ATC 113/2016, 24 de Mayo de 2016

Fecha de Resolución24 de Mayo de 2016
EmisorTribunal Constitucional - Pleno
ECLIES:TC:2016:113A
Número de Recurso826-2016
Antecedentes

  1. Con fecha 19 de febrero de 2016 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional escrito del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Santiago de Compostela, remitiendo testimonio del Auto, de 3 de febrero de 2016, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2014. Se aporta asimismo testimonio del procedimiento ordinario tramitado con el núm. 202-2015.

    La disposición cuestionada es del siguiente tenor:

    Disposición adicional vigésimo primera. Garantía de sostenibilidad financiera del sistema promovido por la Administración autonómica para la gestión institucional de los residuos domésticos.

    Uno. El sistema promovido por la Administración autonómica para la gestión institucional de los residuos domésticos, gestionado de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 10/2008, de 3 de noviembre, de residuos de Galicia, por la sociedad del sector público autonómico Sociedad Gallega del Medio Ambiente, se configura como un modo de gestión colectiva de los residuos municipales cuya finalidad de interés general es la de conseguir en cooperación con las entidades locales adheridas al sistema el mejor resultado ambiental global en el tratamiento de los residuos domésticos procurando la máxima eficiencia en el uso de los recursos públicos.

    El sistema deberá asegurar, mediante la valorización energética y material de los residuos domésticos y la eliminación en vertedero controlado de la fracción de dichos residuos para los cuales no quepa ningún otro tratamiento contemplado por la legislación vigente, que la gestión integrada de los residuos se efectúa garantizando el cumplimiento de todos los objetivos establecidos en los correspondientes planes de residuos, con unos niveles máximos de protección ambiental, buscando un coste homogéneo y el más reducido posible para todas las entidades locales adheridas a este sistema.

    Dos. A los efectos indicados en el apartado anterior y para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema se fija un canon unitario de tratamiento por tonelada, expresado en el artículo 29 b) de la Ley 10/2008, en la cantidad de 74,64 €/t más el impuesto sobre el valor añadido para el año 2014, de acuerdo con el plan de viabilidad presentado por la sociedad pública y en función de los costes totales que genera el tratamiento de los residuos domésticos en el marco del sistema. En posteriores ejercicios dicho canon se actualizará anualmente en el mes de enero conforme al índice de precios al consumo, publicándose la cuantía del mismo en el Diario Oficial de Galicia.

    Este canon será de aplicación a los negocios jurídicos ya suscritos por las entidades locales con la Sociedad Gallega de Medio Ambiente, S.A., para la gestión de los residuos urbanos municipales una vez transcurrido el plazo de dos meses desde la entrada en vigor de la presente norma, salvo que dentro de dicho plazo las entidades locales remitieran el acuerdo adoptado por el órgano competente de la entidad local por el cual se desiste del negocio jurídico suscrito.

    Tres. Cuando por circunstancias extraordinarias de alteración de la sostenibilidad económica del sistema fuera necesario revisar la cuantía del canon unitario por tonelada de residuos domésticos para su tratamiento en el marco del sistema, el mismo será establecido por la consejería competente en materia de residuos previo informe favorable de la Consejería de Hacienda, de tal forma que no exceda de los costes totales que genere el tratamiento de los residuos domésticos en el marco del sistema.

    A estos efectos, por el órgano de administración de la Sociedad Gallega del Medio Ambiente, S.A., tras los estudios pertinentes en que se justifiquen los costes asociados a las operaciones de tratamiento y el desarrollo de una fase de consultas con la entidad asociativa más representativa de las entidades locales a fin de que pueda efectuar las alegaciones oportunas en la defensa de los intereses locales, se procederá a la aprobación de una propuesta de canon unitario y sus mecanismos objetivos de revisión, que se remitirá para su aprobación a la consejería. La aprobación de la cuantía del canon unitario por tonelada así como su revisión se publicarán en el ‘Diario Oficial de Galicia’.

    Cuatro. La gestión, liquidación y cobro del canon unitario corresponderá a la Sociedad Gallega de Medio Ambiente, S.A., que deberá expedir mensualmente las facturas correspondientes a las entidades locales, y estas deberán abonarlas en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

    Cinco. La adhesión al sistema de gestión institucional de residuos domésticos será voluntaria para las entidades locales en el marco de lo dispuesto en la legislación de residuos y en el Plan de gestión de residuos urbanos, y se efectuará mediante negocio jurídico administrativo, que será formalizado entre la entidad local y la Sociedad Gallega de Medio Ambiente, S.A., como gestora del sistema. La consejería competente en materia de residuos, para asegurar el funcionamiento del sistema, previa propuesta de la sociedad pública, fijará las condiciones de adhesión de las entidades locales al sistema y aprobará el modelo para la formalización de la adhesión. Después de haberse publicado las condiciones para la adhesión en el Diario Oficial de Galicia, los negocios jurídicos que en este momento estuvieran suscritos por las entidades locales con la Sociedad Gallega de Medio Ambiente, S.A., para la gestión de los residuos urbanos municipales se entenderán modificados y adaptados a las condiciones aprobadas una vez que haya transcurrido el plazo de dos meses desde la indicada publicación, salvo que dentro de dicho plazo las entidades locales remitieran el acuerdo adoptado por el órgano competente de la entidad local por el cual se desiste del negocio jurídico suscrito.

    Seis. En garantía de la sostenibilidad financiera del sistema, entre las condiciones para la adhesión figurará la de un tiempo mínimo de adhesión que permita realizar las previsiones oportunas en cuanto al volumen de residuos a tratar y la de que en caso de impago de las cantidades que corresponda abonar a las entidades locales en concepto de canon unitario estas tendrán la consideración de vencidas, líquidas y exigibles a efectos de su abono con cargo a las cantidades que correspondan a cada municipio como participación en el Fondo de Cooperación Local, a instancia de la sociedad pública, mediante acuerdo de retención dictado por el órgano encargado de la gestión del Fondo de Cooperación Local de acuerdo con lo establecido en la regulación del mismo. Las cantidades retenidas serán objeto de entrega a la sociedad pública.

    Cuando el obligado al pago fuese una mancomunidad de municipios los ayuntamientos integrantes serán responsables solidarios, en la parte que corresponda según su porcentaje de participación en la correspondiente mancomunidad, de las deudas generadas al gestor institucional del sistema por el impago del canon unitario.

  2. Los hechos que pueden ser relevantes en este proceso constitucional son los siguientes:

    1. La Sociedade Galega do Medio Ambiente, S.A. (Sogama), suscribió el 18 de mayo de 1999 un contrato con el Ayuntamiento de Teo para la gestión de los residuos municipales.

    2. En aplicación del canon unitario de tratamiento por tonelada establecido para el año 2014 por el apartado 2 de la disposición cuestionada (74,64 €/t más el impuesto sobre el valor añadido), Sogama remitió al Ayuntamiento de Teo facturas en concepto de tratamiento de los residuos municipales correspondientes a los meses de marzo a diciembre de 2014, que fueron abonadas parcialmente. El 24 de marzo de 2015, Sogama reclamó al Ayuntamiento de Teo el abono de 275.558,45 €, por la parte no percibida en el antedicho concepto.

    3. Ante la resolución presunta desestimatoria, Sogama interpuso recurso contencioso-administrativo y, en la contestación a la demanda, el Ayuntamiento de Teo solicitó el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley de Galicia 11/2013.

    4. Finalizada la tramitación del recurso, mediante providencia de 28 de diciembre de 2015 el órgano promotor acordó, al amparo del art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), otorgar a las partes y al Ministerio Fiscal un plazo común de diez días para alegar en relación con el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad “frente al apartado vigésimo primero de la Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2014, fundada en la posible vulneración del artículo 134.2 de la Constitución, en cuanto que allí se regulan ingresos de derecho privado de una entidad instrumental que no forma parte del sector público autonómico, según la interpretación que a las sociedades mercantiles le da la STC 8/2015 , de 22 de enero, en relación con los artículos 102, 103 y 106 de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia”.

    5. En la evacuación de ese trámite, Sogama se manifestó contraria al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, mientras que el Ayuntamiento de Teo ratificó su posición favorable a dicho planteamiento. Por su parte, el Ministerio Fiscal apreció la existencia de dudas acerca del apartado 2 de la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley de Galicia 11/2013, que justificarían el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

    6. Mediante Auto de 3 de febrero de 2016, el órgano judicial acordó elevar la cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2014.

  3. El Auto de planteamiento, tras resumir los antecedentes de la reclamación, sostiene que la disposición cuestionada vulnera el art. 134.2 CE que, al referirse a los presupuestos generales del Estado (aplicable también a los autonómicos), ordena que en ellos se incluyan “la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal”.

    Con referencia a la doctrina sobre sociedades mercantiles recogida en la STC 8/2015 , de 22 de enero, el órgano promotor expone que Sogama tiene naturaleza de sociedad mercantil pública de la Administración autonómica de Galicia, y se sujeta al ordenamiento jurídico privado, así como al presupuestario autonómico, de conformidad con los arts. 102, 103 y 106 de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia. Como sociedad instrumental del sector público autonómico gallego, la totalidad de sus gastos e ingresos se tienen que incluir en las leyes de presupuestos autonómicos anuales.

    Por esta razón, aunque el canon fijado en la disposición cuestionada sea un ingreso de derecho privado, nada impide que, ex art. 134.2 CE, forme parte de la totalidad de los ingresos incluidos en el presupuesto de explotación y capital, con el detalle de las estimaciones de ingresos a liquidar.

    Ahora bien, para el órgano judicial ello no faculta al legislador gallego para fijar en la ley de presupuestos el importe del canon, como tampoco puede hacerlo respecto del importe singular de cada uno de los ingresos de derecho público, salvo que esté facultado por una ley especial. De ahí deriva para el Auto de planteamiento la vulneración del art. 134.2 CE.

  4. Por providencia de 15 de marzo de 2016, la Sección Cuarta del Tribunal Constitucional acordó oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, y a los efectos que determina el art. 37.1 LOTC, alegase lo que considerase conveniente “acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, por si fuese notoriamente infundada”.

  5. Evacuando el trámite conferido mediante escrito registrado el 22 de abril de 2016, la Fiscal General del Estado considera que procede la inadmisión de esta cuestión de inconstitucionalidad, por ser notoriamente infundada, en atención a las razones que seguidamente se resumen.

    De acuerdo con la legislación presupuestaria de la Comunidad Autónoma [arts. 46.1 c), 48, 1 d) y 2 d), y 82 bis del texto refundido de la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 7 de octubre], una de las partidas presupuestarias que debe incluirse en el presupuesto autonómico anual es la referida a la explotación y capital de sociedades como Sogama, participada en un 51 por 100 con capital de la Comunidad Autónoma. Ello haría innecesaria cualquier otra argumentación sobre la conformidad de la disposición cuestionada con el art. 134.2 CE, circunstancia que no parece ser la discutida por el órgano judicial. No se advierte en el razonamiento de inconstitucionalidad del órgano judicial cuál es la verdadera causa que exigiría una ley especial para que el Parlamento Gallego pueda aprobar el canon cuestionado, salvo el razonamiento de que la sociedad pública se deba regir por el ordenamiento jurídico privado, lo que afectaría al modo de fijación del canon por las partes del contrato.

    Uno de los conceptos que debe definir la sociedad mercantil pública es su financiación anual, y uno de los elementos básicos para su explotación es el precio que cobra por sus servicios a los ayuntamientos, esto es, el canon aplicable al sistema de gestión institucional de residuos domésticos de la Comunidad Autónoma, pues, como se ha dicho, los presupuestos de explotación y capital se integran en los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma. En consecuencia, la aprobación del canon por el Parlamento de Galicia no es sino una consecuencia de la aprobación del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Galicia.

    El legislador gallego, en el ejercicio de su potestad legislativa, goza, dentro de los límites establecidos en la Constitución, de un amplio margen de libertad que deriva de su posición constitucional y, en última instancia, de su específica legitimidad democrática (ATC 395/2004 , de 19 de octubre), sin que pueda decirse que la fijación del importe del canon para el tratamiento de los residuos de la Comunidad Autónoma de Galicia por la sociedad Sogama sea un contenido ajeno al presupuestario, dada la repercusión económica que sobre las cuentas de la Comunidad Autónoma supone que la gestión del servicio público se haga con un necesario equilibrio presupuestario de la sociedad (STC 38/2014 , de 11 de marzo, FJ 5). El Parlamento de Galicia, al aprobar la cuantía del canon unitario para el tratamiento de los residuos sólidos de la Comunidad Autónoma de Galicia, se ha limitado a legislar sobre una materia de su entera competencia, como es la de los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma, una de cuyas partidas presupuestarias es el presupuesto de las sociedades mercantiles que integran el sector público de la Comunidad Autónoma. La aprobación del canon unitario por tonelada para el tratamiento de residuos sólidos generados por los municipios de la Comunidad Autónoma gallega no incurre en ninguna extralimitación de sus potestades legislativas, pues lo que ha hecho ha sido proceder a aprobar los presupuestos de la sociedad Sogama de “acuerdo con el plan de viabilidad presentado por la sociedad pública y en función de los costes totales que genera el tratamiento de los residuos domésticos en el marco del sistema”, en términos de la disposición adicional vigesimoprimera que se cuestiona por el órgano judicial. Es una decisión que corresponde al ámbito de libre disposición del legislador, y que no requiere de una ley especial que le habilite a tal efecto.

Fundamentos jurídicos

  1. La presente cuestión de inconstitucionalidad se plantea por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Santiago de Compostela en relación con la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2014.

    Como se ha expuesto en los antecedentes, el Juzgado promotor de la cuestión considera que esta disposición puede ser contraria al art. 134.2 CE, en tanto que la Fiscal General del Estado ha interesado la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad planteada, al considerarla notoriamente infundada.

  2. Con carácter previo a abordar el fondo de la presente cuestión, es preciso delimitar su objeto. Aunque el órgano judicial plantea esta cuestión de inconstitucionalidad respecto de la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley de Galicia 11/2013 en su totalidad, la norma cuestionada solo es aplicable y relevante para el fallo en su apartado 2, que es el que fija el importe del canon unitario de tratamiento de residuos y, dentro del mismo, de su párrafo segundo, que es el que afecta a los contratos ya celebrados y el que, por tanto, resulta determinante para resolver la controversia planteada en el proceso a quo , en el que lo que se plantea es, precisamente, si esta norma determina la modificación del precio establecido en el contrato celebrado entre Sogama, S.A., y el Ayuntamiento demandado para el tratamiento de los residuos urbanos del municipio.

  3. El art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) establece que este Tribunal puede rechazar las cuestiones de inconstitucionalidad en trámite de admisión, mediante Auto y sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado, cuando faltaren las condiciones procesales o fuere notoriamente infundada la cuestión suscitada.

    El concepto de cuestión notoriamente infundada “encierra un cierto grado de indefinición, que se traduce procesalmente en otorgar a este Tribunal un margen de apreciación a la hora de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad, existiendo supuestos en los que un examen preliminar permite apreciar la falta de viabilidad de la cuestión suscitada, sin que ello signifique un juicio peyorativo sobre la duda de constitucionalidad trasladada por el órgano judicial” (entre otros muchos, AATC 37/2015 , de 17 de febrero, FJ 2, y 112/2015 , de 23 de junio, FJ 2).

  4. Centrada la duda en la vulneración del art. 134.2 CE, puede apreciarse ya en este trámite liminar que la cuestión planteada es notoriamente infundada, por las razones que quedaron expuestas en el ATC 84/2016 , de 26 de abril, FJ 7, y que se dan aquí por reproducidas.

    Cabe añadir que, en este proceso, el propio órgano judicial admite que, aunque el canon fijado en la disposición cuestionada sea un ingreso de derecho privado, nada impide que, ex art. 134.2 CE, forme parte de la totalidad de los ingresos incluidos en el presupuesto de explotación y capital, con el detalle de las estimaciones de ingresos a liquidar. Ahora bien, como advierte la Fiscal General del Estado, no se advierte en el razonamiento de inconstitucionalidad del órgano judicial cuál es la verdadera causa que exigiría una ley especial, a fin de no incurrir en la vulneración del precepto constitucional en el que el Auto de planteamiento ha centrado la duda de constitucionalidad. Por ello, resulta pertinente recordar la doctrina recogida en la STC 100/2012 , de 8 de mayo: “…cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga del órgano judicial, no sólo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal mediante un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan, y en los casos en que la carga no se atiende, existe una falta de diligencia procesalmente exigible (por todas, STC 90/2009 , de 20 de abril, FJ 6). Es por tanto necesario ‘que el razonamiento que cuestiona la constitucionalidad haya de exteriorizarse, proporcionando los elementos que lleven al mismo’ (STC 17/1981 , de 1 de junio, FJ 1), de tal manera que ‘las cuestiones sólo pueden considerarse correctamente planteadas en relación con aquellos preceptos cuya vulneración resulte mínimamente fundada’ (SSTC 126/1987 , de 16 de julio, FJ 3; y 245/2004 , de 16 de diciembre, FJ 3) (FJ 2).

    Por todo lo expuesto, el Pleno

ACUERDA

Inadmitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad.

Madrid, a veinticuatro de mayo de dos mil dieciséis.

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