el art. 9.3 C.E. Mediante la equÌvoca ubicaciÛn del precepto en el cuerpo de la Ley y acudiendo a tÈcnicas jurÌdicas que lo revisten de la apariencia externa de las normas de derecho transitorio, se pretende fraudulentamente sustraer al Parlamento de Canarias su competencia para configurar ciertos aspectos del sistema electoral de la Comunidad AutÛnoma y, en particular, las denominadas ´barreras electoralesª, incluyendo la regulaciÛn de esa materia en el Estatuto de AutonomÌa, mediante un cauce indirecto y consistente en condicionar formalmente su modificaciÛn futura a una determinada y reforzada mayorÌa (dos tercios) del Parlamento de Canarias. Mas esta condiciÛn es sÛlo aparente y, en puridad, el precepto contiene una regulaciÛn tan definitiva como la del propio Estatuto de AutonomÌa en el que se integra, cuyo procedimiento de reforma se verÌa tambiÈn obviado a travÈs de esta fÛrmula de reenvÌo normativo al legislador autonÛmico. En efecto, mientras que la reforma del Estatuto requiere, entre otros requisitos, su aprobaciÛn por las Cortes Generales mediante Ley Org·nica, este precepto estatutario revestido de la apariencia de una norma de derecho transitorio podrÌa ser modificado mediante ley autonÛmica.

†††††Esta tacha de inconstitucionalidad descansa en distintos argumentos jurÌdico-formales que conviene examinar separadamente:

†††††A)†††††Evidentemente, el grado de acierto del legislador acerca de la naturaleza temporal o definitiva de la disposiciÛn legal impugnada y su calificaciÛn como norma de derecho transitorio no es per se elemento condicionante de su constitucionalidad, ni supone en su sola consideraciÛn individual, una quiebra del principio de seguridad jurÌdica reconocido en el art. 9.3 C.E. Calificar como transitoria una regulaciÛn jurÌdica de vigencia temporalmente incondicionada puede ser, en su caso, expresiÛn de una mala tÈcnica legislativa, mas de dicha circunstancia no cabe inferir de modo necesario una infracciÛn del mencionado principio constitucional. Ciertamente, no corresponde a la jurisdicciÛn constitucional pronunciarse sobre la perfecciÛn tÈcnica de las leyes [SSTC 109/1987, fundamento jurÌdico 3. c); 226/1993, fundamento jurÌdico 4., y 195/1996, fundamento jurÌdico 3.], ni puede aceptarse que la ConstituciÛn imponga, en relaciÛn con la configuraciÛn como norma de derecho transitorio del precepto que ahora nos ocupa, una soluciÛn ˙nica y exclusiva, suprimiendo por entero la libertad del legislador (cfr. SSTC 226/1993, fundamento jurÌdico 5., y 164/1995).

†††††En todo caso, el precepto estatutario que se recurre es perfectamente claro y no ofrece especiales dificultades de comprensiÛn y entendimiento que puedan inducir a error o confusiÛn. Si la seguridad jurÌdica ha sido definida por este Tribunal como ´suma de certeza y legalidad, jerarquÌa y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicciÛn de la arbitrariedadª (SSTC 99/1987, 227/1988, 27/1989, 150/1990 y 146/1993, entre otras muchas), todo ello sin perjuicio del valor que, como principio constitucional, ostenta por sÌ misma, es incuestionable que el p·rrafo segundo de la DisposiciÛn transitoria primera de la Ley Org·nica 4/1996, no infringe ninguno de esos elementos. Antes bien, se trata de una innovaciÛn normativa que se lleva a cabo, en lo que ahora importa, con certeza de la regla de derecho, que se ha publicado formalmente y con expresa derogaciÛn de la normativa a la que sustituye, mediante una norma de rango adecuado y, finalmente, sin afectar a situaciones jurÌdicas consolidadas. Por lo tanto, no puede afirmarse que la caracterizaciÛn del precepto recurrido como norma de Derecho transitorio conduzca, en este caso, a una falta de certidumbre sobre el derecho aplicable.

†††††B)†††††Se aduce, en segundo lugar, que la norma crea inseguridad jurÌdica y comporta una quiebra del principio de interdicciÛn de la arbitrariedad en la medida en que produce una degradaciÛn encubierta de rango normativo, permitiendo al legislador autonÛmico modificar una materia que, como consecuencia de la propia DisposiciÛn transitoria impugnada, tiene la condiciÛn y rango de estatutaria y que se encuentra, en consecuencia, afecta al procedimiento de reforma previsto en el propio Estatuto de AutonomÌa.

