ATC 165/2015, 6 de Octubre de 2015

PonenteExcms. Srs. don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio ...
Fecha de Resolución 6 de Octubre de 2015
EmisorTribunal Constitucional - Pleno
ECLIES:TC:2015:165A
Número de RecursoRecurso de inconstitucionalidad 6478-2011

AUTO

ANTECEDENTES

  1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 28 de noviembre de 2011, el Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, actuando en la representación que legalmente ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 12/2011, de 26 de agosto, citado en el encabezamiento, que tiene el siguiente tenor:

    Disposición final primera . Modificación del texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.

    Se añade una nueva disposición adicional en el texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, con la siguiente redacción:

    ‘Disposición adicional decimocuarta. Competencias autonómicas en materia de policía de dominio público hidráulico.

    En las cuencas hidrográficas intercomunitarias, corresponderá a las Comunidades Autónomas que tengan prevista la competencia ejecutiva sobre las facultades de policía de dominio público hidráulico en sus Estatutos de Autonomía, el ejercicio, dentro de su ámbito territorial, de las funciones señaladas en el apartado 2 del artículo 94 de esta Ley, así como la tramitación de los procedimientos a que den lugar dichas actuaciones hasta la propuesta de resolución.

    En el ejercicio de estas funciones, será aplicable a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas lo dispuesto en los apartados 3 y 4 del artículo 94.’

  2. La fundamentación del recurso es, resumidamente, la que a continuación se expone:

    1. En primer lugar, se denuncia la infracción del art. 86.1 CE al no responder la norma impugnada a ninguna situación de “extraordinaria y urgente necesidad”, como exige el citado precepto constitucional para que el Gobierno pueda dictar un real decreto-ley.

      El escrito de interposición comienza afirmando que el precepto, aunque no se reconozca expresamente, pretende dar cobertura a la encomienda atribuida a la Junta de Andalucía sobre la gestión del río Guadalquivir mediante convenio suscrito entre esa comunidad y el Ministerio de Medio Ambiente el día 7 de abril de 2011, como salida transitoria a la declaración de inconstitucionalidad del art. 51 de la Ley Orgánica 5/2007, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, establecida por la STC 30/2011, de 16 de marzo.

      A continuación, argumenta que la justificación ofrecida por el Gobierno en la exposición de motivos del Real Decreto-ley 12/2011 no se ajusta a la doctrina de este Tribunal sobre la posibilidad de controlar el correcto ejercicio por parte del Gobierno de la potestad legislativa provisional y de urgencia que este artículo le reconoce. Recuerda que la expresión “extraordinaria y urgente necesidad” del art. 86.1 CE no es una expresión vacía de significado sino la constatación de un límite a la actuación mediante decretos leyes, cuya inexistencia conlleva la declaración de inconstitucionalidad (cita en este sentido las SSTC 29/1982, de 31 de mayo; 155/2005, de 9 de junio, y 68/2007, de 28 de marzo). Asimismo, recuerda que, según esa misma jurisprudencia, la definición de esa situación de extraordinaria y urgente necesidad ha de ser explícita y razonada y que debe existir una conexión de sentido entre el presupuesto habilitante y las medidas que se aprueban por medio del decreto-ley para subvenir a esa situación.

      Frente a ello, la exposición de motivos se limita a explicar, a propósito de esta concreta disposición, que “[c]on esta medida se pretende dotar de mayor seguridad jurídica a las relaciones interadministrativas en materia de aguas, todo ello conforme a la reciente doctrina del Tribunal Constitucional contenida en la Sentencia 30/2011, de 16 de marzo”. Fórmula de estilo que en modo alguno satisface los condicionamientos constitucionales antes expuestos.

    2. En segundo lugar, el Consejo de Gobierno recurrente discute el contenido de la disposición aprobada, que le parece que vulnera la distribución constitucional de competencias al infringir el principio de unidad de gestión que, según aquél, se deriva de los arts. 148.1.10 y 149.1.22 CE, tal y como ha sido interpretado por la STC 227/1988, de 29 de noviembre, y las posteriores SSTC161/1996, 15/1998, 110/1998, 118/1998, 166/2000 y 123/2003. Llama especialmente la atención sobre el hecho de que la tesis “fragmentadora” de la cuenca hidrográfica como unidad de gestión, hoy contenida en el art. 16 del texto refundido de la Ley de aguas, postulada por el Gobierno vasco en su recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de aguas de 1985, haya sido expresamente rechazada desde “criterios lógicos, técnicos y de experiencia” por la citada STC 227/1988, FJ 15. Le parece entonces que el principio de unidad de gestión e indivisibilidad de las cuencas hidrográficas permiten distinguir tan solo entre las intercomunitarias y las internas o intracomunitarias. Sobre las primeras el Estado ejerce competencias plenas, en tanto que sobre las segundas son las Comunidades Autónomas las que lo hacen, sin perjuicio del respeto a la legislación básica estatal.

