ATC 118/2018, 30 de Octubre de 2018

1. El 10 de julio de 2018 tuvo entrada en el registro general del Tribunal Constitucional un escrito de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, al que se acompañaba, junto al testimonio del correspondiente procedimiento (recurso de casación núm. 3697-2015), el Auto de 18 de mayo de 2018 por el que se acordaba plantear una cuestión prejudicial de validez respecto de los artículos 1, 4.1, 6.1 y 8 de la Norma Foral de Álava 24/2014, de 9 de julio, del impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica, publicada en el “Boletín Oficial del Territorio Histórico de Álava” (“BOTHA”), núm. 81, de 18 de julio de 2014.

2. Los hechos que pueden ser relevantes en este proceso constitucional son los siguientes:

   1. En el recurso contencioso-administrativo tramitado ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco con el núm. 644-2014, Iberdrola Generación, S.A.U., impugnó la Orden Foral 499/2014, de 18 de julio, del diputado de hacienda, finanzas y presupuestos de la Diputación Foral de Álava, publicada en el “BOTHA” núm. 84, de 28 de julio de 2014, de aprobación del modelo 583 “Impuesto sobre el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica. Autoliquidación y pagos fraccionados”, que establece la forma y procedimiento para la presentación de dicho modelo de autoliquidación y pagos fraccionados. Entre otros motivos, la recurrente cuestionaba la validez de dicha Orden Foral, debido a que consideraba que estaba viciada de inconstitucionalidad la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, que había establecido el impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica, y que ello afectaba a la Norma Foral 24/2014 y a la Orden Foral 499/2014, que incorporaban ese impuesto al sistema tributario alavés.

   2. Desestimado el recurso contencioso-administrativo por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 14 de octubre de 2015, la entidad recurrente interpuso un recurso de casación, tramitado con el núm. 3697-2015, en el marco del cual se plantea la presente cuestión prejudicial de validez. El conocimiento de dicho recurso de casación correspondió a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

   3. Por providencia de 30 de junio de 2016 se señaló el día 22 de noviembre de 2016 para deliberación y fallo. Por providencia de 29 de septiembre de 2016 se acordó dejar sin efecto ese señalamiento, por coincidir con Pleno Jurisdiccional de la Sala, y se señaló nuevamente para el día 31 de enero de 2017. Por providencia de 31 de enero de 2017 se acordó dejar sin efecto el señalamiento anterior, dada la similitud de su objeto y de los motivos planteados con los que se han suscitado en los recursos de casación núms. 2554-2014, 2955-2014, 3817-2014 y 3240-2014, con la finalidad de la deliberación, votación y fallo conjunto de todos ellos, cuando en su momento proceda su señalamiento. Por providencia de 14 de febrero de 2017 se acordó fijar el día 16 de mayo de 2017 para deliberación y fallo.

   4. Mediante escrito de 25 de abril de 2017, Iberdrola Generación, S.A.U., solicitó que la votación y fallo del recurso quedasen pospuestos hasta que se tuviera conocimiento de las conclusiones del Abogado general ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, cuya comunicación en audiencia pública estaba prevista para el día 15 de junio de 2017, por su eventual relevancia en el recurso, al aducir la conexión entre éste y las cuestiones prejudiciales acumuladas C-215-2016, C-216-2016, C-220-2016 y C-221-2016, Elecdey Carcelen y otros . La Sala acordó unir dicho escrito al recurso y estarse al señalamiento acordado, en que, en su caso, se adoptaría la decisión correspondiente.

   5. Mediante providencia adoptada el 16 de mayo de 2017, la Sala acordó, con suspensión del plazo para dictar sentencia, oír a las partes por plazo común de diez días sobre la procedencia de plantear al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al amparo del artículo 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), cuestión prejudicial de interpretación referida a la Norma Foral 24/2014 de Álava, de 9 de julio, del impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica (arts. 1, 4.1, 6.1 y 8), en relación con la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, que regula el impuesto sobre el valor de la producción de energía eléctrica. Las posibles dudas para dicho planteamiento hacían referencia a la incompatibilidad del impuesto mencionado con los principios reconocidos en el artículo 191.2 TFUE y resto de principios orientadores de la política medioambiental. La Sala señaló, asimismo, que el eventual planteamiento de la cuestión prejudicial de interpretación no prejuzgaría su criterio sobre la adecuación a la Constitución de tales normas, ni excluiría, de considerarlo procedente, el planteamiento en su caso de la oportuna “cuestión de inconstitucionalidad”.

      Mediante sendos escritos remitidos el 8 y el 10 de junio de 2017, la Letrada de la Diputación Foral de Álava se opuso al planteamiento de la cuestión prejudicial y la entidad recurrente se mostró conforme con dicho planteamiento.

   6. Descartado en asuntos similares el reenvío prejudicial al Tribunal de Justicia, tras el conocimiento de la Sentencia de este Tribunal de 20 de septiembre de 2017, Elecdey Carcelen y otros , asuntos acumulados C-215-2016, C-216-2016, C-220-2016 y C-221-2016, mediante providencia de 1 de febrero de 2018, la Sala acordó, con suspensión del plazo para dictar sentencia, oír a las partes por plazo común de diez días sobre la procedencia de plantear al Tribunal Constitucional, al amparo de los artículos 163 CE y 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), “cuestión de inconstitucionalidad” referida a los artículos 1, 4.1, 6.1 y 8 de la Norma Foral 24/2014 de Álava, de 9 de julio, del impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica, “en que se reproducen, de forma prácticamente literal, los equivalentes preceptos de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética”, que regula el impuesto sobre el valor de la producción de energía eléctrica, por su eventual oposición al artículo 31.1 CE, “en relación con la consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre los tributos de naturaleza extrafiscal, toda vez que de la validez de tales preceptos podría depender el fallo de este recurso de casación, en que la norma impugnada en el proceso de instancia fue la Orden Foral de Álava núm. 499/2014, del Diputado de Hacienda, Finanzas y Presupuestos, de aprobación del modelo 583 ‘Impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica. Autoliquidación y Pagos Fraccionados’”.

      En la misma providencia se significa que la Sala, mediante Auto de 10 de enero de 2018, ha planteado cuestión de inconstitucionalidad, en el recurso de casación núm. 2554-2014, en relación con los artículos 1, 4.1, 6.1 y 8 de la mencionada Ley 15/2012, de 27 de diciembre, por su eventual contradicción con el principio de capacidad económica que proclama el artículo 31.1 CE.

   7. En escrito remitido el 19 de febrero de 2018, la Letrada de la Diputación Foral de Álava se opuso al planteamiento de la cuestión indicada, porque la Norma Foral 24/2014 no asume de forma expresa el contenido de ningún concreto precepto de la Orden, ni la disposición reglamentaria puede entenderse como mera reproducción de la Ley.

      En escrito de 20 de febrero de 2018, la entidad recurrente se mostró conforme con el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad respecto a los preceptos señalados.

      En escrito registrado el 9 de marzo de 2018, el Fiscal apreció que la duda planteada reproduce en idénticos términos la que ya había sido planteada con respecto a la Ley 15/2012: cumplidos los requisitos procesales, se remite a los razonamientos expuestos en su día favorables al planteamiento de la cuestión, pues consideró que se trataba de una Orden Foral meramente instrumental de aplicación de la Norma fiscal.

   8. Por Auto de 18 de mayo de 2018, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo acordó plantear cuestión prejudicial de validez respecto de los citados preceptos de la Norma Foral 24/2014, en razón de su eventual oposición al principio de capacidad económica que proclama el artículo 31.1 CE.

3. El Auto comienza señalando que el recurso guarda, en su objeto, pretensiones y motivos suscitados, estrecha relación con el recurso de casación núm. 2554-2015, seguido ante la misma Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en el que se ha planteado, antes de decidirlo, una cuestión de inconstitucionalidad por las dudas que suscitaba la adecuación a la Constitución de los artículos 1, 4.1, 6.1 y 8 de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética. La relación deriva de que la Orden Foral impugnada ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco desarrolla la Norma Foral 24/2014, en la que se reproducen, de forma prácticamente literal, los equivalentes preceptos de la Ley 15/2012.

   En segundo lugar, afirma que la decisión del recurso contencioso-administrativo, y de la casación que dimana de aquel, depende de la validez constitucional de la Norma Foral 24/2014. Tanto la Sala de instancia como la Letrada de la Diputación Foral de Álava en el trámite del artículo 35.2 LOTC consideraron que no procedía cuestionar la validez de la Norma Foral 24/2014, por no apreciar conexión entre la norma reglamentaria impugnada en el proceso a quo y la Norma Foral 24/2014.

   Para la Sala promotora de la cuestión prejudicial de validez, ese razonamiento desconoce la íntima conexión existente entre las obligaciones formales y materiales que componen la relación jurídico-tributaria. Las obligaciones tributarias se dividen en materiales (la obligación principal de pagar la cuota tributaria y la accesoria de realizar pagos fraccionados o a cuenta) y formales (las que no siendo pecuniarias se imponen para facilitar el cumplimiento de las obligaciones materiales, como presentar declaraciones y autoliquidaciones). Las segundas son instrumentales, no se justifican sin más, por sí mismas: si no hay obligación tributaria material que cumplir, las obligaciones formales pierden su razón de ser. Por tanto, no hay impedimento alguno en cuestionar la validez de la obligación tributaria principal (en este caso disciplinada en la Norma Foral 24/2014) como fundamento de la impugnación de la Orden Foral 499/2014 que desarrolla los deberes formales exigidos al servicio de las obligaciones materiales, aunque las obligaciones formales no sean objeto de aquella. Si la obligación tributaria material regulada en la norma fiscal es contraria al ordenamiento jurídico, tal vicio se comunica a la obligación formal que es su complemento; negar que el recurso contra la segunda pueda sustentarse en los defectos de la primera implica una restricción de la impugnación de disposiciones administrativas que no autoriza la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, ni el artículo 106.1 CE, restricción que limita injustificadamente la efectividad de la tutela judicial, con desconocimiento del artículo 24.1 CE.

   La Sala recuerda que en las SSTC 255/2004 , de 23 de diciembre, y 148/2006 , de 9 de mayo, el Tribunal Constitucional resumió su doctrina acerca del juicio de relevancia en las cuestiones que se susciten para resolver procedimientos de impugnación directa de normas reglamentarias que desarrollen las concretas disposiciones legales cuestionadas: la admisibilidad de la cuestión de inconstitucionalidad queda condicionada a que la exteriorización del juicio de relevancia por parte del órgano judicial ponga de relieve la conexión entre los preceptos reglamentarios ante él impugnados y las disposiciones que cuestiona. La Sala considera que, de acuerdo con lo expuesto, la conexión se da en este supuesto, “pues si la obligación material disciplinada en la Norma Foral 24/2014 fuera por hipótesis contraria a la Constitución, la obligación formal a través de la que se canaliza aquella, regulada en la orden foral discutida, perdería en tal caso su cobertura, siendo nula”.

   Por otro lado, el Auto recuerda que la STC 183/2014 , de 6 de noviembre, analizó la constitucionalidad de la Ley 15/2012, pero desde la perspectiva de los principios de seguridad jurídica e igualdad (arts. 9.3 y 14 CE) y aclara que “ahora se trata de determinar, en un análisis más técnico, específico y detallado del tributo, si se ajusta a los requerimientos que a la potestad tributaria del Estado impone el artículo 31.1 de la Constitución”.

   En tercer lugar, expone el marco normativo y la doctrina del Tribunal Constitucional sobre los tributos de naturaleza fiscal, todo ello —se subraya por la Sala— en términos idénticos a los expresados en el Auto de 10 de enero de 2018, que planteó la cuestión de inconstitucionalidad con respecto a preceptos de la Ley 15/2012 idénticos a los que ahora se cuestionan de la Norma Foral 24/2014.

   En cuarto lugar, se exponen las dudas de constitucionalidad, en términos idénticos —se reitera por la Sala— a los expresados en el ya mencionado Auto de 10 de enero de 2018:

   1. Se argumenta que, aunque se proclama en el preámbulo de la Norma Foral la doble finalidad medioambiental y recaudatoria del impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica, solo la finalidad fiscal se refleja de forma nítida en el articulado. La finalidad extrafiscal, de protección del medio ambiente, no aparece en el análisis de los elementos configuradores de la estructura del tributo. Resulta así llamativa: i) la ausencia de exenciones o bonificaciones cuando se trate de actividades de reducido impacto medioambiental; ii) la ausencia de variables con incidencia medioambiental en la base imponible, que viene constituida sin más por el valor económico de la producción e incorporación de energía eléctrica al sistema; o iii) el tipo único de gravamen.

   2. Considera que, en estas circunstancias, pasa a primer plano la otra finalidad confesada en el preámbulo: hacer frente a los “muy relevantes costes necesarios para el mantenimiento de la garantía del suministro”. La Sala matiza que por más que esto sea técnicamente defectuoso, no lo convierte sin más en inconstitucional, puesto que no lo será si respeta los principios del artículo 31.1 CE, en particular, el de capacidad económica. Siendo así, el órgano promotor de la cuestión considera pertinente el análisis y comparación propuesto por la recurrente entre el IPVEE y el impuesto de actividades económicas (IAE), del que se desprende que hay razones para concluir no solo que ambos impuestos recaen sobre igual manifestación de riqueza de los sujetos pasivos contribuyentes, sino que, en realidad, pueden estar gravando el mismo hecho imponible.

   3. Después de aclarar que la doble imposición no sería per se contraria al principio de capacidad económica proclamado por el artículo 31.1 CE, asevera que “este Tribunal Supremo no tiene claro, enfrentando la resolución del presente recurso de casación, que la circunstancia de que el IPVEE someta a tributación la misma capacidad económica por la que los productores de energía eléctrica abonan el IAE, sin responder nítidamente además a la otra finalidad extrafiscal que teóricamente lo justifica, la medioambiental, no incida sobre dicho principio contributivo, sin cuyo respeto no cabe hablar de tributos constitucionalmente admisibles”.

   4. El Auto se pregunta si “cuando un impuesto grava a través de un hecho imponible una manifestación de capacidad económica, es posible someter a tributación esa misma capacidad económica mediante otro tributo que define un hecho imponible idéntico o prácticamente igual, cuando además se revela desprovisto de la otra finalidad, la extrafiscal, proclamada para justificarlo”. Añade que “es cierto que la configuración del IAE no requiere la producción efectiva de energía eléctrica, tal y como está diseñado, a diferencia de lo que sucede con la configuración del impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica, pero esa excepcional situación no parece suficiente para descartar la duda expuesta”. Y termina concluyendo que “en todo caso, la incógnita corresponde despejarla al Tribunal Constitucional como máximo intérprete de la Constitución y en cuanto único órgano jurisdiccional con potestad para enjuiciar la constitucionalidad de las leyes y disposiciones con fuerza de ley”.

   5. Por último, el Auto explica que la Sala no alberga dudas sobre la compatibilidad entre el impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica y el impuesto sobre la electricidad, porque “el primero es un impuesto directo y el segundo indirecto de repercusión legal obligatoria, lo que implica que la capacidad económica sometida a gravamen en uno y otro sea distinta, aunque en ambos el sujeto pasivo contribuyente sea el productor de la energía eléctrica”.

4. Por providencia de 6 de septiembre de 2018, la Sección Primera del Tribunal Constitucional acordó oír a la Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, y a los efectos que determina el artículo 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), alegase lo que considerase conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, por si fuese notoriamente infundada.

5. La Fiscal General del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado el 28 de septiembre de 2018. Señala que la presente cuestión prejudicial de validez es semejante en todo a la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la misma Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el recurso de casación núm. 2554-2014 mediante Auto de fecha de 10 de enero de 2018, respecto de los artículos 1, 4.1, 6.1 y 8 de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, también por posible vulneración del artículo 31.1 CE, cuestión que dio lugar a la cuestión de inconstitucionalidad núm. 503-2018, inadmitida a trámite por el Pleno del Tribunal Constitucional mediante el ATC 69/2018 , de 20 de junio.

   La Fiscal General considera que la única diferencia apreciable entre la presente cuestión prejudicial de validez y la citada cuestión de inconstitucionalidad es que, en el primer caso, los preceptos impugnados pertenecen a una Norma Foral de un Territorio Histórico (Álava) y, en el segundo, a una norma estatal. Y recoge lo que afirma a este respecto la Sala promotora de la cuestión en su Auto de planteamiento: que la cuestión prejudicial viene referida a una norma foral dictada en el marco autorizado por el artículo 23 quater del concierto económico, por el que el impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica es un tributo concertado que se rige por las mismas normas sustantivas y formales establecidas en cada momento por el Estado; que respecto de estas últimas el Estado ejercita su potestad originaria para establecer tributos (art. 133.1 CE) haciendo valer su competencia exclusiva en materia de hacienda general (art. 149.1.14 CE); y que no se discute sobre su colisión con hechos imponibles gravados por las comunidades autónomas, de modo que queda al margen del debate la interpretación del artículo 6.2 de la Ley Orgánica 8/1990, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA). La Fiscal General del Estado comparte esta exclusión de la aplicación del artículo 6.2 LOFCA de acuerdo con lo afirmado en el ATC 69/2018 , de 20 de junio, FJ 4 a).

   Dada la semejanza entre la cuestión de inconstitucionalidad núm. 503-2018 planteada por la misma Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo mediante Auto de fecha de 10 de enero de 2018, respecto de los artículos 1, 4.1, 6.1 y 8 de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, y la presente cuestión prejudicial de validez, promovida también por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo mediante Auto de fecha de 18 de mayo de 2018, respecto de los artículos 1, 4.1, 6.1 y 8 de la Norma Foral de las Juntas Generales de Álava 24/2014, de 9 de julio, del impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica, la Fiscal General del Estado concluye que procede dictar resolución declarando esta última notoriamente infunda por las mismas razones expuestas en el ATC 69/2018 , de 20 de junio.

1. La presente cuestión prejudicial de validez se plantea por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en relación con los artículos 1, 4.1, 6.1 y 8 de la Norma Foral de Álava 24/2014, de 9 de julio, del impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica.

   Como se ha expuesto en los antecedentes, el órgano judicial promotor de la cuestión prejudicial de validez considera que los preceptos cuestionados vulneran el principio de capacidad económica consagrado en el artículo 31.1 CE, mientras que la Fiscal General del Estado ha interesado su inadmisión por ser notoriamente infundada, ya que una cuestión de inconstitucionalidad en todo semejante promovida por la misma Sección y Sala ha sido inadmitida a trámite por el ATC 69/2018 , de 20 de junio.

2. Conforme a lo dispuesto en el artículo 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional este Tribunal Constitucional puede rechazar en trámite de admisión, mediante Auto y con la sola audiencia del Fiscal General del Estado, aquellas cuestiones de inconstitucionalidad que adolezcan de la falta de los necesarios requisitos procesales o que fueren notoriamente infundadas.

   Como se indica en el propio Auto de planteamiento, la misma Sala y Sección promotora de la presente cuestión prejudicial de validez suscitó previamente, mediante el Auto de fecha de 10 de enero de 2018, una cuestión de inconstitucionalidad con una duda y una argumentación idénticas respecto a unos preceptos estatales idénticos a los de la Norma Foral 24/2014 que, con la misma numeración, se contienen en la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, que regulan el impuesto sobre el valor de la producción de energía eléctrica.

   Esa cuestión de inconstitucionalidad, tramitada con el núm. 503-2018, fue inadmitida a trámite, tras oír al Fiscal General del Estado, mediante el Auto 69/2018, de 20 de junio, FJ 4, al concluir este Tribunal que no encontraba “razones para sostener que la regulación del impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica vulnere el artículo 31.1 CE, pudiéndose reiterar la afirmación de la STC 183/2014 , que analizó esta figura desde la óptica de los artículos 14 y 9.3 CE, de que la creación y diseño de este tributo ‘responde a una opción del legislador’ que ‘cuenta con un amplio margen para el establecimiento y configuración del tributo’ (FJ 3), siempre que se respete los principios constitucionales, sin que ninguno de los invocados pueda considerarse quebrantado”.

   En consecuencia, como ha alegado la Fiscal General del Estado en este proceso, la presente cuestión debe ser igualmente inadmitida, en virtud de lo razonado en el fundamento jurídico 4 del citado Auto, al que procede remitirse para evitar repeticiones innecesarias.

   Por todo lo expuesto, el Pleno

Inadmitir a trámite la presente cuestión prejudicial de validez.

Madrid, a treinta de octubre de dos mil dieciocho.