STC 156/1998, 13 de Julio de 1998

1. El 11 de octubre de 1995 fue registrado en este Tribunal un escrito de don Juan C. F. F. por el que pretende interponer recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 22 de septiembre de 1995.

2. La Sección Cuarta, mediante providencia de 30 de octubre de 1995, acordó conceder al solicitante de amparo un plazo de diez días a fin de que compareciera por medio de Procurador de Madrid con poder al efecto y asistido de Letrado o, en su caso, pidiera su designación del turno de oficio.

3. El 20 de noviembre de 1995, doña Carmen G. S. comparece en nombre del interesado y designa los Letrados a cuya defensa se confía la postulación de aquél. Por escrito presentado en el Juzgado de Guardia de Madrid el 22 de diciembre de 1995 y registrado en este Tribunal el día 27 del mismo mes y año, la Procuradora de los Tribunales que se acaba de citar, en nombre y representación de don Juan C. F. F. interpone recurso de amparo contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Albacete de 22 de septiembre de 1995, recaída en los autos del recurso contencioso-administrativo núm. 171/94.

4. Los hechos en los que se fundamenta la demanda son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) El recurrente en amparo, Agente Forestal del Estado, se presentó al concurso convocado por Orden de la Consejería de la Presidencia de 4 de mayo de 1993 de la Comunidad de Castilla-La Mancha para la provisión de puestos de trabajo vacantes reservados a funcionarios pertenecientes al Cuerpo de Guardería Forestal de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Este concurso fue resuelto definitivamente por Orden de 13 de diciembre de 1993, excluyendo del mismo al ahora demandante de amparo al carecer de la condición de funcionario del Cuerpo de Guardería Forestal de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

b) Contra estas Resoluciones se interpuso recurso contencioso-administrativo. Por Sentencia de 22 de septiembre de 1995, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha desestimó el recurso por considerar que las resoluciones impugnadas son conformes a Derecho. Según sostiene la Sala, el paso de un funcionario estatal a una Administración Autonómica podrá tener lugar únicamente cuando la correspondiente legislación regional así lo autorice; circunstancia ésta que, según se sostiene en la Sentencia impugnada, no concurre en este caso. De igual manera se rechaza la vulneración del principio de igualdad alegada, ya que esta limitación no se considera discriminatoria.

5. El recurrente entiende que la Sentencia impugnada ha lesionado su derecho fundamental a la igualdad (art. 14 C.E.), su derecho al acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad (art. 23.2 C.E.) y a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 C.E.).

Según sostiene el demandante de amparo, al impedirle participar en el concurso de traslados convocado por su condición de Agente Forestal de la Administración del Estado se le ha lesionado su derecho fundamental a la igualdad, ya que, a su juicio, no existe ninguna justificación para que los puestos de trabajo para cuya provisión se convocaba el concurso se reservaran para los funcionarios del Cuerpo de la Guardería Forestal de Castilla-La Mancha.

De igual manera entiende vulnerado el art. 23.2, pues, según aduce el recurrente el derecho a la movilidad de los funcionarios en las distintas Administraciones Públicas que consagra el art. 17 de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, constituye una manifestación de este derecho fundamental, por lo que al no haberle permitido participar en este concurso no sólo se ha vulnerado este precepto legal, sino también el derecho fundamental a acceder a la función pública en condiciones de igualdad.

Por último invoca también el art. 24.2. Según se sostiene en la demanda de amparo la Sentencia recurrida ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente al no ofrecer una motivación adecuada que explique las razones que llevan a este órgano judicial a entender que el art. 17 de la Ley 30/1984 regula una posibilidad y no un derecho.

6. Mediante providencia de 30 de abril de 1996, la Sección Cuarta de este Tribunal acuerda, de conformidad con lo previsto en el art. 50.3 LOTC, conceder al demandante de amparo y al Ministerio Fiscal el plazo común de diez días para que formulen, con las aportaciones documentales que procedan, las alegaciones que estimen pertinentes en relación con la carencia manifiesta de contenido constitucional de la demanda -art. 50.1 c) LOTC-.

