STC 65/1994, 28 de Febrero de 1994

1. Los días 22, 29 y 30 de enero, así como el 4 de febrero de 1992, tuvieron entrada en este Tribunal las demandas de amparo de don José Luis P. B. de don Darío A. T. y otros, de don Francisco T. C. y de don Blas M. M. demandas que fueron registradas con los núms. 196, 240, 244 y 284 de aquel año. Los recursos se dirigían todos contra la Sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional había dictado el 29 de septiembre de 1991, estimando el recurso interpuesto por la Asociación Profesional de Funcionarios de los Cuerpos Superiores de Comunicaciones contra la Resolución de 26 de marzo de 1990 del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra otra Resolución anterior, de 19 de mayo de 1989, donde se convocaban pruebas de ingreso en el Cuerpo Superior Postal y de Telecomunicación, actos administrativos ambos que se anulan parcialmente (bases 1.7.1, 2.2 y 5.1). En las demandas se nos cuenta que quienes las suscriben participaron en la citada convocatoria y fueron incluidos en la lista de aspirantes admitidos, publicada en el «Boletín Oficial del Estrado» de 2 de agosto de 1989. Por Resolución de 18 de enero de 1990 fueron nombrados funcionarios en prácticas del Cuerpo Superior Postal los veinticinco aspirantes procedentes de los turnos de promoción interna y libre («Boletín Oficial del Estado» de 30 de enero) y por otra de 14 de marzo siguiente se les designó funcionarios de carrera («Boletín Oficial del Estado» 16 de marzo), una vez superado el curso selectivo de formación, adjudicándoseles destino del cual tomaron posesión en su día. El primero de los demandantes dice haber recibido de forma anónima una copia de la Sentencia en fecha que no expresa, si bien parece haber sido notificada el 3 de enero de 1992 y ser firme, sin que ninguno de ellos hubiera tenido conocimiento procesal o extraprocesal de los procedimientos administrativos y judiciales seguidos contra las bases de la convocatoria, a pesar de venir afectados por la Resolución que anula parcialmente las bases del concurso.

Coinciden los demandantes en alegar como vulnerado su derecho a obtener la tutela judicial efectiva, ya que desconocían la existencia del proceso judicial y la tramitación del procedimiento administrativo previo, por lo que no han podido actuar como coadyuvantes o codemandados, no siendo suficiente el emplazamiento edictal, puesto que la Administración conoce de manera inequívoca su domicilio e incluso su puesto de trabajo, ya que accedieron al Cuerpo Superior por promoción interna, procedentes del Cuerpo de Gestión. En todo caso pudo tener conocimiento a través del expediente administrativo en el que deben constar las personas afectadas y su domicilios. Cierto es que la convocatoria constituye un acto dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos, pero se debió considerar a los recurrentes como interesados por su pertenencia al Cuerpo que podía acceder mediante promoción interna. Por otra parte, desde el momento en que presentaron su instancia para participar en las pruebas convocadas, en junio de 1989, donde figuran sus datos personales, domicilios y teléfonos, debieron ser tenidos por interesados materialmente en el desenlace del recurso. La Administración debió proceder a su personal emplazamiento ya que disponía de los datos necesarios. En segundo lugar, alegan la vulneración del derecho al Juez ordinario predeterminado por la Ley, ya que la Sala sentenciadora estuvo formada por tres Magistrados y no por el número superior que establece el art. 16.3 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

En escrito de 1 de febrero de 1992, seguido de otro presentado el 14 de marzo siguiente, el primero de los demandantes puso en conocimiento del Tribunal la presentación de un recurso de súplica contra la referida Sentencia, en el cual solicitaba su nulidad, así como la de todo lo actuado a partir del momento en que se omitió su citación, aportando la resolución que rechazaba la admisibilidad del mismo, contra la cual amplió su pretensión de amparo.

2. La Sección correspondiente, en sendas providencias de 18 de febrero, de 23 de abril y de 22 de junio, acordó admitir a trámite las demandas de amparo y pedir la aportación de testimonio del recurso, así como el emplazamiento de quienes hubieran sido parte en el proceso judicial, a excepción de los propios recurrentes, con formación de la pieza separada de suspensión. El Abogado del Estado se personó en las actuaciones mediante escrito de 14 de mayo y la Sección abrió el trámite de audiencia a las partes comparecidas para que pudieran alegar cuanto estimaran procedente sobre la posible acumulación de los cuatro procesos, a lo cual el Ministerio Fiscal, el Abogado del Estado y los demandantes de amparo se mostraron favorables, por lo que así se acordó en los Autos que llevan fechas de 8 de junio de 1992 y de 18 de enero de 1993.

Por escrito de 10 de junio de 1992 compareció en las actuaciones el Letrado don Santiago Fentanes Baena, en representación de la Asociación de Funcionarios de Cuerpos Superiores de Comunicación. La Sección, en providencia de 15 de junio siguiente, le otorgó un plazo de diez días para que nombrara Procurador, requerimiento cumplimentado el 8 de julio siguiente, por lo que el 15 de octubre se tuvo por personada y parte a la antedicha Asociación.

En sendas providencias de 20 de julio y de 15 de octubre se abrió la fase de alegaciones, concediendo a las partes personadas el correspondiente plazo.

3. El Ministerio Fiscal evacuó tal trámite el 3 de septiembre siguiente, oponiéndose al otorgamiento del amparo, ya que no podía el Tribunal Contencioso-Administrativo deducir del escrito de interposición del recurso y del propio expediente la identidad de las personas que pudieran tener interés legítimo en el proceso a los fines de su emplazamiento personal (STC 133/1986, ATC 665/1988). La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa prevé la participación como demandados de aquellos a cuyo favor se deriven derechos como consecuencia de los Acuerdos recurridos (STC 82/1985). El acto de convocatoria es un acto general no normativo, dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos, distinto de los posteriores actos del Tribunal que juzga el concurso, una vez que existen aspirantes concretos y determinados. Conforme a los AATC 285/1987 y 875/1987, la necesidad del emplazamiento no concurre si no se derivan directamente derechos del acto recurrido, como ocurre en el recurso contra disposiciones de carácter general (STC 16/1985) o contra actos dirigidos a una pluralidad indeterminada de sujetos (STC 82/1985), que es el caso de una convocatoria de ingreso en un determinado Cuerpo o Escala de la Administración. En cuanto al derecho al Juez predeterminado por la Ley, su invocación carece de consistencia, porque el defecto constituiría infracción de mera legalidad no residenciable en amparo, a la vez que el precepto se refiere al Tribunal Supremo.

4. El Abogado del Estado, por el contrario, se muestra favorable al amparo, ya que la interposición de recurso contencioso-administrativo tuvo lugar el 28 de julio de 1989, un día después de haberse aprobado la lista de admitidos y excluidos en el proceso selectivo, que si bien no fue publicada hasta el «Boletín Oficial del Estado» del 2 de agosto siguiente, cuando se solicitó la remisión del expediente permitía ya conocer e identificar a la totalidad de los aspirantes, entre los que se encontraban los demandantes en amparo. Más aún, al remitirse el expediente y cuando se producen los trámites de formalización de demanda y contestación (27 de junio y 2 de noviembre de 1990, respectivamente) ya se había publicado en el «Boletín Oficial del Estado» la Resolución que nombra funcionarios del Cuerpo Superior Postal. El objeto del recurso contencioso-administrativo era la nulidad de la convocatoria, pretensión cuya eventual acumulación implicaría la de todas las actuaciones posteriores. Los recurrentes tienen la condición de interesados en el proceso contencioso-administrativo mucho antes de producirse los trámites de demanda y contestación e incluso era conocida por la Asociación Profesional recurrente con anterioridad a la formalización de la demanda.

5. La Asociación Profesional de Funcionarios de Cuerpos Superiores de Comunicaciones señala que el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo fue presentado el 28 de julio de 1989, fecha en la que no se había hecho pública la lista de aspirantes admitidos y excluidos y no se podía conocer la existencia de posibles interesados. Al propio tiempo, los demandantes en amparo pudieron por sus cargos conocer la existencia del recurso, en el que no actuaron por su propia negligencia.

6. Los demandantes, a su vez, insisten en que la Sala de lo Contencioso-Administrativo omitió el emplazamiento de posibles terceros interesados, pese a poderse inducir su existencia, ratificando lo dicho en sus respectivas demandas. Todos ellos eran ya interesados en la fase del recurso administrativo previo, por su condición de aspirantes, y la Sala debió ordenar el emplazamiento de quienes se hubieran presentado al concurso.

7. Por providencia de 24 de febrero de 1994 se señaló para deliberación y fallo el día 28 del mismo mes y año.

1. El esquema dialéctico de este amparo, dirigido contra una Sentencia de la Audiencia Nacional, cuya nulidad se pretende por dos tachas distintas, se mueve en el plano de los elementos subjetivos del proceso contencioso-administrativo. En una clasificación sistemática el primer lugar corresponde al juzgador y, por tanto, a los defectos que se achacan a la composición del órgano judicial, la Sección competente de la Sala de tal orden jurisdiccional, cuya dimensión constitucional resulta clara y desborda el ámbito de la mera legalidad, al cual quiere reducirlo el Ministerio Fiscal. El segundo puesto ha de ocuparlo metodológicamente el análisis de la sedicente indefensión de los demandantes entonces y ahora, como consecuencia de no haberse trabado el litisconsorcio pasivo en función del acto administrativo que se impugnaba -una convocatoria de oposiciones-, y para medir este reproche hay que partir del concepto de la legitimación activa vista desde su perspectiva temporal. No se olvide al respecto que toda Sentencia es un juicio histórico, retrospectivo y no actual, que contempla un acontecer ya pasado, periclitado. Los hechos son los que fueron entonces y el Derecho el que estuviere vigente a la sazón, salvo las incidencias de naturaleza intertemporal que suelen incorporar las usualmente llamadas disposiciones transitorias en la técnica legiferante habitual. Los dos reproches que se oponen a la Sentencia impugnada buscan su cobijo en otros tantos aspectos de la eficacia de la tutela judicial que se dice menoscabada, la figura del Juez predeterminado y la proscripción de la indefensión.

2. El Juez predeterminado en el cual quiso percibirse por algunos la figura del Juez natural, implica -en el lenguaje internacional- la existencia de «un Tribunal independiente e imparcial, establecido por la Ley» (art. 6 del Convenio de Roma de 1950), cualidades a las cuales se añade la competencia en el Pacto de Nueva York de 1966 sobre derechos civiles y políticos (art. 14). Es evidente, aun cuando a veces se haya planteado como problemático, que tal exigencia constitucional opera en todos y cada uno de los sectores jurisdiccionales. Así fue necesario decirlo para el civil (SSTC 31/1983 y 101/1984), respecto del cual se ha producido una explícita respuesta jurisprudencial del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Sentencias de 21 febrero 1975, caso Golder; de 23 de junio de 1981, caso Le Compte, y de 24 septiembre 1982, caso Sporrong). Así ocurre, por supuesto, en la jurisdicción contencioso-administrativa. Pues bien, dentro del perímetro de tal derecho fundamental y, a la vez, principio cardinal de la organización judicial, se encuentran las reglas que, en la Ley Orgánica correspondiente y sólo en ella, a la cual se reserva esta materia constitucionalmente, configuran los límites de la jurisdicción y de la competencia de los órganos judiciales, el estatuto personal de la judicatura, la imparcialidad o idoneidad concreta para un asunto determinado, que se mide no sólo por las condiciones subjetivas de ecuanimidad o rectitud, sino también por la del desinterés y la neutralidad, para cuya preservación se instrumenta el deber de abstenerse y la facultad de recusar (SSTC 47/1982, 31/1983 y 47/1983). La predeterminación significa, también, que la existencia del juzgador ha de ser anterior a la iniciación del proceso en cuestión.

Entre estos elementos que sirven para diseñar la silueta del que ha de juzgar ha de situarse, por supuesto, la composición del órgano judicial, en un sentido abstracto y la designación de sus componentes. Es cierto, y así lo hemos advertido ya, que no cabe exigir el mismo grado de fijeza y predeterminación al órgano que a sus titulares, dadas las diversas contingencias que pueden afectar a éstos en su situación personal (STC 47/1983). En el caso que ahora nos ocupa, se contempla tan sólo el primero de los dos aspectos antes indicados. No se pone en tela de juicio su competencia sino su composición abstracta en función del tipo de acto administrativo impugnado y, a tal efecto, se echa mano de una regla de la Ley reguladora de la jurisdicción, que exige la concurrencia del Presidente de la Sección y de cuatro Magistrados para la deliberación, o vista, en su caso, y fallo, cuando el acto impugnado proceda del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas o de un Ministro, o cuando se hubiere emitido informe del Consejo de Estado (art. 16.3 L.J.C.A). Pues bien, la invocación de tal texto resulta notoriamente inoportuna para el supuesto que nos ocupa por más de una razón. Basta con leer el precepto entero para caer en la cuenta de que su ámbito de eficacia se limita al Tribunal Supremo, cuyas Salas de lo Contencioso-Administrativo se configuran en la Sección a la cual pertenece (3. del capítulo II, título I). La Sección anterior, dedicada en su versión originaria a las Salas de las Audiencias Territoriales, hoy de los Tribunales Superiores de Justicia, no contiene una previsión análoga, aun cuando ya les hubieran sido transferidas en 1973 ciertas competencias respecto de resoluciones ministeriales. Por su parte, la Audiencia Nacional, que irrumpe en este esquema el año 1977 y a quien se le encomiendan esos actos en su totalidad, carece de tal regla y, en realidad, parte del principio contrario desde el momento que en su Sala de lo Contencioso-Administrativo se establecen Secciones orgánicas, no funcionales, compuestas de dos Magistrados y un Presidente, sin distinción de casos o de asuntos por razón de su autor o de su procedencia. Carece, pues, de fundamento tal reproche.

3. El presupuesto necesario para obtener la tutela judicial, con la efectividad que la Constitución demanda, es el libre acceso a los Jueces en todos los grados o niveles procesales, según el sistema de recursos que las respectivas leyes de enjuiciamiento configuren para cada sector jurisdiccional, en función de sus características. El sustrato se encuentra en el principio de que nadie puede ser condenado en juicio sin ser oído, proposición donde se cobijan una serie de exigencias y, entre ellas, la garantía de un proceso contradictorio con igualdad de armas para las partes. Tal esquema, que condensa la doctrina de este Tribunal al respecto, extraída de muy copiosas Sentencias, sirve para prevenir el peligro de la indefensión, proscrita constitucionalmente como la tacha más grave de aquella tutela judicial. Ahora bien, desde la perspectiva de quienes no son los que ejercitan la acción para poner en marcha el procedimiento (actores, demandantes o querellantes, recurrentes) el conocimiento o noticia de que éste se ha incoado es el factor desencadenante de su posibilidad de personarse y de actuar en su defensa, alegando lo que crean conducente a su interés e intentando probar los datos de hecho correspondientes. No cabe, pues, un proceso clandestino o secreto, sino con luz y taquígrafos, con publicidad, que es una exigencia constitucional.

Cobra así todo su valor el papel de los actos procesales de comunicación y muy especialmente, en esa coyuntura inicial, de las citaciones y los emplazamientos como medios para hacer saber la existencia de un proceso a quienes pueda afectarles. «En la medida que hacen posible la comparecencia del interesado y la defensa contradictoria -hemos dicho- son una exigencia ineludible para que las garantías constitucionales del proceso resulten aseguradas por el órgano judicial» (SSTC 109/1989, 78/1992, 74/1993, 202/1993 y 308/1993). Por lo tanto, su omisión o una defectuosa práctica que impida tal conocimiento provoca la indefensión del afectado (SSTC 167/1992, 103/1993 y 312/1993). En el mismo sentido, hemos insistido también en que, a tal efecto, el emplazamiento de quienes deban ser llamados a juicio en los procesos contencioso-administrativos ha de ser directo y personal, cuando fuere factible por ser conocidos e identificables con los datos obrantes en el expediente administrativo (SSTC 9/1981 y 63/1982). Ahora bien, no toda desviación de este principio conduce por sí misma a la indefensión. Las circunstancias concurrentes influyen en la calificación que haya de merecer a la luz del derecho fundamental. No son desdeñables en tal aspecto «la propia condición o personalidad de quien afirma haber sufrido la lesión por haber sido emplazado edictalmente, los propios medios de que el Tribunal haya podido disponer para practicar y hacer efectivo el emplazamiento personal, la diligencia que el presuntamente lesionado haya observado a fin de comparecer en el proceso, el conocimiento extraprocesal que haya podido tener acerca de su existencia o, en fin, el momento mismo en que llegó a conocer la Sentencia que puso término al proceso (SSTC 72/1990, donde se acude a las 208/1987, 163/1988 y 251/1988).

El preámbulo expuesto nos lleva a plantear el problema con la mayor pulcritud, planteamiento en el cual la incógnita consiste en determinar caso por caso, y en este ahora mismo, si quien se siente agraviado por la omisión de su emplazamiento debía ser llamado a juicio y cuándo. Esto, a su vez, sitúa el tema en el terreno de la legitimación, como presupuesto inexcusable del proceso, que implica una relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro pero cierto (Sentencias del T.S. de 18 de diciembre de 1974 y varias más). No parece dudoso en este marco conceptual que los opositores admitidos para la práctica de las pruebas selectivas tenían ya desde entonces un ostensible y legítimo interés en que se respetara la validez de la convocatoria, interés que se incrementaba gradualmente según iban aprobando los sucesivos exámenes hasta convertirse en un derecho subjetivo, cuyo fundamento último era aquélla por su nombramiento como funcionarios. Ahora bien, no basta con ello para hacer exigible su citación a juicio y era necesario además que tal circunstancia constara en el expediente administrativo y pudiera ser así conocida por la Sala. Hemos dicho que la obligación de emplazar personalmente se refiere únicamente a quienes constan en las actuaciones judiciales o en el expediente administrativo como titulares de derechos o intereses legítimos y, por tanto, no incluye a los que, después de haberse resuelto éste e iniciado el proceso contencioso, adquieren fuera de él la antedicha cualidad en virtud de actos posteriores y derivados del que es objeto del proceso. La adquisición de derechos subjetivos y de intereses legítimos sobrevenidos después de la interposición, abre a los titulares la posibilidad de comparecer o actuar en el procedimiento ya en marcha como codemandados o coadyuvantes en virtud del emplazamiento edictal o por propia iniciativa, pero carece de relevancia en la fase inicial para imponer a la oficina judicial la obligación de emplazar a quien no se conoce. En otras palabras, así se expresa nuestro ATC 1.296/1987. Desde otra perspectiva hemos dicho también que el emplazamiento personal es obligatorio tan sólo respecto de los recurrentes para los que inmediatamente nacían derechos de los actos de la Administración impugnados» (STC 133/1986).

Por otra parte, el ámbito de la tutela judicial, como derecho fundamental, no se extiende al procedimiento administrativo y, por ello, no le afectan las deficiencias o irregularidades cometidas en su curso por las Administraciones públicas, que tienen otro cauce y otro tratamiento. Es indiferente para el caso, aquí y ahora, la valoración que pueda merecer la actuación administrativa al respecto, no haciendo llegar a la Sala la relación circunstanciada de los concursantes admitidos, que estaba aprobada antes de la interposición del recurso contencioso-administrativo y se publicó al día siguiente, también con anterioridad a la remisión del expediente administrativo. Nos basta con saber que en éste no figuraban los eventuales afectados y que, por tanto, la Sala actuó con la debida diligencia, ya que su obligación de emplazar viene condicionada o determinada por el contenido de los antecedentes que se le suministren. En tal sentido se manifiesta el actual art. 64.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción que le diera la Ley 10/1992, de 30 de abril, posterior por tanto al supuesto de hecho enjuiciado aquí, en cuya virtud el órgano judicial ha de examinar el resultado de las actuaciones administrativas para comprobar que se han efectuado los emplazamientos necesarios y ordenar que se practiquen si advirtiera que son imcompletos, norma que no es sino un trasunto de nuestra doctrina al respecto (SSTC 9/1981 y 63/1982).

En consecuencia, resulta claro que la actuación de la Sala de lo Contencioso-Administrativo ha sido correcta procesalmente e intachable desde la perspectiva de la tutela judicial. El amparo, pues, carece de fundamento suficiente para prosperar.

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Denegar el amparo solicitado.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a veintiocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro.