STC 153/1994, 23 de Mayo de 1994

Ponente:Don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer
Fecha de Resolución:23 de Mayo de 1994
Emisor:Tribunal Constitucional - Sala Primera
Número de Recurso:Recurso de Amparo nº 1.562/1991
RESUMEN

1. El recurso de revisión, por su propia naturaleza, es extraordinario; tendente a garantizar la unidad de la doctrina, el legislador puede, razonablemente, restringir los motivos de acceso a él, condicionándolos a la puesta en evidencia de una verdadera y propia contradicción doctrinal entre la resolución impugnada y las que se ofrecen como término de contraste. La naturaleza de la pretensión suscitada en el caso (la validez de las pretendidas alteraciones introducidas por la norma reglamentaria en relación con la ley a la que desarrollaba) permite considerar razonables y razonados los argumentos manejados por la Sala de Revisión aceptando como resoluciones de contraste otras en las que se planteaba frontalmente la cuestión de los eventuales excesos en la potestad reglamentaria, aun cuando los concretos supuestos de hecho sobre los que versaban las diversas resoluciones no fueran idénticos a los cuestionados en el proceso actual [F.J.2]. 2. La exigencia del art. 44.1 c) LOTC es, sin duda, un requisito de trascendente importancia para salvaguardar el carácter subsidiario del recurso de amparo, pero, como ha puesto de manifiesto una reiterada doctrina de este Tribunal, la función que cumple obliga a interpretar la referida exigencia formal de una manera flexible, de tal suerte que se entenderá cumplida cuando las alegaciones de la parte hayan posibilitado el conocimiento judicial de la dimensión constitucional del problema. Por ello, ni es precisa la exacta invocación del precepto en que se basa la pretensión, ni siquiera la referencia al «nomen iuris» del derecho invocado (STC 95/1983), bastando con plantear la cuestión desde la ya mencionada perspectiva constitucional «cualquiera que sea la forma en que ésta se exponga» (STC 30/1984) [F.J.3]. 3. El proceso de amparo está concebido, constitucional y legalmente (arts. 53.2 C.E. y 41 LOTC) como un remedio frente a vulneraciones de derechos fundamentales por parte de los poderes públicos, de ahí que, no habiendo sido subsanadas las pretendidas vulneraciones por la normativa posterior y no pudiendo afirmarse que dichas pretendidas vulneraciones hayan agotado sus efectos, la posterior reforma legislativa ni priva a este recurso de amparo de su objeto, ni autoriza a entender eliminada la vulneración denunciada, que debe ser valorada en el marco normativo en que hipotéticamente se produjo, porque, desde la perspectiva de la infracción constitucional denunciada, es ese el contexto en que hipotéticamente se materializó [F.J.5]. 4. La relación ley-reglamento es materia de estricta legalidad ordinaria cuya solución incumbe a Jueces y Tribunales. Tan solo puede adquirir el problema una dimensión susceptible de ser controlada en esta sede cuando el exceso mismo en el ejercicio de aquella potestad genere un resultado contrario a los derechos fundamentales y libertades públicas [F.J.6]. 5. Como este Tribunal ha tenido ocasión de afirmar (STC 41/1981), la igualdad sólo es violada cuando la diferencia de trato carece de justificación objetiva y razonable; una justificación que, de conformidad con la doctrina del T.E.D.H. y de este Tribunal, es de índole material, sin que posea especial relevancia a estos efectos la consideración del rango de la norma que la establece. De otro modo, habría que concluir que todo exceso en la potestad reglamentaria pasaría a estar prohibido por el art. 14 C.E., pues siempre habría sujetos perjudicados por la alteración de una regla legal de reconocimiento de derechos, y ésta es una conclusión que, obviamente, desfiguraría la naturaleza de un problema que, en esencia, no supera los márgenes de la legalidad ordinaria [F.J.6].

 
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CONTENIDO

La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por los señores don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende y don Pedro Cruz Villalón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 1.562/91, promovido por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, representada por la Procuradora de los Tribunales doña Isabel Cañedo Vega y defendida por el Letrado don Enrique Lillo Pérez, contra la Sentencia de la Sala de Revisión del Tribunal Supremo, de 11 de junio de 1991, en proceso sobre impugnación de preceptos del Real Decreto 625/1985, de 2 de abril. Ha comparecido, además de la parte y el Ministerio Fiscal, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación. Ha sido Ponente el Presidente don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

1. Por escrito registrado en este Tribunal el 12 de julio de 1991, la Procuradora de los Tribunales doña Isabel Cañedo Vega, en nombre y representación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia dictada por la Sala de Revisión del Tribunal Supremo, con fecha 11 de junio de 1991, que estimaba en parte el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia de 26 de marzo de 1990, dictada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el recurso núm. 2.494/89, sobre impugnación de determinados preceptos del Real Decreto 625/1985, Reglamento de la Ley 31/1984, de Protección por Desempleo.

2. El recurso de amparo se fundamentaba en los siguientes hechos:

a) La Confederación Sindical de Comisiones Obreras interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 625/1985, por el que se desarrollaba la Ley 31/1984, de Protección por Desempleo. Dicho recurso concluyó con la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 26 de marzo de 1990, en cuyo fallo se resolvía como sigue:

«Estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo, interpuesto en nombre y representación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, contra el Real Decreto 625/1985, de 2 de abril, por el que se desarrolla la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de Protección por Desempleo, y en su virtud declaramos nulos por ilegales los arts. 3.2, 7.3, 11.4, 12.4, 7.1 y 8.4 de aquél, declarando válidos y, por tanto, conformes a Derecho los restantes preceptos impugnados, sin expresa imposición de costas.»

b) Contra la citada Sentencia, el Abogado del Estado interpuso recurso de revisión, basándolo en que la Sentencia recurrida era contraria a las de la Sala Cuarta de 18 de diciembre de 1984 (R.A. 6.690), de 7 de junio de 1986, de la misma Sala (R.A. 4.720), y de 10 de noviembre de 1987, de la desaparecida Sala Quinta. Todo ello, en virtud de lo dispuesto en el art. 102.1 b) L.J.C.A.

Tanto en el escrito de oposición a la suspensión de la Sentencia como en el posterior de contestación a la demanda, la hoy actora en amparo se opuso a la admisión del recurso por entender que no concurrían los requisitos de admisibilidad legalmente establecidos para acceder a tan especial vía de impugnación, puesto que no existía la identidad de sujetos, objeto y pretensiones que en relación con la Sentencia impugnada debían tener las que se señalaban como contradictorias. Así, la primera de las Sentencias citadas versaba sobre un asunto de responsabilidad patrimonial del Estado por daños materiales causados por atentados terroristas; la segunda, sobre actos sancionadores de la Administración, y la tercera sobre impugnación de un reglamento que regulaba atribuciones de los Controladores Laborales.

c) Tras sucesivas alteraciones en la composición subjetiva de la Sala, y en la designación de Ponentes, por providencia de fecha 29 de abril de 1991 se designó Ponente definitivo, siendo dictada la Sentencia, hoy impugnada, con fecha 11 de junio de 1991.

3. Considera la actora que la resolución impugnada vulnera los siguientes derechos fundamentales:

a) El art. 24.1 C.E., puesto que la Sentencia de la Sala de Revisión del Tribunal Supremo no ha argumentado en absoluto acerca de los motivos de inadmisión esgrimidos por la parte en sucesivos escritos a lo largo del recurso, y tampoco se refleja en dicha resolución en qué extremos existe coincidencia de doctrina entre varias resoluciones con contenidos tan diversos. Todo ello resulta especialmente agravado si se tiene en cuenta que con la Sentencia impugnada se contradice una doctrina jurisprudencial que hasta ese momento era completamente pacífica sobre el alcance del recurso de revisión, y, en última instancia, el recurso en cuestión ha sido utilizado para replantear globalmente el fondo de la cuestión, ignorando su especial y restringida naturaleza.

No procediendo el recurso, la resolución impugnada ha vulnerado el art. 24.1 C.E., porque ha alterado la firmeza de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, al margen de los cauces de los que legalmente disponía para ello (SSTC 116/1986, 201/1987 y 119/1988). Y, además, ha incurrido en incongruencia omisiva con notoria relevancia constitucional (STC 60/1990).

b) El art. 14 C.E., porque, al no razonar adecuadamente su posición sobre la admisibilidad del recurso, la Sentencia impugnada se ha separado de la doctrina mantenida unánimemente por la misma Sala y órgano judicial sobre los extremos a que se ha hecho referencia en el apartado anterior.

c) El art. 14 C.E., en cuanto se ha dejado de aplicar la doctrina sentada por este Tribunal en resoluciones como la STC 209/1987, acerca de la relación entre ley y reglamento y el control de legitimidad de éste, desde la perspectiva constitucional, cuando introduce diferencias que la propia ley no ha establecido sin que existan motivos objetivos y legítimos. Una interdicción de establecer diferencias que se agrava, en relación con el reglamento, cuando estas diferencias no vienen amparadas por la propia Ley.

A la luz de esta doctrina, la parte actora considera que la frase «excluida la parte proporcional de las pagas extraordinarias», contenida en los arts. 8.4 y 7.2 del Real Decreto 625/1985, no contradice lo dispuesto en los arts. 13.1 y 14.1 de la Ley 31/1984, modificándolos. Pero esta afirmación no es exacta, porque el inciso en cuestión produce un notable efecto de expulsión de posibles beneficios.

De este modo, si para percibir el subsidio se establece, como condición indispensable, que el beneficiario disfrute de unas rentas que no alcancen un determinado tope máximo, es claro que cualquier manipulación en dicho tope, reduciéndolo, dejará sin protección a un determinado segmento de beneficiarios (los que perciban una renta que se encuentre entre el primeramente fijado y el que resulte de la disminución).

Además, la norma reglamentaria conlleva una modificación peyorativa de las condiciones de las que disfruta cada beneficiario singular. Si la determinación de la cuantía del subsidio se realiza a través de porcentajes calculados sobre una determinada base, la reducción de ésta a través de opciones como la que adopta el Real Decreto 625/1985 producirá inevitablemente una reducción en la cuantía de la prestación. Así lo declaró la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que fue recurrida en revisión, y otras numerosas, que se citan en la demanda, de Tribunales Superiores de Justicia.

Y la justificación de la tesis de la Sala de Revisión no es suficiente porque descansa sobre el «flagrante error jurídico» de diversificar la naturaleza de la prestación en el nivel asistencial y en el nivel contributivo, siendo así que ambos niveles se financian con cargo a cotizaciones de empresarios y trabajadores, siendo parcial la financiación del Estado, y existiendo claros rasgos contributivos en el régimen jurídico del subsidio «asistencial». Esta argumentación (errónea, para la parte) ha impedido la aplicación analógica de lo dispuesto en el art. 9.3.3 de la Ley 31/1984, para las prestaciones en el nivel contributivo. La propia naturaleza de las pagas extraordinarias y su obligatoriedad, y la muy abundante contemplación de éstas en el conjunto de prestaciones del Sistema de Seguridad Social conduce a considerar, en síntesis, que el Reglamento en cuestión ha privado de dichas pagas a los beneficiarios del subsidio de desempleo sin amparo alguno en la Ley 31/1984 ni en el conjunto normativo de nuestro ordenamiento laboral.

d) También se ha vulnerado el art. 14 C.E. en su vertiente de igualdad en la ley, porque el reglamento ha introducido diferencias de trato entre colectivos de trabajadores perceptores de la prestación, sin contar para ello con apoyo legal, en los términos antes expuestos, y sin que el art. 14.4 de la Ley 31/1984 pueda ser utilizado a este fin, porque la autorización al Gobierno para modificar la cuantía del subsidio es una medida radicalmente diversa de la operada en este caso por la vía de hacer puntualizaciones generales en el contenido de la Ley, que ésta no había autorizado.

e) Por último, la Sentencia impugnada vulnera el art. 14 C.E. en su vertiente de igualdad en la ley, puesto que declara legítima la restricción operada en los arts. 11.4 y 12.4, respecto de presos liberados y emigrantes retornados (al imponer, respectivamente, que el recluso haya cumplido una condena superior a seis meses y el emigrante haya permanecido en el extranjero por lo menos seis meses).

En atención a todo lo expuesto se solicita de este Tribunal que dicte Sentencia estimatoria en la que se declare la nulidad de la resolución impugnada, reponiéndose a la actora y a todos los potenciales beneficiarios de las prestaciones en la situación que se hubiera derivado de la ejecución de la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 26 de marzo de 1990.

4. Por providencia de 25 de noviembre de 1991, la Sección Primera acordó admitir a trámite la demanda de amparo, teniendo por personada y parte en nombre de la actora a la Procuradora de los Tribunales señora Cañedo Vega y requiriendo a los Tribunales de procedencia para que remitiesen las actuaciones, y emplazasen a los que fueron parte en el proceso de instancia para que compareciesen, en su caso, en el proceso de amparo. Por escrito registrado en este Tribunal con fecha 28 de noviembre de 1991, compareció en el proceso el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación.

5. Con fecha 10 de febrero de 1992, la Sección Primera acordó dar plazo común de veinte días a las partes comparecidas y al Ministerio Fiscal para que efectuasen las alegaciones que consideraran oportunas.

6. El Abogado del Estado efectuó sus alegaciones por escrito registrado con fecha 4 de marzo de 1992. En ellas, tras precisar el objeto del presente recurso de amparo, se opone a su estimación por los motivos siguientes:

En primer lugar, y respecto de las alegadas vulneraciones del art. 24.1 C.E., no puede considerarse que la resolución judicial impugnada carezca de fundamentación jurídica, o ésta sea arbitraria. La arbitrariedad en las resoluciones judiciales debe ser equiparada a falta de fundamentación jurídica o, cuando ésta exista, sea de tal naturaleza «que patentemente no pueda enlazarse con el texto de los preceptos que invoca y sea ajena a la finalidad discernible de la norma invocada como justificación». No es ésto, a juicio del Abogado del Estado, lo sucedido en el caso, en que la Sentencia del Tribunal Supremo contiene una clara y razonada fundamentación jurídica, por mucho que las partes puedan discrepar en ella. Aparte todo, tampoco puede sostenerse que se trata de una argumentación manifiestamente errónea. Al contrario, de acuerdo con la naturaleza de la pretensión ejercitada, se han empleado como contraste resoluciones que planteaban una cuestión de fondo idéntica (el alcance de la potestad reglamentaria de la Administración y del correlativo control judicial sobre ésta), sin que sea admisible, o razonable, exigir que se trate de supuestos idénticos (que, en cambio, procedería respecto de pretensiones de otra naturaleza, menos abstracta). La índole casacional o cuasicasacional del motivo previsto en el art. 102.1 b) L.J.C.A. es suficientemente explicativa de la necesaria adaptación a la naturaleza de la pretensión ejercitada y, en todo caso, permite calificar la resolución judicial cuestionada como razonable. Todo lo anterior, pues, forzaría a desestimar el motivo por consistir éste, sustancialmente, en una reproducción de la discrepancia de la parte sobre la tesis mantenida por los Tribunales de procedencia en materias que sólo conciernen al ámbito de la legalidad ordinaria.

Parecida suerte debiera conocer el motivo que invoca la incongruencia omisiva en que pretendidamente incurriera la resolución impugnada, pues ésta contiene un razonamiento adecuado sobre la admisibilidad del recurso; en especial, sobre la concurrencia de la igualdad sustancial de supuestos que permite el juicio de revisión (fundamento jurídico 4. de la Sentencia impugnada).

En relación con la pretendida vulneración del art. 14 C.E., en cuanto consagra el derecho a la igualdad en la aplicación ley, ni se ha aportado término adecuado de comparación (pues las referencias jurisprudenciales que se incorporan a la demanda son en exceso genéricas) ni se trata de resoluciones del mismo órgano judicial, en la mayor parte de los casos, pues cada Sala del Tribunal Supremo ha de considerarse órgano diferente, y no meras agrupaciones coyunturales de los elementos subjetivos de un mismo órgano (SSTC 134/1991 y 183/1991). De hecho, la única Sentencia aportada que reúne los anteriores requisitos es la de 20 de diciembre de 1990, de cuya doctrina no se aparta en modo alguno la resolución impugnada.

Respecto de las alegadas vulneraciones del art. 14 C.E., por desconocimiento del derecho a la igualdad en la ley, el Abogado del Estado plantea una serie de cuestiones previas que conducirían a la desestimación del recurso por razones estrictamente formales. La primera de ellas no haber la parte invocado en la instancia el derecho fundamental vulnerado, incumpliendo la exigencia impuesta por el art. 44.2 c) LOTC. Ello es así porque, desde el mismo inicio del proceso contencioso, la parte se limitó a plantear una cuestión de legalidad del reglamento, sin que la dimensión constitucional del problema se hiciera explícita, ni siquiera con la cita de ciertas Sentencias del Tribunal Constitucional que sólo fueron empleadas para reforzar los argumentos de legalidad ordinaria.

Por otra parte, entiende el Abogado del Estado que el recurso tampoco puede ser admisible por plantear una cuestión abstracta de legitimidad del reglamento, sin hacerse referencia a ninguna lesión actual del derecho invocado, pese a los matices introducidos por las SSTC 209/1987, 78/1990 y 4/1991, que en todo caso deben ser interpretadas cuidadosamente para evitar que el recurso de amparo devenga una instancia más en el proceso contencioso-administrativo. Es preciso que la pretendida extralimitación reglamentaria traiga como consecuencia una vulneración real y efectiva del principio de igualdad en relación con un colectivo de sujetos adecuadamente determinados. Por eso, en las Sentencias que se citan era recurrente en todo caso un particular, que reaccionaba frente a actos concretos de aplicación de la norma reglamentaria. No es eso lo que sucede en el caso, en que el actor pretende impugnar en abstracto un reglamento, sin concretar en qué términos y respecto de qué colectivos puede lesionarse el principio de igualdad, lo que manifiestamente ha de quedar marginado de la competencia de este Tribunal (art. 4.2 LOTC). Y, por estas mismas razones, es posible sostener que la Confederación recurrente carece de legitimación para interponer el recurso, porque en nada le afectan las consecuencias desigualatorias que, hipotéticamente, provoca la norma; y porque, incluso si se aceptase que actúa en representación de los intereses de los destinatarios de la norma, estos no son perjudicados actuales, sino «potenciales» perjudicados, lo que, igualmente, provoca la inadmisión del recurso por su carácter cautelar.

Subsidiariamente, y para el caso de que se desestimen los argumentos anteriores, tampoco considera fundados los motivos de fondo esgrimidos en la demanda de amparo respecto de la pretendida vulneración del art. 14 C.E. por el Real Decreto 625/1985.

En primer lugar, porque la base legal que justificó el recurso de amparo fue alterada por la reforma de la Ley 31/1984 operada en 1990, que llevó a su texto la referencia a la exclusión de las horas extraordinarias que fue cuestionada en la instancia. Puesto que éste es un recurso abstracto de control de legalidad del reglamento, propone el Abogado del Estado que se apliquen los criterios, sentados en la Jurisprudencia de este Tribunal, y referidos al marco normativo sobre el cual ha de ejercitarse la tarea de control legislativo. Dicho marco ha de ser el vigente al momento de dictar Sentencia y no al momento en que se interpuso la demanda (SSTC 87/1985, 137/1986, 27/1987, 48/1988, 154/1988, 213/1988 y 170/1989). Puesto que la disposición adicional undécima de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, corrigió el texto de los arts. 13.1 y 14.1 de la Ley 31/1984, y el art. 20 del Real Decretoley 3/1989 dio nueva redacción al art. 13.1 e) de la citada Ley, el recurso de amparo debe ser íntegramente desestimado en lo referente a la pretendida ilegalidad mencionada.

En la relación con la pretendida inconstitucionalidad de los arts. 7.1 y 8.4 del Real Decreto 625/1985, no puede considerarse que éstos hayan producido un efecto de «expulsión» de ciertos beneficiarios de las prestaciones asistenciales, porque justamente lo que la parte no ha logrado probar es que dichos beneficiarios no estuvieran excluidos ex ante, por el propio tenor literal de la ley.

Los restantes argumentos de la demanda al respecto tampoco son admisibles: porque no puede reconocérsele una autoridad doctrinal superior a unas Salas del Tribunal Supremo o de Tribunales Superiores respecto de otras; y porque resulta intrascendente el modo de financiación del subsidio asistencial, a la hora de evaluar la legitimidad constitucional de los preceptos impugnados. A efectos técnicos, la prestación y el subsidio por desempleo responden a rasgos tipificadores diversos, no siendo preciso en el segundo caso realizar la prueba de la situación de necesidad, que se presume ex lege cuando no se supera un nivel mínimo de rentas. Por esta razón, resulta perfectamente razonable y ajustada, desde el punto de vista técnico, la argumentación de la Sentencia impugnada.

Tras rechazar los argumentos contenidos en la demanda, y que, en síntesis, reproducían los de la Abogacía del Estado en los numerosos procesos que en la jurisdicción ordinaria se mantuvieron sobre el alcance de la expresión normativa de la que trae causa el presente conflicto, descarta el Letrado del Estado que sea admisible comparar la situación de los perceptores de los subsidios por desempleo respecto de aquellos otros beneficiarios de prestaciones que sí tienen reconocidas sus cuantías incluyendo en su cálculo las pagas extraordinarias. El amplio margen de libertad de que dispone al legislador para configurar el sistema de Seguridad Social, administrando recursos limitados -tantas veces recordado en la Jurisprudencia de este Tribunal- sería el vehículo para establecer diferencias entre los distintos niveles prestacionales, concretando las exigencias y requisitos que han de reunir los ciudadanos para causar derecho a aquéllos. Esta libertad, predicable de la ley, lo es también del reglamento, en cuanto que no contradiga los extremos básicos de aquélla.

Por último, en relación con los arts. 11.4 y 12.4 del Real Decreto 625/1985, tampoco se ha producido exceso en la potestad reglamentaria porque en su art. 11.4 el Real Decreto 625/1985 se limita a concretar la noción de trabajador emigrante, para evitar fraudes, mediante un mecanismo claro y objetivo, cual es la fijación de un tiempo determinado. Y las mismas razones caben para la impugnación del art. 12.4 del Real Decreto 625/1985.

Por todo lo anterior, solicita que se desestimen los motivos de amparo, y con ellos, el recurso.

7. La parte actora, por escrito registrado con fecha 6 de marzo de 1992, efectuó las correspondientes alegaciones, reiterando las hechas en la demanda de amparo y puntualizando las referidas a la pretendida vulneración del art. 14 C.E., con referencias a la evolución normativa experimentada en esta materia desde 1981, y a argumentos analógicos o de interpretación extensiva deducidos de la propia norma y de otras, contemporáneas y posteriores.

8. Mediante escrito presentado el 7 de marzo de 1992, el Ministerio Fiscal evacuó el trámite correspondiente. En sus alegaciones, rechaza que se haya producido una indebida admisión del recurso de revisión, o se haya producido incongruencia omisiva en la resolución del Tribunal Supremo. El fundamento jurídico 4. de la Sentencia impugnada razona adecuadamente sobre la consecuencia de las identidades requeridas por el art. 102.1 b) L.J.C.A., y en consecuencia, cabe descartar los motivos de amparo descritos, porque en última instancia sólo ponen de manifiesto la discrepancia de la parte con la interpretación mantenida en la Sentencia impugnada. Lo mismo cabe decir respecto de la pretendida separación de la doctrina sentada anteriormente por la misma Sala en casos sustancialmente iguales, ya que no se ha aportado término de comparación que permita llegar a esta conclusión.

Tampoco es admisible que se haya vulnerado el art. 14 C.E. por no haberse aplicado al caso la doctrina contenida en la STC 209/1987. Tal pretensión excede manfiestamente del ámbito del art. 14 C.E. y, todo lo más, sería reconducible a lo dispuesto en el art. 24 de la Norma fundamental. La doctrina sentada en dicha resolución y en otras posteriores admite la posibilidad de un juicio de legalidad de los reglamentos cuando, a consecuencia de dicho exceso, se haya producido una vulneración de derechos fundamentales. Y esta doctrina no está ignorada ni comprometida en modo alguno por la resolución impugnada. En síntesis, la amplia argumentación de este motivo de la demanda de amparo no contiene más que desarrollos de legalidad ordinaria que evidencian que en la propia instancia no se invocó el derecho fundamental, tratándose ahora de dar dimensión constitucional a una cuestión que carece de ella mediante la vacía invocación del art. 14 C.E. Todo lo cual, además de justificar la inadmisión del motivo por razones de fondo, evidencia que la parte no ha cumplido con el requisito de procedibilidad impuesto en el art. 44.2 en relación con el 43.1, in fine, LOTC.

Parecidamente puede concluirse en relación con la pretendida vulneración del art. 14 C.E. en lo referente a la supresión de las pagas extraordinarias en el salario mínimo como módulo de cálculo y en el tratamiento de los penados liberados y de los emigrantes retornados. En todos estos casos no se ha ofrecido término válido de comparación ni se ha acreditado que exista un pronunciamiento judicial previo que salvaguarde, el carácter subsidiario del recurso de amparo.

Por todo lo anterior, el Ministerio Público interesa la desestimación de la demanda de amparo.

9. Por providencia de 19 de mayo de 1994 se fija para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 23 siguiente.

Fundamentos jurídicos

1. La demanda de amparo imputa la pretendida vulneración de derechos fundamentales tanto a la resolución de la Sala de Revisión del Tribunal Supremo como al Real Decreto 625/1985. Por tanto, se trata de un recurso de amparo mixto (arts. 43 y 44 LOTC). Dada la naturaleza de la reclamación contenida en el petitum de la demanda de amparo, procede examinar, en primer lugar, las pretendidas vulneraciones constitucionales imputadas a la Sentencia ahora impugnada, pues, de prosperar, bastaría para satisfacer el interés de la parte con mantener en sus propios términos la resolución previa de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, sin que se hiciera preciso entrar a conocer del fondo de la cuestión planteada en el proceso del que trae causa el presente recurso de amparo.

2. La actora considera que la resolución judicial ha vulnerado los arts. 14 y 24 C.E. Este último, porque ha admitido a trámite y resuelto un recurso de revisión que, a su entender, no procedía, y porque ha omitido toda referencia a las argumentaciones en este sentido opuestas por la parte en la pieza separada de suspensión y en el escrito de contestación en el recurso. El art. 14 C.E. se habría vulnerado porque (en este marco de admisibilidad del recurso) la referida resolución se había separado de la doctrina sentada en asuntos sustancialmente iguales. Como ponen de manifiesto tanto el Abogado del Estado como el Ministerio Fiscal, todas estas denunciadas vulneraciones de preceptos constitucionales constituyen aproximaciones diversas a una cuestión única: la indebida admisión del referido recurso. Tal como se han planteado los argumentos de la parte, es claro que no pueden prosperar.

Ciertamente, el recurso de revisión, por su propia naturaleza, es extraordinario; tendente a garantizar la unidad de la doctrina, el legislador puede, razonablemente, restringir los motivos de acceso a él, condicionándolos a la puesta en evidencia de una verdadera y propia contradicción doctrinal entre la resolución impugnada y las que se ofrecen como término de contraste. Pero la atenta lectura de la resolución impugnada evidencia que no se ha producido la grave alteración del esquema legal de recursos que la parte denuncia. La naturaleza de la pretensión suscitada en el caso (la validez de las pretendidas alteraciones introducidas por la norma reglamentaria en relación con la ley a la que desarrollaba) permite considerar razonables y razonados los argumentos manejados por la Sala de Revisión aceptando como resoluciones de contraste otras en las que se planteaba frontalmente la cuestión de los eventuales excesos en la potestad reglamentaria, aun cuando los concretos supuestos de hecho sobre los que versaban las diversas resoluciones no fueran idénticos a los cuestionados en el proceso actual. De este modo, puntualizando la Sala los motivos de admisión del recurso atendiendo a la abstracción del problema planteado, no puede considerarse irrazonable o irrazonada la resolución que ésta mantiene en relación con el caso.

Y, paralelamente, en estrecha conexión con las consideraciones anteriores, no puede considerarse que la Sala se haya apartado de la doctrina mantenida en resoluciones sustancialmente iguales. No se ha aportado un término adecuado de comparación, con lo que la invocación del art. 14 C.E. queda vacía de contenido al no evidenciarse la concurrencia de los presupuestos básicos sobre los que descansa el juicio de igualdad en la aplicación de la ley.

Por último, tampoco es aceptable el argumento de la parte en torno a la pretendida incongruencia omisiva de la resolución impugnada. Es claro que la Sala de revisión razona suficientemente sobre el tema de la admisibilidad del recurso y la suficiencia de las resoluciones de contraste aportadas, en el fundamento jurídico 4. de la resolución impugnada, de tal suerte que la denuncia contenida en la demanda de amparo responde únicamente a la discrepancia de la parte con la interpretación mantenida por la Sala juzgadora acerca del contenido y alcance de las exigencias del art. 102.1 b L.J.C.A., lo que, evidentemente, es cuestión que excede del ámbito del recurso de amparo, que no tiene como función corregir la interpretación de la legalidad ordinaria efectuada por los Tribunales de origen, cuanto ésta guarda la mínima relación de ajuste con el precepto legal que permite reconducir a la aplicación de éste la solución adoptada.

Descartados los argumentos que se concentran en la pretendida vulneración constitucional realizada por la resolución impugnada, procede pasar a analizar los motivos del recurso que imputan las infracciones constitucionales al Real Decreto 625/1985, en los preceptos a los que se contrae la demanda de amparo.

3. Como cuestión previa, procede examinar las objeciones a la admisibilidad del presente recurso de amparo, en este punto opuestas tanto por el Abogado del Estado como por el Ministerio Fiscal. Ambos coinciden en que la parte actora no invocó en el proceso ante los Tribunales ordinarios la dimensión constitucional de la cuestión planteada, ignorando el mandato contenido en el art. 44.1 c) LOTC, lo que forzaría, de confirmarse que concurre el defecto alegado, a desestimar en este momento el recurso de amparo. Sin duda es éste un requisito de trascendente importancia para salvaguardar el carácter subsidiario del recurso de amparo, pero, como ha puesto de manifiesto una reiterada doctrina de este Tribunal, la función que cumple obliga a interpretar la referida exigencia formal de una manera flexible, de tal suerte que se entenderá cumplida cuando las alegaciones de la parte hayan posibilitado el conocimiento judicial de la dimensión constitucional del problema. Por ello, ni es precisa la exacta invocación del precepto en que se basa la pretensión, ni siquiera la referencia al nomen iuris del derecho invocado (STC 95/1983), bastando con plantear la cuestión desde la ya mencionada perspectiva constitucional «cualquiera que sea la forma en que ésta se exponga» (STC 30/1984, fundamento jurídico 1.). En el presente caso, es cierto que la parte, en el escrito de oposición al recurso de revisión, desarrolló de forma particularmente extensa la materia relativa al eventual exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, por cuanto el Real Decreto 625/1985, en varios de los preceptos impugnados, había incluido requisitos o exigencias que no estaban previstos en la ley. No obstante, ello no equivale a decir que se abstuvo por completo de aludir a la dimensión constitucional de la cuestión planteada; al contrario, afrontó abiertamente esta vertiente del tema mediante la referencia a la doctrina sentada en las SSTC 209/1987, 78/1990 y la de 4/1991. Y, justamente, en estas resoluciones se aborda, aunque en relación con supuestos de hecho diversos, la posible calificación como discriminatorio del reglamento que introduce exigencias o requisitos no previstos en la ley con un efecto limitador de derechos para colectivos de trabajadores que no cumplan con los mencionados requisitos. Contra lo que se afirma por la representación del Gobierno de la Nación, no se concretó la queja a la vulneración de la legalidad ordinaria (ni siquiera en la cualificada vertiente del art. 5.1 de la L.O.P.J.), sino que, con la referencia a la doctrina sentada en las mencionadas resoluciones, quedaba suficientemente precisada la dimensión constitucional del problema planteado, y, por ende, ha de entenderse cumplida la exigencia impuesta por el citado art. 44.1 c) de la LOTC.

4. Otras cuestiones adicionales plantea el Abogado del Estado que, de aceptarse, forzarían a desestimar la demanda de amparo. Alega la representación del Estado, en primer lugar, la falta de jurisdicción de este Tribunal en cuanto la demanda de amparo plantea un control abstracto de la legalidad del reglamento, sin que exista referencia alguna a vulneraciones concretas de los derechos fundamentales invocados. En síntesis, no existiría precisión de los colectivos potencialmente discriminados por la norma reglamentaria impugnada y, ante esta significativa ausencia, se estaría en presencia de un mero control de legalidad del reglamento, que manifiestamente excede de la competencia de este Tribunal. Pero la objeción planteada no puede ser admitida.

Con independencia del mayor o menor acierto en la argumentación de la parte actora -que es juicio que incumbe al análisis de fondo del problema y que debe ser desarrollado en un momento posterior- es lo cierto que la demanda puntualiza con total claridad los extremos en que se concreta la pretendida vulneración del art. 14 C.E., y los colectivos a los que puede afectar. Dado que el reglamento impugnado introduce requisitos para determinar la cuantía de los máximos de rentas que autorizan a percibir el subsidio por desempleo (art. 7.1), es claro que su aplicación dejará de hecho fuera del campo de protección en esta modalidad de las prestaciones por desempleo a todos los trabajadores cuyas rentas excedan de esa cuantía y no excedan de los márgenes de cálculo que se pudieran haber utilizado de recurrir a la aplicación conjunta de los arts. 1 y 2 del Decreto de Salarios Mínimos que hubiera resultado de aplicación.

Asimismo, si el reglamento proyecta una fórmula de cálculo inspirada en estos mismos principios para determinar la cuantía del subsidio (art. 8.4), es claro que quedarán perjudicados por el cambio peyorativo de la base reguladora de la prestación, los perceptores del subsidio, para cuya prestación se habrán empleado criterios no empleados para calcular la cuantía de las prestaciones en relación con otras contingencias. Como se ha anticipado, los argumentos de la parte podrán ser o no aceptables, pero no cabe dudar de que la cuestión planteada lo ha sido en términos de perjuicio concreto, real y actual a determinados grupos de trabajadores comparados con otros. Y esta constatación es suficiente para descartar que se está planteando ante este Tribunal una cuestión meramente abstracta o hipotética, que excluiría su competencia para conocer. En parecidos términos cabe concluir respecto de las exigencias establecidas para el acceso a la prestación por desempleo en el nivel asistencial de los penados liberados de prisión (art. 12.4) y de los emigrantes retornados (art. 11.4). En ambos casos, la predeterminación reglamentaria de un requisito para el acceso al subsidio puede producir y de hecho producirá un efecto de exclusión respecto de aquellos colectivos que no lo alcancen, pese a la semejanza potencial entre situaciones de necesidad con los que sí lo cumplan. Esta realidad del efecto perjudicial que denuncia la Confederación Sindical actora, en suma, permite hacer extensivas también a este caso las consideraciones anteriores, descartando en este punto la objeción planteada por el Abogado del Estado.

En segundo lugar, niega la representación del Gobierno que la Confederación Sindical actora posea legitimación para impugnar en amparo los preceptos reglamentarios controvertidos. Esta objeción se encuentra profundamente relacionada con la anterior, y las conclusiones a las que se ha llegado condicionan su respuesta en sentido contrario a su admisión. En efecto, al no tratarse de una impugnación abstracta; al existir sujetos realmente afectados, perjudicados por la regulación contenida en el reglamento, la representación de dichos afectados, la índole de la norma impugnada y la condición profesional de los sujetos afectados (quienes «pudiendo y queriendo trabajar», no han encontrado ocupación, en los términos previstos en los arts. 1 y 6 de la Ley 31/1984) explican y justifican que la representación de éstos pueda ser legítimamente ostentada por la organización sindical actora. Así se desprende de la doctrina reiterada de este Tribunal y de «la fundamentación constitucional de la ampliación legitimadora de los sindicatos» (STC 141/1985, fundamento jurídico 1.), en atención a su relación con el objeto del proceso. Rechazados los argumentos formales opuestos por el Letrado del Estado, procede, pues, examinar el fondo de la cuestión planteada, en relación con el Reglamento 625/1985.

5. Imputa la demanda al referido reglamento la vulnerción del art. 14 C.E., por parte de algunos preceptos. Dichas infracciones se habrían concretado de la forma siguiente:

a) Por una parte, los arts. 7.1 y 8.4, al introducir el inciso «excluida la parte proporcional de las pagas extraordinarias» en la cuantificación de las rentas máximas de que debe disfrutar el potencial beneficiario del subsidio y en la cuantificación de la prestación misma, estima la parte que introducen una exigencia legalmente no prevista, que resulta discriminatoria para los colectivos de trabajadores que hubieran resultado beneficiados de haberse aplicado sola y exclusivamente los criterios que la ley marcaba.

b) En semejantes términos, resultaría también discriminatorio exigir que, para acceder al subsidio, los emigrantes retornados hayan permanecido, por lo menos, seis meses fuera de España (art. 11.4) o que los penados liberados hayan estado sometidos a privación de libertad con duración no inferior a seis meses.

En síntesis, pese a la articulación de la queja en varios motivos separados, todos corresponden a una misma orientación, y conducen a plantear, desde diversos ángulos, el mismo problema: que la extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria ha producido entre los destinatarios de la norma diferencias de trato que han de ser calificadas como discriminatorias.

Antes de proceder a un análisis de fondo, conviene responder a los argumentos del Abogado del Estado sobre la improcedencia del planteamiento de esta cuestión, una vez que el problema generado por el reglamento fue resuelto, con posterioridad, al incorporarse al texto de la Ley 31/1984 las exclusiones que ahora se impugnan por reformas legislativas posteriores. Contra lo que afirma la representación del Gobierno, no es posible en este caso recurrir a los criterios interpretativos acuñados en los procesos de control constitucional directo de las leyes, ciñendo el análisis a la normativa vigente en el momento de dictarse Sentencia. El proceso de amparo está concebido, constitucional y legalmente (arts. 53.2 C.E. y 41 LOTC) como un remedio frente a vulneraciones de derechos fundamentales por parte de los poderes públicos, de ahí que, no habiendo sido subsanadas las pretendidas vulneraciones por la normativa posterior (pues no consta que las reformas en el texto de la Ley 31/1984 hicieran siquiera referencia a la situación creada por la pretendida divergencia entre ley y reglamentos) y no pudiendo afirmarse que dichas pretendidas vulneraciones hayan agotado sus efectos (pues podría plantearse el eventual derecho de los perjudicados a percibir diferencias por las cantidades no percibidas), la posterior reforma legislativa ni priva a este recurso de amparo de su objeto, ni autoriza a entender eliminada la vulneración denunciada, que debe ser valorada en el marco normativo en que hipotéticamente se produjo, porque, desde la perspectiva de la infracción constitucional denunciada, es ese el contexto en que hipotéticamente se materializó.

6. Examinando ya la primera de las denuncias que se acaban de describir, cabe subrayar que, como la propia parte reconoce y se desprende de la doctrina ya sentada por este Tribunal (entre otras, STC 209/1987), como regla general no incumbe a este Tribunal corregir los posibles excesos en el ejercicio de la potestad reglamentaria de desarrollo de una ley. La relación ley-reglamento es materia de estricta legalidad ordinaria cuya solución incumbe a Jueces y Tribunales. Tan solo puede adquirir el problema una dimensión susceptible de ser controlada en esta sede cuando el exceso mismo en el ejercicio de aquella potestad genere un resultado contrario a los derechos fundamentales y libertades públicas.

En este supuesto, en que se invoca el principio de igualdad como base de la demanda de amparo, no puede afirmarse que toda diferenciación de trato introducida por el reglamento (al margen de lo dispuesto en la Ley) sea discriminatoria. Como este Tribunal también ha tenido ocasión de afirmar (STC 41/1981), la igualdad sólo es violada cuando la diferencia de trato carece de justificación objetiva y razonable; una justificación que, de conformidad con la doctrina del T.E.D.H. y de este Tribunal, es de índole material, sin que posea especial relevancia a estos efectos la consideración del rango de la norma que la establece. De otro modo, habría que concluir que todo exceso en la potestad reglamentaria pasaría a estar prohibido por el art. 14 C.E., pues siempre habría sujetos perjudicados por la alteración de una regla legal de reconocimiento de derechos, y ésta es una conclusión que, obviamente, desfiguraría la naturaleza de un problema que, en esencia, no supera los márgenes de la legalidad ordinaria.

Aplicando la doctrina anterior al caso concreto, estima la parte que se ha vulnerado el art. 14 C.E. por una norma reglamentaria que ha introducido una concreta especificación de la fórmula «salario mínimo interprofesional», como base para el cálculo de las rentas máximas que excluyen el disfrute de las prestaciones asistenciales y como base de cálculo de la cuantía mínima del subsidio por desempleo. La fórmula en cuestión, en ambos casos, consiste en excluir del cómputo «la parte proporcional de las pagas extraordinarias» (arts. 7.1 y 8.4 del Real Decreto 625/1985). El solo enunciado de la cuestión pone de manifiesto que no es posible calificar esta regla como discriminatoria. La discriminación es, como se sabe, un tratamiento peyorativo del que son víctimas categorías de sujetos caracterizadas por la concurrencia en ellos de rasgos expresamente rechazados por el legislador internacional o interno, dada su naturaleza atentatoria a la dignidad de la persona humana. En este orden de consideraciones, no es posible detectar en los argumentos de la parte la concurrencia de rasgo alguno de esta naturaleza que justifique la calificación de discriminatorio del perjuicio causado por la norma. No concurre, desde luego, en las formas de determinación de la cuantía máxima de rentas que fija el umbral de percepción del subsidio asistencial, porque la fórmula en cuestión sólo establece un módulo objetivo de detección de la situación de necesidad que trata de ser cubierta, cuyo impacto sobre los destinatarios de la norma se produce en atención a las rentas que estos perciben; un criterio que difícilmente puede vincularse con los factores causales de la discriminación de que antes se ha hablado.

Tampoco concurre en el momento en que se fijan las fórmulas de cálculo del subsidio (art. 8.4 Real Decreto 625/1985). Evidentemente, respecto de la interpretación que mantuvo la Sala Tercera del Tribunal Supremo, la mantenida por la Sala de Revisión puede suponer una reducción en la cuantía del subsidio efectivamente percibido, pero este efecto -de índole puramente económica- no puede considerarse discriminatorio por las razones ya expuestas, de no existir vinculación alguna con los criterios prohibidos por el art. 14 C.E. y los Tratados internacionales suscritos por España en la materia.

7. Descartado el carácter discriminatorio de la diferenciación de trato, tampoco es admisible que los referidos arts. 7.1 y 8.4 del Real Decreto 625/1985 vulneren el principio estricto de igualdad en la ley. La determinación cuantitativa que en estos preceptos se establece es objetiva, y no puede calificarse como abiertamente irrazonable, pues la cuantía del «salario mínimo interprofesional» es, en nuestro ordenamiento, un módulo de múltiples usos, en el que no es posible deducir razonablemente un significado unívoco. Así se desprende del tenor de los sucesivos Reales Decretos que determinan la cuantía de aquél, y de la compleja normativa en la que este módulo resulta de aplicación para calcular -de forma diversa, con una cuantía más o menos amplia según se apliquen los arts. 1, ó 1 y 2 de cada Real Decreto- las más variadas prestaciones o los más variados topes de responsabilidad de entes públicos o privados. En este contexto, pues, no puede afirmarse la prevalencia absoluta de una única fórmula de cálculo del salario mínimo. Y, en todo caso, siendo la determinación de un módulo cuantitativo necesaria, dada la naturaleza de la prestación que se contempla, no puede calificarse de irrazonable la selección de ese módulo o de cualquier otro pensable que permitiese cumplir a la norma la función que tiene asignada en el conjunto del régimen de la prestación por desempleo.

Cuestión diversa es que -como pretende la parte en su variada argumentación- la cifra elegida fuese o no conforme con el significado más frecuente de la expresión «salario mínimo» en el propio sistema de Seguridad Social, a la hora de calcular otras prestaciones, o que la naturaleza del subsidio no sea estrictamente asistencial, sino contributiva, desmintiendo la interpretación teórica sostenida por el Tribunal Supremo en su Sala de Revisión. Todos estos argumentos pueden ser aptos para procurar que prevalezca una interpretación u otra de la legalidad ordinaria, pero desde luego no empañan las valoraciones antes hechas en el plano estrictamente constitucional del problema, de ahí que deban ser rechazados en esta sede.

8. En relación con lo dispuesto en los arts. 11.4 y 12.4 del Real Decreto 625/1985, para los penados liberados y para emigrantes retornados, la cuestión es, parcialmente, diversa. En ambos casos, los preceptos citados imponen una duración mínima de los períodos de privación de libertad o de estancia en el extranjero para causar derecho a las prestaciones asistenciales. Y, desde luego, no cabe calificar de discriminatoria a esta condición, en los términos en que se ha perfilado la noción de discriminación tal como han sido descritos en el fundamento anterior de esta resolución.

Tampoco parece que pueda prosperar la denunciada vulneración del principio de igualdad en la ley. La exigencia de un mínimo de duración de la situación de la que deriva el derecho a prestaciones no es extraña a nuestro sistema de Seguridad Social, ni puede considerarse irracional o falta de justificación, en un sistema en que la distribución de medios escasos requiere ponderar cuidadosamente las situaciones de necesidad que han de ser protegidas estableciéndose los requisitos que han de reunirse a este efecto (STC 37/1994, por todas). Tampoco puede considerarse falto de objetividad el criterio elegido (pues depende de la mera acreditación del transcurso de un determinado período de tiempo), ni desproporcionado en relación con la finalidad o efectos de la medida (pues el período de tiempo exigido no tiene una duración tan excesiva que imposibilite en la práctica el acceso a las prestaciones). Todo lo cual conduce a desestimar el presente motivo, pues la argumentación de la parte, en síntesis, desborda los estrictos márgenes de constitucionalidad para replantear en amparo argumentos de mera legalidad ordinaria que ya fueron valorados en su día por los órganos jurisdiccionales, única instancia que, salvada la eventual dimensión constitucional del problema, resulta competente para hacerlo (art. 117 C.E.).

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Desestimar el recurso de amparo.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a veintitrés de mayo de mil novecientos noventa y cuatro.