7. El recurrente presentó sus alegaciones el 17 de mayo de 1996. Además de dar por reproducidos los argumentos expuestos en su escrito de demanda, insiste en que, al impedirle participar en el concurso de traslado por el hecho de ser funcionario de la Administración del Estado se le ha ocasionado una discriminación, ya que entiende que al pertenecer a un Cuerpo al que corresponden las mismas funciones y responsabilidades que aquel al que se han reservado las plazas, no procede la exclusión; exclusión, por otra parte, que, según alega el recurrente, no existe en el caso inverso ni la prevén otras Comunidades Autónomas para puestos de trabajo análogos a los convocados por la Comunidad de Castilla-La Mancha.

8. El Fiscal presentó su escrito de alegaciones el 22 de mayo de 1996 y solicitó que se inadmitiera la demanda por falta manifiesta de contenido constitucional. En su opinión, no existe la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva que invoca el recurrente, pues considera que la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha cumple con el contenido formal garantizado por el art. 24.1.

Tampoco entiende que pueda haberse vulnerado el art. 23.2 C.E. Según expone el Fiscal, al encontrarnos en este caso, no ante un supuesto de acceso a la función pública, sino ante un concurso de traslado, el principio de igualdad que consagra este precepto constitucional tiene un alcance menor. También alega que el derecho consagrado en el art. 23.2 C.E. es un derecho de configuración legal, y por ello considera que en los concursos que se convoquen para la provisión de vacantes o puestos de trabajo entre personas que ya han accedido a la función pública (y por lo tanto ya han acreditado el mérito y la capacidad) se pueden tener en cuenta otros criterios distintos en atención a una mayor eficacia del servicio.

9. Mediante providencia de 17 de junio de 1996, la Sección Cuarta de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda de amparo y, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, dirigir atenta comunicación a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, a fin de que, en un plazo no superior a diez días, remitiera certificación o copia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso núm. 171/94 en el que recayó Sentencia el 22 de septiembre de 1995, debiendo previamente emplazarse, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer en el recurso de amparo, a quienes hubieran sido parte en el procedimiento.

Igualmente se dirigió atenta comunicación a la Consejería de Administraciones Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha a fin de que, también en un plazo que no exceda de diez días, remita certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al expediente administrativo tramitado a partir de la Orden de 4 de mayo de 1993 por la que se convocaba concurso de traslado para la provisión de puestos de trabajo vacantes reservados a funcionarios del Cuerpo de Guardería Forestal de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

10. Mediante escrito registrado el 9 de julio de 1996 la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha remitió a este Tribunal testimonio de la totalidad de las actuaciones del recurso núm. 171-2/94, así como las de la pieza separada de suspensión dimanante del mismo y al mismo tiempo se pone de manifiesto que los servicios jurídicos de la Administración demandada han sido debida y legalmente emplazadas.

11. El 11 de julio de 1996 la Dirección General de la Función Pública de la Consejería de Administraciones Públicas de la Comunidad de Castilla-La Mancha remitió fotocopia compulsada del expediente administrativo.

12. Por providencia de 18 de julio de 1996, la Sección Cuarta de este Tribunal acordó tener por personado y parte en el procedimiento al Procurador don Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar, en nombre y representación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, y dar vista de las actuaciones recibidas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal por el plazo común de diez días.

13. La representación procesal del demandante de amparo formuló sus alegaciones por escrito presentado el 14 de septiembre de 1996, insistiendo en sus argumentos esgrimidos en su escrito de demanda.

14. El 11 de septiembre de 1996, la representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha presentó su escrito de alegaciones solicitando la inadmisión de este recurso de amparo o, subsidiariamente, su desestimación. Según entiende esta Comunidad Autónoma, en este caso habría que haber interpuesto recurso de casación para entender agotada la vía judicial previa, ya que al impugnarse un acto que es aplicación de lo dispuesto en la relación de puestos de trabajo, considera esta Administración que nos encontramos ante un recurso indirecto contra reglamentos y por ello, a tenor de lo establecido en el art. 93.3 de la L.J.C.A., contra estos actos cabe en todo caso recurso de casación. De ahí que al no haberse interpuesto este recurso, debería inadmitirse el presente recurso de amparo por no haber agotado la vía judicial previa.

También alega esta Comunidad Autónoma que no cabe apreciar ninguna de las infracciones invocadas por el recurrente y que, por ello, en el caso de que no se apreciara la causa de inadmisión alegada procedería la desestimación del recurso. En su opinión, no existe la vulneración de los arts. 14 y 23.2. Por una parte, considera que no puede entenderse vulnerado el art. 14 C.E., ya que, salvo que concurra alguna de las causas específicamente previstas en el art. 14 C.E., cuando se alega vulneración del principio de igualdad en relación con las funciones y cargos públicos el precepto que ha de considerarse infringido es el art. 23.2. Y por otra, entiende que tampoco puede estimarse vulnerado el derecho consagrado en este precepto constitucional, ya que el acto impugnado trae causa de normas de rango legal que no ofrecen ninguna duda acerca de su constitucionalidad. Según mantiene la Administración Autonómica, el legislador estatal ha optado por establecer un sistema de intercomunicación entre Cuerpos y Escalas de las diferentes Administraciones Públicas que no tiene carácter absoluto (art. 17.1 de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública); regulación que al ser respetuosa con los derechos fundamentales de los funcionarios públicos no les priva de la posibilidad de promoción en su Cuerpo o escala y con las potestades que tienen las Comunidades Autónomas para organizar sus servicios, no puede entenderse contraria al art. 23.

Tampoco considera la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha que la Sentencia por la que se desestimó al recurrente el recurso contencioso-administrativo incurra en la falta de motivación que alega el demandante, ya que, a su juicio, este órgano jurisdiccional motivó suficientemente la solución desestimatoria de su fallo.

15. El Ministerio Fiscal, por escrito presentado el 27 septiembre de 1996, solicitó la desestimación del amparo reiterando los argumentos esgrimidos en su escrito de alegaciones de 22 de mayo 1996 al que se refiere el antecedente sexto de esta Sentencia.

16. Por providencia de 9 de julio de 1998 se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 13 del mismo mes y año.

1. El actor interpone demanda de amparo contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 22 de septiembre de 1995, alegando que se le han vulnerado su derecho fundamental a la igualdad (art. 14 C.E.), al acceso en condiciones de igualdad a la función pública (art. 23.2 C.E.) y a la tutela judicial efectiva (art. 24.2). Conviene señalar que aunque el recurso se interpone formalmente contra la Sentencia citada y al amparo de lo previsto en el art. 44.1 de la LOTC, nos encontramos realmente ante un recurso mixto, ya que de las infracciones alegadas, sólo la pretendida vulneración del art. 24.1 podría atribuirse exclusivamente al órgano judicial, pues tanto la supuesta vulneración del principio de igualdad (art. 14 C.E.) como la del derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad a la función pública (art. 23.2) serían imputables previamente a la Administración que dictó el acto impugnado en el recurso contencioso-administrativo en el que recayó la Sentencia ahora recurrida.

La cuestión que se plantea en este recurso de amparo es, por una parte, analizar si la exclusión del demandante de amparo del concurso de traslado convocado por la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha para la provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios del Cuerpo de Guardería Forestal de esta Comunidad Autónoma por no tener la condición de funcionario de esta Administración Autonómica vulnera los arts. 14 y 23.2 C.E. Y, por otra, examinar si la Sentencia impugnada ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del ahora recurrente por no haber motivado suficientemente su decisión.

2. Antes de entrar a comprobar si en este caso concurren las infracciones constitucionales denunciadas, es preciso en primer término analizar si, tal y como sostiene la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, no se han agotado todos los recursos utilizables dentro de la vía judicial, ya que en tal caso habría que inadmitir el recurso en virtud de lo dispuesto en el 44.1 a) LOTC. Según señala la representación procesal de esta Comunidad Autónoma, el presente recurso de amparo debería inadmitirse al no haberse interpuesto contra la Sentencia impugnada recurso de casación. A su juicio, la interposición de este recurso era necesaria, ya que considera que en este caso se daba la circunstancia prevista en el art. 93.3 de la L.J.C.A. al haber sido dictada la Sentencia que ahora se impugna al resolver un recurso indirecto contra reglamentos; supuesto éste en el que en el precepto citado se afirma expresamente que este tipo de sentencias «serán susceptibles, en todo caso, de recurso de casación».

No procede, sin embargo, estimar esta causa de inadmisibilidad. Debe tenerse en cuenta que para poder inadmitir el recurso por este motivo sería necesario que pudiera apreciarse con toda claridad que realmente la Sentencia impugnada hubiera sido dictada en virtud de un recurso indirecto contra reglamentos; circunstancia que no concurre en el presente caso, pues con independencia de cual sea la naturaleza jurídica de las Relaciones de Puestos de Trabajo, lo decisivo a estos efectos es que el acto recurrido ni se fundamentó en que la misma traía causa de una disposición de carácter general que era contraria a Derecho -tal y como exige el art. 39.2 L.J.C.A., en relación con el art. 93.3 L.J.C.A.-, ni tampoco la Sentencia impugnada aborda la cuestión de si la pretensión del recurrente constituye un recurso indirecto contra una disposición de carácter general. Tanto es así que en la notificación de la Sentencia ahora recurrida se afirma expresamente que «contra la misma no cabe recurso alguno de carácter ordinario»; circunstancia ésta que por sí misma impediría apreciar la causa de inadmisión alegada, ya que como ha señalado este Tribunal (por todas, STC 113/1996), en estos casos, en los que la propia resolución judicial señala expresamente que contra ella no cabe recurso alguno, «no es exigible la interposición de recurso a efectos de entender agotada la vía judicial previa, pues ello implicaría hacer recaer sobre el justiciable las consecuencias de una conducta basada en las indicaciones realizadas por el propio órgano judicial».

3. Es doctrina de este Tribunal que el art. 23.2 constituye una manifestación específica del principio de igualdad en el ámbito de la función pública, por lo que, salvo que concurra alguna de las discriminaciones específicamente proscritas por el genérico principio de igualdad, cuando se alegan simultáneamente la infracción de los arts. 14 y 23.2, es este último precepto constitucional el que debe resultar de aplicación. De ahí que, como en este caso no concurre la salvedad indicada, procede únicamente examinar si ha producido la vulneración del derecho fundamental que consagra el art. 23.2.

De igual modo conviene señalar que este Tribunal viene reiterando que el derecho a acceder en condiciones de igualdad a la función pública es un derecho que actúa no sólo en el momento de acceso a la función pública, sino también durante la vigencia de la relación funcionarial y por ello se ha afirmado que este derecho resulta también aplicable a la provisión de puestos de trabajo (SSTC 75/1983, 15/1988, 47/1989, 192/1991, 200/1991, 293/1993, 365/1993, 87/1996). No obstante, también se ha sostenido que el rigor con el que operan los principios constitucionales que se deducen de este derecho fundamental (el acceso en condiciones de igualdad a la función pública -art. 23.2 C.E.- de acuerdo con los principios de mérito y capacidad -art. 103.3 C.E.-) no es el mismo según se trate del inicial ingreso en la función pública o del ulterior desarrollo o promoción de la carrera administrativa, ya que en el supuesto de provisión de puestos de trabajo entre personas que ya han accedido en condiciones de igualdad a la función pública -y, por tanto, que ya han acreditado el mérito y capacidad- cabe manejar otros criterios que no guarden relación con estos principios en atención a una mayor eficacia en la prestación de los servicios o a la protección de otros bienes constitucionales (SSTC 192/1991, 200/1991, 293/1993, 365/1993, 87/1996).

Resulta, por tanto, que al ser constitucionalmente legítimo que en materia de provisión de puestos de trabajo puedan valorarse criterios independientes de los que, en sentido estricto, derivarían del principio de igualdad que consagra el art. 23.2, y encontrarnos, por otra parte, ante un derecho que es de configuración legal (SSTC 24/1990, 25/1990, 26/1990, 149/1990), es al legislador al que corresponde determinar en qué casos pueden tomarse en consideración esos otros criterios; criterios que, como se ha indicado, siempre que se encuentren justificados en la mejor prestación de los servicios o en la protección de otros bienes constitucionales y no introduzcan discriminaciones personales constitucionalmente proscritas, serán compatibles con el derecho fundamental que garantiza el art. 23.2 C.E.

4. La movilidad de funcionarios entre las distintas Administraciones Públicas y, en concreto, entre funcionarios de las Administraciones Autonómicas y la del Estado, que es el supuesto que ahora interesa, se encuentra regulada en el art. 17.1 de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública; norma que, si bien parte de la consideración de que la movilidad puede contribuir a una mejor utilización de los recursos humanos, hace depender esta posibilidad de lo que dispongan las relaciones de puestos de trabajo. En definitiva, deja que sea cada una de las Administraciones Públicas las que, a través de las relaciones de puestos de trabajo, determine los puestos que pueden ser desempeñados por funcionarios de otras Administraciones Públicas.

Ningún reproche de inconstitucionalidad puede realizarse a esta forma de regular la movilidad entre los funcionarios de la Administración estatal y la Autonómica. Debe tenerse en cuenta que la remisión que efectúa el art. 17.1 de la Ley 30/1984 a las relaciones de puestos de trabajo constituye una forma de permitir que las Comunidades Autónomas puedan ejercer sus competencias en materia de organización de su propia función pública, lo que, en sí mismo, constituye un bien constitucionalmente protegible y por ello no puede considerarse que la reserva que efectúen las relaciones de puestos de trabajo a Cuerpos de funcionarios propios y específicos de esa Administración sea contraria al art. 23.2 C.E.

El reconocimiento constitucional de la autonomía de los diversos entes territoriales que configuran el Estado conlleva que estas entidades tengan su propia Administración Pública y, consecuentemente, las competencias necesarias en materia de autoorganización. De ahí que este Tribunal haya venido afirmando que las Administraciones Públicas disfrutan de un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar, o completar sus estructuras y de configurar o concretar organizativamente el estatus del personal a su servicio (SSTC 57/1990, 293/1993 y 9/1995). En el caso de las Comunidades Autónomas, que es el supuesto que ahora interesa, este principio de autoorganización tiene además un respaldo constitucional expreso en los arts. 147.2 c), 148.1.1 C.E. y los concordantes de los Estatutos de Autonomía -en este caso el art. 31.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha-, por lo que, sin perjuicio de que tengan que respetar la legislación básica en esta materia (art. 149.1.18), deben reconocérseles competencias para organizar su propia Administración Pública, lo que implica reconocerles también competencias en materia de organización de su propia función pública.

Por todo lo expuesto hay que llegar a la conclusión de que el acto administrativo por el que se excluyó al ahora recurrente del concurso para la provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios pertenecientes al Cuerpo de Guardería Forestal de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por no tener la condición de funcionario de esta Administración Autonómica no vulnera el art. 23.2 C.E. Esta resolución se limitó a aplicar lo dispuesto en la Relación de Puestos de Trabajo, donde expresamente se reserva el desempeño de estos puestos de trabajo a los funcionarios pertenecientes al Cuerpo de Guardería Forestal de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha; reserva que, como se ha señalado, no puede considerarse contraria al derecho fundamental a acceder a la función pública en condiciones de igualdad, ya que esta decisión constituye una manifestación del ejercicio de las competencias que en materia de organización de su propia función pública corresponde a esta Comunidad Autónoma.

6. Tampoco cabe apreciar que la Sentencia impugnada incurra en la falta de motivación que denuncia el recurrente. De la argumentación que ofrece esta resolución judicial se deduce con toda claridad que ha sido precisamente la interpretación del art. 17.1 de la Ley 30/1984, lo que ha determinado la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto; argumentación además que, al encontrarse suficientemente razonada, cumple sobradamente los requisitos que respecto a la motivación de las resoluciones judiciales viene exigiendo este Tribunal (SSTC 231/1992, 309/1994, 325/1994).

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Denegar el amparo solicitado por don Juan C. F. Felipe

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a trece de julio de mil novecientos noventa y ocho.