      Esta interpretación vendría avalada además, según la parte recurrente, por el art. 45.2 CE y su mandato de utilización racional de todos los recursos naturales, como ya tuvo ocasión de advertir la STC 227/1988, FJ 15.

      Por consiguiente, concluye, el legislador estatal no puede redefinir las competencias exclusivas del Estado en relación con una cuenca hidrográfica intercomunitaria mediante un entendimiento fragmentador de la cuenca que conduzca a compartimentar el régimen jurídico y la administración de sus aguas. Todo lo contrario, debe asegurar la administración unitaria del recurso por medios de sus potestades normativas y ejecutivas. Y la disposición recurrida ha vulnerado este mandato, en primer lugar, porque las facultades previstas en el art. 94.2 del texto refundido de la Ley de aguas, que la citada disposición recurrida atribuye a las comunidades autónomas con competencias en la materia, son “muy relevantes” y “desbordan ampliamente las amparadas en el concepto de ‘policía fluvial’”. Y cita como ejemplo de ello el hecho de que puedan las comunidades autónomas, a partir de la reforma, intervenir en procedimientos concesionales (v. gr. para su revisión o caducidad), así como en la principal herramienta para corregir abusos y usos ilícitos (expedientes sancionadores). Y en segundo lugar, porque no le parece suficiente para evitar lo anterior la cautela de limitar las competencias atribuidas a las comunidades autónomas a la “tramitación” de los correspondientes procedimientos, manteniendo la competencia de la confederación hidrográfica para dictar la oportuna resolución. En la práctica, ello supone dejar a éstas desprovistas de su capacidad material y técnica para ejercer en plenitud sus facultades de administración y control del dominio público hidráulico (no podrán, por ejemplo, iniciar el correspondiente procedimiento).

      Critica además la ineficiencia del sistema, que traerá consigo entre otros defectos de funcionamiento inevitables duplicidades, por ejemplo en los sistemas automatizados de información hidráulica o de control de calidad de agua.

      Por todo ello concluye que el criterio de unidad de gestión es indisponible para el legislador, pues le parece evidente que los usos y aprovechamientos que se realizan en el territorio de una comunidad autónoma condicionan las posibilidades de uso en las demás de la misma cuenca. Y solicita, por ello, que se declare la inconstitucionalidad de la disposición recurrida.

  3. El Pleno del Tribunal, mediante providencia de 13 de enero de 2012, admitió a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad y acordó dar traslado de las actuaciones, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran pertinentes, acordándose en el mismo trámite publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.

  4. El día 17 de enero de 2012, el Abogado del Estado presentó en el Registro General de este Tribunal un escrito en el que solicitaba que se le tuviera por comparecido en este proceso en nombre del Gobierno de la Nación e interesando, además, la prórroga del plazo concedido para formular alegaciones por el máximo legal, solicitudes que fueron atendidas mediante providencia del Pleno de 18 de enero de 2012.

  5. La Mesa del Senado, por escrito de su Presidente registrado el 25 de enero de 2012, acordó dar por personada a esa Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

  6. Lo mismo hizo la Mesa del Congreso de los Diputados a través de escrito de su Presidente presentado en el Registro General de este Tribunal el día 3 de febrero de 2012.

  7. El 15 de febrero de 2012 tuvo entrada en este Tribunal el escrito de alegaciones del Abogado del Estado. En él, se defiende la plena conformidad con la Constitución de la disposición recurrida de acuerdo con los argumentos que, sucintamente, se exponen a continuación.

    1. Comienza precisando que no hará alegaciones en Derecho sobre la intención oculta del Gobierno apuntada por el Consejo recurrente. Advierte que no es objeto del recurso de inconstitucionalidad depurar esas supuestas intenciones, sino examinar y resolver el encaje constitucional de la norma recurrida. De todos modos, deja constancia de los siguientes hechos, que le parecen relevantes para examinar el primer motivo del recurso:

      La STC 30/2011, de 16 de marzo, declaró inconstitucional y nulo el art. 51 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de mayo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía (EAAnd, en adelante).

      Como consecuencia de esa Sentencia, dice el Abogado del Estado, se tuvieron que arbitrar con carácter inmediato medidas de carácter temporal y provisional en orden a garantizar la continuidad y normalidad en la prestación del servicio público de gestión de los recursos y aprovechamientos hidráulicos en las aguas de la cuenca de Guadalquivir. Medidas que se plasmaron a través de un convenio de colaboración entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Andalucía suscrito el 7 de noviembre de 2011.

      Sin embargo, la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en tres Sentencias de 13 y 14 de junio de 2011, dictadas en los recursos núms. 66-2008, 1-2009 y 2-2009, declaró la nulidad del Real Decreto 1666/2008, de 17 de octubre, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos correspondientes a las aguas de la cuenca del Guadalquivir que discurren íntegramente por el territorio de aquella Comunidad Autónoma. En dichas Sentencias se razonaba que “la declaración de inconstitucionalidad y consiguiente anulación del artículo 51 EAAnd”, producida por la STC 30/2011 ya citada, “priva de soporte constitucional y anula el fundamento del traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía”, razón por la cual procedía declarar “no… la mera ineficacia pro futuro, con alcance únicamente prospectivo, de la regulación contenida en aquel precepto, sino su nulidad al resultar contrario a la Constitución”.

      En ejecución de las referidas Sentencias, el Gobierno aprobó el Real Decreto 1498/2011, de 21 de octubre, por el que se reintegraron a la Administración del Estado los medios materiales y personales traspasados a la Comunidad Autónoma de Andalucía por el Real Decreto 1666/2008 declarado nulo. Un Real Decreto que motivó, además, que el Tribunal Supremo rechazara el incidente de ejecución intentado por la Asociación Feragua de Comunidades de Regantes de Andalucía en el recurso núm. 1-2009 antes mencionado, precisamente por haberse ejecutado ya esas Sentencias a través del citado Real Decreto 1498/2011, de 21 de octubre (Auto de la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2012).

      De todo ello deduce el Abogado del Estado que existe una justificación “explícita y razonada” para el dictado del Real Decreto-ley recurrido, en los términos exigidos por nuestra jurisprudencia. Admite que puede discutirse si en el párrafo antes transcrito de la exposición de motivos existe una mención terminante y categórica a los hechos determinantes de la situación de extraordinaria y urgente necesidad, pero, según su parecer, tal circunstancia no permite concluir que deba calificarse automáticamente de abusiva o arbitraria la actuación del Gobierno, sino que debe conducir al examen de si esos hechos o circunstancias relatados pueden servir de cobertura al Real Decreto-ley cuestionado. Y así, le parece que la declaración de inconstitucionalidad del art. 51 del EAAnd y las consecuencias a las que esa declaración de nulidad dio lugar (la nulidad, asimismo, del Real Decreto de traspaso núm. 1666/2008, antes citado) escenificaron una “situación de extraordinaria y urgente necesidad” que justifica la reacción legislativa inmediata del Gobierno.

      A su juicio, la misma conclusión se deduce del debate de convalidación, del que extracta el siguiente pasaje de la intervención de la Sra. Ministra de medio ambiente y medio rural y marino:

      El Tribunal Constitucional, en su sentencia de 16 de marzo, declaró la inconstitucionalidad y nulidad del artículo 51 del Estatuto de Autonomía de Andalucía... Este pronunciamiento del Tribunal Constitucional lo reafirmó el propio Tribunal Constitucional el 17 de marzo en su sentencia 32/2011, en relación con la Ley Orgánica Estatuto de Autonomía de Castilla y León. Habidos los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, hemos planteado, porque esos pronunciamientos lo han motivado, la modificación del sistema de gestión del agua en nuestro ordenamiento para dotarlo de mayor seguridad jurídica en lo que se refiere a las relaciones interadministrativas en materia de agua…

      En definitiva… a través de esta nueva disposición adicional se viene a dar cumplimiento a las previsiones estatutarias en el marco de la reciente doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, contribuyendo con ello a la seguridad jurídica en las relaciones intracomunitarias en materia de agua y también preservando la unidad de cuenca a la hora de gestionarlas.

      Estas circunstancias le parecen suficientes para rechazar el carácter abusivo o arbitrario del Real Decreto-ley 12/2011, pretendido de contrario.

    2. En cuanto al contenido de la disposición impugnada, la representación del Gobierno destaca que la razón de decidir de las SSTC 30/2011, de 16 de marzo, y 32/2011, de 17 de marzo, que anularon dos preceptos estatutarios y que están en el origen del Real Decreto-ley impugnado, fue la inconstitucionalidad del contenido de esos preceptos pero también la inconstitucionalidad del vehículo formal empleado para su aprobación, del tipo normativo, que fue un Estatuto de Autonomía. Así, resulta de los dos siguientes pasajes de las referidas Sentencias, que extracta:

      En primer lugar, del fundamento jurídico 8 de la STC 31/2011, donde se dice: “con la definición estatutaria del criterio territorial determinante de la delimitación de las competencias atribuidas al Estado por el art. 149.1.22 CE no sólo se están asumiendo competencias fuera del ámbito que acabamos de señalar —arts. 148 y 149 CE a sensu contrario— sino que además se menoscaban gravemente ‘las funciones propias’ de las competencias estatales … Tal función integradora padecería de manera irremisible si los Estatutos de Autonomía fueran constitucionalmente capaces de imponer un criterio de delimitación competencial respecto de potestades y funciones que, como es el caso con las aguas que discurren por varias Comunidades Autónomas, han de proyectarse sobre una realidad física supracomunitaria, cuya disciplina sería sencillamente imposible si los criterios adoptados en los Estatutos de las Comunidades Autónomas interesadas resultaran incompatibles o excluyentes”.

      Y, en segundo lugar, del fundamento jurídico 12 de la misma STC 30/2011, donde se razona: “[p]or último, y en relación con el art. 50.2 EAAnd, afirma el Consejo de Gobierno extremeño que sus dudas de constitucionalidad se centran en el último inciso del precepto, en cuanto atribuye a la Comunidad Autónoma de Andalucía facultades de policía del dominio público hidráulico sin dejar claro el tipo de cuencas al que se está haciendo referencia. De acuerdo con el propio recurrente, si se tratara de las intercomunitarias, sería constitucionalmente improcedente que el Estatuto asumiera así una competencia que corresponde al Estado (STC 161/1996, de 15 de junio). Así es, en efecto, y tal es la razón por la que, declarada la inconstitucionalidad del art. 51 EAAnd, esa interpretación no puede caber en el art. 50.2 EAAnd. Todo ello sin perjuicio de que, como alega el Abogado del Estado, nada impide que la legislación estatal de aguas confiera a las Comunidades Autónomas funciones o facultades de ‘policía del dominio público hidráulico’ en cuencas intercomunitarias (STC 161/1996, de 17 de octubre), o que, según el art. 17 d) de la Ley de aguas, entre las funciones del Estado en relación con el dominio público hidráulico se encuentre el otorgamiento de autorizaciones cuya tramitación puede encomendarse a las Comunidades Autónomas”.

      Por consiguiente, de los pasajes transcritos de la STC 30/2011 deduce que el principio de unidad de gestión de las cuencas intercomunitarias no implica atribución exclusiva y excluyente al Estado de todas las competencias en relación con dichas cuencas, y en concreto no impide a la legislación del Estado atribuir a las Comunidades Autónomas competencias ejecutivas en materia de policía de aguas, que es lo que aquí se ha hecho. Así lo confirma la normativa anterior a la reforma, donde se contienen previsiones semejantes. Es el caso del art. 17 d) del texto refundido de la Ley de aguas, que prevé la encomienda a las Comunidades Autónomas de la tramitación de las autorizaciones referentes al dominio público hidráulico en esta clase de cuencas, y también de la modificación de las zonas de servidumbre y de policía de los márgenes de los cauces públicos, previsto en el art. 9.3 del reglamento de dominio público hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril. Pudiendo citarse, además, en el mismo sentido los supuestos de colaboración del art. 25 del texto refundido de la Ley de aguas, y, a sensu contrario, el art. 36 bis.4 del texto refundido de la Ley de aguas en relación con las cuencas intracomunitarias.

      Por todo lo expuesto, termina su escrito solicitando de este Tribunal el dictado de una sentencia íntegramente desestimatoria del recurso de inconstitucionalidad interpuesto.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Único. El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ha interpuesto recurso de inconstitucionalidad contra la disposición final primera del Real Decreto-ley 12/2011, de 26 de agosto, por el que se modifica la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, para la aplicación del convenio internacional sobre el embargo preventivo de buques y se regulan competencias autonómicas en materia de policía de dominio público hidráulico.

Pues bien, la STC 196/2015, de 24 de septiembre, recaída en el recurso de inconstitucionalidad 6363-2011 promovido por el Consell de la Generalitat Valenciana ha declarado ya la inconstitucionalidad y nulidad de la referida disposición. Por tanto, una vez que la norma discutida ha sido declarada nula por la Sentencia indicada, que vincula a todos los poderes públicos (arts. 38.1 y 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), el presente proceso de inconstitucionalidad núm. 6478-2011 ha quedado ya sin finalidad por desaparición sobrevenida de su objeto (así, entre otros, AATC 148/2011, de 7 de noviembre, FJ único, y 149/2011, de 7 de noviembre, FJ único), figura ésta de la extinción procesal “cuya integración dentro de nuestro sistema de justicia constitucional resulta plenamente viable, pese al silencio de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en razón a la virtualidad propia de los principios que inspiran la institución procesal” (ATC 14/1996, de 17 de enero, FJ único).

Por todo lo expuesto, el Pleno

ACUERDA

Declarar extinguido el recurso de inconstitucionalidad núm. 6478-2011, por desaparición sobrevenida de su objeto.

Madrid, a seis de octubre de dos mil quince.

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