†††††A estos efectos, es necesario diferenciar entre los contenidos del precepto y su rango normativo, pues el p·rrafo segundo del precepto legal impugnado contiene, en rigor, dos mandatos normativos entrelazados: uno, en virtud de la cual se modifican las anteriores ´barreras electoralesª para la adjudicaciÛn de escaÒos en las elecciones autonÛmicas; y, otro, por el que se determina la vigencia inmediata de esas barreras ´en tanto no se disponga otra cosa por una Ley del Parlamento Canario aprobada por mayorÌa de dos terceras partes de sus miembrosª. De este modo, las ´nuevas barreras electoralesª quedan fijadas en el propio Estatuto de AutonomÌa, sustituyendo a las que con anterioridad se establecÌan tambiÈn en Èl (operando una reforma estatutaria stricto sensu), mientras que mediante un segundo y consecutivo mandato, se autoriza al Parlamento Canario para llevar a cabo futuras modificaciones de esas disposiciones de derecho electoral, sin necesidad de acometer una nueva reforma estatutaria, aunque exigiendo la mayorÌa reforzada de las dos terceras partes de la C·mara legislativa autonÛmica.

†††††Las disposiciones del Estatuto de AutonomÌa tienen un ·mbito, delimitado por la reserva material del Estatuto, respecto al cual no cabe ni la reforma por procedimiento distinto al previsto en el art. 147.3 C.E. y en el propio Estatuto, ni la remisiÛn a normas de rango infraestatutario. Sin embargo, las normas estatutarias que regulen materias que queden fuera de ese ·mbito, pese a que tampoco pueden ser reformadas por procedimientos distintos a los anteriormente indicados, sÌ pueden atribuir, en todo o en parte, la determinaciÛn definitiva de su contenido al legislador autonÛmico.

†††††Y esto es lo que sucede en el presente caso. Por m·s que el legislador estatutario establezca una regulaciÛn provisional, lo que hace es deferir al legislador autonÛmico el contenido definitivo de la regulaciÛn, lo que no comporta abrir el Estatuto a un inconstitucional proceso de reforma, sino efectuar una atribuciÛn constitucionalmente posible.

†††††C)†††††Finalmente, sostiene el Defensor del Pueblo que la operaciÛn normativa fraguada en el precepto impugnado supone una petrificaciÛn de la legislaciÛn electoral de aplicaciÛn a las elecciones canarias en beneficio de la mayorÌa existente en un determinado momento, pues, mediante su inclusiÛn en el Estatuto de AutonomÌa, cuya modificaciÛn requiere poner en marcha un especÌfico procedimiento de reforma agravado (mayorÌa absoluta) y complejo, y la ulterior remisiÛn a una mayorÌa reforzada (dos terceras partes) del Parlamento Canario, se est· limitando la propia competencia legislativa de la Asamblea AutonÛmica que, con arreglo a la ConstituciÛn, tiene competencia, en principio, para regular dicha materia de conformidad con el principio democr·tico de la mayorÌa. Esta ´congelaciÛnª de la legislaciÛn electoral, salvaguard·ndola frente a ese modo ordinario de adopciÛn de las decisiones legislativas que es el de la mayorÌa simple de la C·mara, convertirÌa al precepto en arbitrario y, por tanto, contrario al art. 9.3 C.E.

†††††Bajo el anterior razonamiento se est· cuestionando, en puridad, la posibilidad de que un Estatuto de AutonomÌa pueda imponer mayorÌas cualificadas para la normaciÛn legislativa de determinado objeto, incluso cuando Èste, por su propia naturaleza, pueda justificar la sustracciÛn a la regulaciÛn por mayorÌa simple, como es el caso de las reglas esenciales del sistema electoral. En este sentido, cumple recordar que, en el caso presente, la reforma de las ´barreras electoralesª fue propuesta por el propio Parlamento de Canarias en el proyecto de reforma elevado a las Cortes Generales, por lo que, si bien la elevaciÛn de las mismas era menor (5 por 100 para la regional y 25 por 100 para la local), no estamos ante una imposiciÛn unilateral ni ante una modificaciÛn introducida ex novo por las Cortes Generales en perjuicio del ejercicio de competencias constitucionalmente reconocidas a la Comunidad AutÛnoma de Canarias. Siendo ello asÌ, ning˙n reparo puede existir para que el Estatuto de AutonomÌa de esa Comunidad AutÛnoma pueda, en tanto que ´norma institucional b·sicaª (art. 147.1 C.E.) y, por tanto, norma sobre la producciÛn del derecho propio de la Comunidad AutÛnoma, imponer una mayorÌa en orden al ejercicio de la competencia legislativa autonÛmica sobre la materia.

†††††3.†††††Descartada la eventual inconstitucionalidad del precepto por razones atinentes al sistema de fuentes o por infringir los principios de seguridad jurÌdica e interdicciÛn de la arbitrariedad, procede examinar los aspectos sustantivos del recurso, expresamente referidos al incremento de las denominadas ´barreras o topes electoralesª y su repercusiÛn sobre el derecho fundamental de acceso en condiciones de igualdad a los cargos p˙blicos representativos (art. 23.2 C.E., aunque tambiÈn se aduce el m·s genÈrico derecho de desigualdad del art. 14 C.E.) y sobre el mandato constitucional de proporcionalidad de los sistemas electorales autonÛmicos ex art. 152.1 C.E.

†††††4.†††††La participaciÛn polÌtica de los ciudadanos en los asuntos p˙blicos ´por medio de representantesª est· unida en el art. 23.1 C.E. a la existencia de elecciones libres, periÛdicas y por sufragio universal. Sistema electoral y participaciÛn polÌtica son, asÌ, el marco de los derechos de sufragio como derechos fundamentales, aunque, por su propia condiciÛn, cuenten con un contenido indisponible para el legislador (art. 53.1 C.E.).

†††††´Participar por medio de representantesª presupone que los ciudadanos ejercen sus derechos dentro de un sistema apto para traducir votos en escaÒos y en el que necesariamente han de atenderse a otros imperativos contemplados en la propia ConstituciÛn, como son, entre otros, los que se derivan de la imprescindible articulaciÛn territorial del voto y el reparto de los escaÒos, de la funcionalidad y de los cometidos atribuidos al Ûrgano cuyos miembros han de ser elegidos, o aquellos otros que resultan del reconocimiento constitucional de los partidos polÌticos (art. 6 C.E.) y del valor pluralismo polÌtico (art. 1.1 C.E.). Todo ello explica el muy amplio margen de libertad normativa que debe concederse al legislador de cada sistema electoral (sea el estatal o el autonÛmico) que, en cierto modo, tambiÈn opera como legislador de los derechos de sufragio, aunque la regulaciÛn de los aspectos fundamentales de estos ˙ltimos estÈn reservados por la ConstituciÛn al legislador org·nico (art. 81.1 C.E.). No obstante, esa libertad de configuraciÛn normativa nunca podr· traspasar el apuntado lÌmite de su contenido esencial (art. 53.1 C.E.).

†††††La precisiÛn es importante, porque el especÌfico mandato de igualdad contenido en el art. 23.2 C.E. en relaciÛn con el ejercicio del derecho de sufragio pasivo, y que le confiere una dimensiÛn preferentemente reaccional y subjetiva, como derecho de igualdad en la legalidad (´con arreglo a lo dispuesto en las leyesª), no puede hacernos olvidar su otra dimensiÛn objetiva como derecho frente al legislador. En este sentido, cumple seÒalar que siendo cierto que ´el principio democr·tico de la igualdad se encuentra abierto a las fÛrmulas electorales m·s diversas, y ello porque se trata de una igualdad en la Ley, o, como el mismo art. 23.2 C.E. establece, de una igualdad referida a las "condiciones"legales en que el conjunto de un proceso electoral se desarrolla, por lo que la igualdad, por tanto, no prefigura y excluye otros, sino que ha de verificarse dentro del sistema electoral que sea libremente determinado por el legislador, impidiendo las diferencias discriminatorias, pero a partir de tal sistema, y no por referencia a cualquier otroª (STC 75/1985, fundamento jurÌdico 4.). AsÌ, pues, el derecho del art. 23.2 C.E. opera, en principio, en el marco que la ley establezca. Pero, la ConstituciÛn EspaÒola, cuando establece la exigencia de representaciÛn proporcional como garantÌa objetiva del ordenamiento electoral, la proyecta sobre el contenido del derecho, mediante la vinculaciÛn del legislador a ese mandato, en cuya virtud el concreto derecho a acceder a la condiciÛn de diputado solamente podr· considerarse realizado en su plenitud si el sistema electoral alegado respeta el criterio de la proporcionalidad (STC 75/1995, fundamento jurÌdico 5.) o, dicho de otro modo, no establece diferencias irrazonables, injustificadas o arbitrarias de las que derive una discriminaciÛn contraria al art. 23.2 C.E. (STC 193/1989).

†††††Es en este contexto en el que habremos de situar la queja formulada por el Defensor del Pueblo en relaciÛn con la vulneraciÛn del derecho de sufragio pasivo. La desigualdad que denuncia no se refiere, en puridad, al establecimiento por el legislador autonÛmico de unos topes o barreras electorales que condicionan la atribuciÛn de escaÒos y, por tanto, el acceso igual de los ciudadanos a dichos cargos p˙blicos. Antes bien, lo que, a juicio del Defensor del Pueblo, produce la lesiÛn del derecho de sufragio pasivo es la excesiva elevaciÛn de esos ´topesª llevada a cabo por el legislador en la norma que ahora se impugna. No se nos pide, en consecuencia, que enjuiciemos la licitud constitucional de las denominadas ´barreras electoralesª en tanto que cl·usulas de exclusiÛn en el acceso a los cargos p˙blicos representativos, sino que nos pronunciemos acerca de sus lÌmites, pues, no es dudoso que un uso expansivo de esta tÈcnica por el legislador puede llegar a vulnerar el contenido esencial del derecho de sufragio pasivo.

†††††5.†††††Para dar respuesta a esta cuestiÛn es necesario, en primer lugar, recordar nuestra jurisprudencia sobre las denominadas ´barreras electoralesª, que fueron objeto de examen en las SSTC 75/1985, 76/1989, 193/1989 y 45/1992. La idea matriz, que subyace en todos estos pronunciamientos, se expresa, con suma claridad, en el fundamento jurÌdico 5. de la STC 75/1985, en relaciÛn con el lÌmite del 3 por 100 de los votos v·lidos emitidos en el distrito, establecido por el art. 20.2 b) del Real Decreto-ley 20/1977. La finalidad de esas barreras electorales es la de ´procurar (...) que la proporcionalidad electoral sea compatible con el resultado de que la representaciÛn de los electores en tales C·maras no sea en exceso fragmentaria, quedando encomendada a formaciones polÌticas de cierta relevancia. (...)La validez constitucional de esta finalidad es lo que justifica, en ˙ltimo tÈrmino, el lÌmite (...) impuesto por el legislador, y esa validez se aprecia si tenemos en cuenta que el proceso electoral en su conjunto, no es sÛlo un canal para ejercer derechos individuales (personales o de grupo) reconocidos por el art. 23 C.E., sino que es tambiÈn, a travÈs de esta manifestaciÛn de derechos subjetivos, un medio para dotar de capacidad de expresiÛn a las instituciones del Estado democr·tico y proporcionar centros de decisiÛn polÌtica eficaces y aptos para imprimir una orientaciÛn general de la acciÛn de aquÈl. (...) La experiencia de algunos perÌodos de nuestra historia contempor·nea y la de algunos otros regÌmenes parlamentarios enseÒan, sin embargo, el riesgo que, en relaciÛn a tales objetivos institucionales, supone la atomizaciÛn de la representaciÛn polÌtica, por lo que no es, por lo tanto, ilegÌtimo que el ordenamiento electoral intente conjugar el valor supremo que, seg˙n el art. 1.1 C.E., representa el pluralismo -y su expresiÛn, en este caso, en el criterio de la proporcionalidad- con la pretensiÛn de efectividad en la organizaciÛn y actuaciÛn de los poderes p˙blicosª.

†††††Por su parte, en el caso de la STC 193/1989, en el que el porcentaje de la cl·usula limitativa se habÌa fijado por el art. 15 a) de la Ley 2/1987, de elecciones a la Asamblea regional de Murcia, en el 5 por 100, se estimÛ que ese ´topeª m·s elevado tampoco era contrario a los derechos que reconoce el art. 23 C.E., pues, por un lado, porcentajes similares no son infrecuentes en el Derecho comparado y, de hecho, es coincidente con el establecido en otras Comunidades AutÛnomas (asÌ, el art. 12.2 del Estatuto de la Comunidad Valenciana; art. 11.4 del Estatuto de la Comunidad de Madrid; y DisposiciÛn transitoria primera, apartado 1, letra c) de la Ley Org·nica de ReintegraciÛn y Amejoramiento del RÈgimen Foral de Navarra); y, de otro lado, porque no puede considerarse ´como un requisito exorbitante o desproporcionado con el fin que persigueª, aÒadiÈndose que, si bien esa cl·usula ´introduce, ciertamente, una diferencia de trato a la hora de acceder a la atribuciÛn de los escaÒos (...), dicha desigualdad no puede estimarse constitutiva de una discriminaciÛn, ya que no se encuentra desprovista de una justificaciÛn objetiva y razonable (fundamento jurÌdico 4.)ª.

†††††De la anterior doctrina constitucional cabe concluir que las barreras electorales, en virtud de los fines constitucionales a los que sirven, no vulneran ni el derecho de igualdad ni el contenido esencial del derecho de sufragio pasivo siempre que su efecto limitador del escrutinio proporcional se proyecte de manera igual sobre un sector relativamente reducido de los ciudadanos que ejercen sus derechos de representaciÛn, lo que implica (en sintonÌa con la valoraciÛn realizada por el legislador -tanto el espaÒol como el de nuestro entorno democr·tico- y la propia experiencia polÌtica derivada de estos regÌmenes parlamentarios) que, en principio, no resulten constitucionalmente admisibles aquellas barreras que establezcan porcentajes superiores a los indicados, salvo que excepcionalmente concurran poderosas razones que lo justifiquen.

†††††El precepto que ahora se somete a nuestro enjuiciamiento contiene tres cl·usulas de exclusiÛn que, aunque mutuamente relacionadas, responden, como razonaremos m·s adelante, a objetivos diversos. De todas ellas la ˙nica que, en rigor, produce una diferencia de trato que pudiera tener una repercusiÛn significativa desde el punto de vista del derecho de sufragio pasivo de los ciudadanos, es la relativa al porcentaje del 6 por 100 de los votos v·lidos emitidos en la totalidad de la Comunidad AutÛnoma. No sÛlo porque se sit˙a -aunque sea muy limitadamente- por encima de esa pauta com˙nmente considerada como m·xima que es el 5 por 100, sino porque, adem·s, dada la particular distribuciÛn de la poblaciÛn en la Comunidad AutÛnoma de Canarias, dicha cl·usula limitativa repercute de manera muy directa sobre aquellas fuerzas polÌticas o candidaturas no mayoritarias que se presenten por las circunscripciones de Tenerife y Gran Canaria, en las que, precisamente, reside el 87 por 100 de la poblaciÛn de la Comunidad AutÛnoma.

†††††Ahora bien, como a continuaciÛn se precisar· con mayor detalle, esa misma circunstancia, sÛlo explicable desde las peculiaridades propias de una Comunidad AutÛnoma insular como la de Canarias, es la que sit˙a a la indicada barrera del 6 por 100 en el lÌmite de lo constitucionalmente tolerable, pues, ese incremento porcentual y la correlativa reducciÛn de posibilidades de acceso al escaÒo para las fuerzas polÌticas minoritarias se corrige, en cierto modo, en las islas menores, por el trato favorecedor de que son objeto las minorÌas polÌtico-territoriales mediante las otras cl·usulas contenidas en el mismo precepto legal. En cuanto a las islas mayores, es cierto que la barrera electoral excede en un punto a la barrera del 5 por 100 de los votos v·lidos en la Comunidad AutÛnoma, cuya legitimidad este Tribunal ya ha reconocido; pero esta diferencia no es suficiente para que este Tribunal, que no ha elevado a categorÌa un determinado porcentaje numÈrico, declare la inconstitucionalidad de tal barrera electoral apreciada en el conjunto del sistema electoral canario.

†††††Por todo lo expuesto, no cabe estimar la invocada vulneraciÛn del derecho a la igualdad ni de la vertiente fundamental del derecho de sufragio pasivo.

†††††6.†††††Resta por analizar la constitucionalidad del precepto recurrido a la luz del mandato de proporcionalidad dispuesto en el art. 152.1 C.E. en orden a la elecciÛn de las Asambleas Legislativas autonÛmicas.

†††††La primera cuestiÛn a resolver, como ha puesto de relieve el Abogado del Estado, es la de la aplicaciÛn misma del mencionado precepto constitucional a una Comunidad AutÛnoma que, como la Canaria, no se constituyÛ en su dÌa por el procedimiento del art. 151.1 C.E.

†††††De conformidad con el principio dispositivo que informÛ el acceso a la autonomÌa polÌtica de las nacionalidades y regiones (art. 2 C.E.), las Comunidades AutÛnomas constituidas por el cauce del art. 143 C.E. podÌan contar o no, seg˙n sus Estatutos, con una Asamblea Legislativa como la que prevÈ, para otros casos, el art. 152.1 C.E. El Estatuto de AutonomÌa de Canarias optÛ por dotar a esa Comunidad AutÛnoma de una Asamblea Legislativa como la prevista en el art. 152.1 C.E. para aquellas Comunidades que accedieron a la autonomÌa polÌtica por la vÌa regulada en el art. 151 C.E., por lo que dicha Asamblea habr· de ser elegida con sujeciÛn al mandato de representaciÛn proporcional; en el particular caso de la Comunidad AutÛnoma de Canarias es de apreciar la progresiva asimilaciÛn de competencias en relaciÛn con las Comunidades AutÛnomas del art. 151 C.E. operada mediante la Ley Org·nica 11/1982, de 10 de agosto, de Transferencias Complementarias a Canarias; proceso de acercamiento que tambiÈn es lÛgico que tenga su trasunto en el plano org·nico e institucional. Ninguna duda existe, pues, sobre la utilizaciÛn del art. 152.1 C.E. como canon de constitucionalidad para el enjuiciamiento del precepto estatutario impugnado.

†††††7.†††††Llegados a este punto, interesa recordar la jurisprudencia constante de este Tribunal Constitucional seg˙n la cual la exigencia de proporcionalidad ha de verse como un imperativo de ´tendenciaª que orienta, pero no prefigura, la libertad de configuraciÛn del legislador democr·tico en este ·mbito (SSTC 40/1981, 75/1985, 193/1989, 36/1990 y 45/1992, entre otras). M·s concretamente, y en relaciÛn con la ´barrera localª anteriormente establecida en las elecciones a la Comunidad AutÛnoma Canaria (el 20 por 100 de los votos emitidos en la circunscripciÛn) se declarÛ que la misma no merecÌa, ´en modo alguno, la calificaciÛn de exorbitante o contrario al sistema electoral de representaciÛn electoral, sino muy claramente la de plenamente razonable y adecuada a las peculiaridades geogr·ficas y (poblacionales) del archipiÈlago canario, e incluso pieza necesaria de su rÈgimen electoral, puesto que, organizado Èste sobre (circunscripciones insulares) con la indudable finalidad de conformar un Parlamento con representaciones polÌticas de cada una de esas islas, dicho porcentaje del 20 por 100 insular asegura tal finalidad legal al actuar como correctivo del 3 por 100 regional, ya que de no estar asÌ previsto algunas de dichas circunscripciones electorales no podr·n alcanzar representaciÛn parlamentaria, dado que su n˙mero de votantes, e incluso de electores, no es suficiente para superar el 3 por 100 de los votos v·lidos emitidos en la RegiÛn... Todo ello hace evidente que la regla de un porcentaje mÌnimo (...) constituye una previsiÛn legal, no sÛlo razonable, sino imprescindible para asegurar que las diversas zonas del territorio de las Comunidades AutÛnomas tengan representaciÛn en sus Asambleas Legislativas -art. 152.2 de la ConstituciÛnª (STC 72/1989, fundamento jurÌdico 3.).

†††††En efecto, parece incuestionable que el Estatuto de AutonomÌa de Canarias al configurar las piezas claves de su sistema electoral, ha atendido particularmente al mandato constitucional de ´asegurarª la representaciÛn de las ´distintas zonasª de su territorio, operando como criterio parcialmente corrector de la proporcionalidad. OpciÛn legislativa que resulta constitucionalmente lÌcita en la medida en que la misma encuentra apoyo en el denominado ´hecho insularª, circunstancia geogr·fica especÌfica, propia de las CC.AA. que son territorialmente un archipiÈlago, y cuya singularidad es tenida en cuenta por la propia ConstituciÛn (arts. 69.3 y 141.4). En consecuencia, el imperativo de proporcionalidad del art. 152.1 C.E. com˙n a los sistemas electorales autonÛmicos, puede ser atemperado para la Comunidad AutÛnoma de Canarias en virtud del especial significado que adquiere la obligaciÛn de asegurar la ´representaciÛn de las diversas zonas del territorioª (art. 152.1 C.E.) en las Comunidades AutÛnomas insulares, pues, como hemos declarado en relaciÛn con la Comunidad AutÛnoma de las Islas Baleares, ´es compatible el car·cter globalmente proporcional de un sistema electoral con el hecho de que, atendiendo a circunstancias especiales, como puede ser la condiciÛn insular, haya que otorgar una representaciÛn especÌfica y propia a determinada poblaciÛnª (STC 45/1992, fundamento jurÌdico 5.).

†††††SÛlo a partir de los anteriores presupuestos es posible examinar la constitucionalidad de las nuevas ´barreras electoralesª establecidas en el precepto recurrido. ´Barrerasª o cl·usulas de exclusiÛn que, en el caso de la Comunidad AutÛnoma de Canarias, no tienen por exclusivo objeto restringir los efectos proporcionales de la fÛrmula electoral utilizada, en beneficio de otros criterios favorables a la gobernabilidad de la Comunidad AutÛnoma, como pueden ser evitar la excesiva fragmentaciÛn polÌtica de la C·mara autonÛmica, o favorecer la estabilidad gubernamental. En rigor, a esa finalidad, ˙nicamente responde la denominada ´barrera regionalª ahora situada en el 6 por 100 de los votos v·lidos emitidos. Contrariamente, el fin perseguido por la ´barrera local o de la circunscripciÛnª -que la norma impugnada sit˙a en el 30 por 100- es el de asegurar la presencia de fuerzas polÌticas mayoritarias en la circunscripciÛn, pero minoritarias en el conjunto de la Comunidad AutÛnoma. Su objetivo no es, pues, el de excluir a la minorÌas, sino el de asegurar su presencia por razÛn del territorio. De este modo, si la primera de las mencionadas cl·usulas de exclusiÛn (´barrera regionalª) favorece a los fuerzas polÌticas mayoritarias en la Comunidad AutÛnoma en favor de la gobernabilidad y estabilidad, la segunda supone un correctivo de la primera en beneficio de la representaciÛn de cada isla, permitiendo la presencia en el Parlamento canario de candidaturas de fuerte implantaciÛn insular, aunque con escaso nivel de voto en su valoraciÛn global desde la Ûptica del voto emitido en el conjunto de la Comunidad AutÛnoma.

†††††A su vez, la tercera de las reglas prevista en el precepto impugnado, esto es, la que posibilita el acceso a la distribuciÛn de escaÒos a la candidatura que hubiera obtenido ´el mayor n˙mero de votos v·lidos en la circunscripciÛnª, tampoco puede ser analizada aisladamente, pues, si en su consideraciÛn individual pudiera estimarse, en sintonÌa con la calificaciÛn que le merece al Defensor de Pueblo, como una regla tÌpicamente mayoritaria, su conexiÛn sistem·tica con las otras cl·usulas de exclusiÛn, pone de relieve que, en puridad, opera como una correcciÛn de las antedichas barreras, permitiendo alcanzar representaciÛn parlamentaria a la candidatura m·s votada en una circunscripciÛn, aunque no alcanzase el 30 por 100 del voto dentro de la misma, ni el 6 por 100 en el conjunto de la Comunidad AutÛnoma.

†††††La valoraciÛn conjunta de este sistema de cl·usulas limitativas en el acceso a los escaÒos no permite afirmar que sea contrario a la proporcionalidad exigida por el art. 152.1 C.E. Tampoco se ha acreditado ante este Tribunal que los nuevos porcentajes establecidos hagan perder, por sÌ solos, al sistema electoral canario su car·cter proporcional y, por lo tanto, su capacidad para reflejar las principales opciones polÌticas existentes en aquella Comunidad AutÛnoma.

†††††En definitiva, no puede estimarse que, en virtud del apartado segundo de la DisposiciÛn transitoria primera de la Ley Org·nica 6/1994, el sistema electoral canario desconozca el criterio, siempre tendencial (SSTC 75/1985 y 45/1992), de la proporcionalidad con infracciÛn del art. 152.1 C.E., por lo que, desde esta perspectiva, ha de rechazarse la pretensiÛn impugnatoria formulada por el recurrente.

En atenciÛn a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPA—OLA,

Ha decidido

Desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad.

†††††PublÌquese esta Sentencia en el ´BoletÌn Oficial del Estadoª.

†††††Dada en Madrid, a veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho.

Voto particular concurrente que formula el Magistrado don Pedro Cruz VillalÛn a la Sentencia recaÌda en el recurso de inconstitucionalidad n˙m. 1.324/97

†††††Con el debido respeto a la opiniÛn mayoritaria, entiendo que la desestimaciÛn del recurso de inconstitucionalidad formulado por el Defensor del Pueblo frente al apartado 2 de la DisposiciÛn transitoria primera de la Ley Org·nica 4/1996, de 30 de diciembre, de reforma del Estatuto de AutonomÌa de Canarias, hubiera debido apoyarse en un razonamiento diferente al contenido en el fundamento jurÌdico 6. de la Sentencia, con la consiguiente repercusiÛn en su fundamento jurÌdico 7.

†††††El Defensor del Pueblo, en lo que es su primer ´motivo de inconstitucionalidadª, entiende que el nuevo apartado no respeta el sistema de representaciÛn proporcional exigido por el art. 152.1 C.E. para la elecciÛn de la Asamblea Legislativa prevista en el mismo; a ello opone el Abogado del Estado que dicho precepto, con arreglo a lo que Èl mismo dispone, sÛlo vincula a los Estatutos de AutonomÌa aprobados con arreglo a lo previsto en el artÌculo 151 C.E., y no a los aprobados con arreglo a lo previsto en el art. 143 C.E., como es el caso del de Canarias. En el fundamento jurÌdico 6. de la Sentencia se rechaza el argumento del Abogado del Estado, si bien en el fundamento jurÌdico 7. se alcanza la conclusiÛn de que la disposiciÛn recurrida ha respetado el mandato de configurar un sistema de representaciÛn proporcional contenido en dicho art. 152.1 C.E. Sin necesidad de pronunciamiento alguno acerca de cu·l hubiera debido ser nuestra respuesta en el supuesto de que el Parlamento de Canarias tuviera que integrarse a partir de unas elecciones celebradas con arreglo a un sistema de representaciÛn proporcional, y sin necesidad por tanto de valorar los argumentos contenidos al respecto en la opiniÛn mayoritaria, entiendo que el argumento del Abogado del Estado debiÛ haber sido acogido.

†††††En el reiterado fundamento jurÌdico 6. de la Sentencia de la que respetuosamente disiento se afirma que ´las Comunidades AutÛnomas constituidas por el cauce del art. 143 C.E. podÌan contar o no, seg˙n sus Estatutos, con una Asamblea Legislativa como la que prevÈ, para otros casos, el art. 152.1 C.E.ª, en cuyo caso ´dicha Asamblea habr· de ser elegida con sujeciÛn al mandato de representaciÛn proporcionalª. A ello se aÒade que ´en el particular caso de la Comunidad AutÛnoma de Canarias es de apreciar la progresiva asimilaciÛn de competencias en relaciÛn con las Comunidades AutÛnomas del art. 151 C.E. ... proceso de acercamiento que tambiÈn es lÛgico que tenga su trasunto en el plano org·nico e institucionalª. Ninguna de ambas razones me parecen concluyentes.

†††††Comenzando por la ˙ltima, no cabe duda de que existen muchas y poderosas razones para que, ampliamente igualadas ´por arribaª las Comunidades AutÛnomas en lo que a su acervo competencial se refiere, las exigencias constitucionales de tipo institucional y org·nico contenidas en el art. 152.1 sean tambiÈn generalizadas: como dice la Sentencia, ´es lÛgicoª. Pero la ConstituciÛn es la que es y su art. 152.1 comienza delimitando su ·mbito de proyecciÛn a los solos ´Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artÌculo anteriorª, lo que nunca ha sido el caso del de Canarias.

†††††En cuanto al argumento ofrecido en primer lugar tengo reservas que son ya de orden lÛgico. Pues el que el Estatuto de AutonomÌa haya previsto para Canarias una Asamblea a la que, al detentar poderes legislativos, difÌcilmente podrÌa neg·rsele la calificaciÛn de ´legislativaª -de hecho se la llama ´Parlamentoª- en modo alguno implica que lo que haya hecho dicho Estatuto sea optar por dotar a la Comunidad AutÛnoma por una Asamblea ´como la que prevȪ el art. 152.1 C.E. Desde luego, ha optado por una Asamblea con poderes legislativos, pero, en primer lugar, ha optado, lo que deberÌa llevar a pensar que del mismo modo, aunque sea en lÌnea de principio, podrÌa dejar de optar; y, sobre todo, el haber optado por una Asamblea Legislativa en el marco de lo previsto en el art. 143 C.E. no convierte a Èsta autom·ticamente y sin m·s en la ´Asamblea Legislativaª del 151 C.E., con todas sus exigencias.

†††††La realidad, a partir de la ConstituciÛn que tenemos, es que el Estatuto de AutonomÌa de Canarias no est· vinculado por el art. 152.1 C.E. y, en concreto, por el mandato, ahÌ contenido, de establecer un ´sistema de representaciÛn proporcionalª para la Asamblea Legislativa en dicho artÌculo prevista. Sin necesidad de abordar cu·l hubiera debido ser nuestra respuesta ante la hipÛtesis de un sistema electoral carente por entero de cualquier criterio o elemento de representaciÛn proporcional, supuesto en el que no cabrÌa descartar la implicaciÛn de preceptos constitucionales de m·s amplio alcance con la consiguiente exigencia de otro modo de argumentar, pero ante el que en modo alguno nos encontramos, sÌ entiendo que procedÌa acoger el argumento del Abogado del Estado en el sentido de que el Estatuto de AutonomÌa de Canarias no se encuentra subordinado a la exigencia de un ´sistema de representaciÛn proporcionalª contenida en el art. 152.1 C.E.

†††††Madrid, a uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho.