ATC 166/2015, 6 de Octubre de 2015

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 30 de noviembre de 2011, el Letrado de las Cortes Valencianas, actuando en la representación que legalmente ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 12/2011, de 26 de agosto, citado en el encabezamiento, que tiene el siguiente tenor:

   Disposición final primera . Modificación del texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.

   Se añade una nueva disposición adicional en el texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, con la siguiente redacción:

   ‘Disposición adicional decimocuarta. Competencias autonómicas en materia de policía de dominio público hidráulico.

   En las cuencas hidrográficas intercomunitarias, corresponderá a las Comunidades Autónomas que tengan prevista la competencia ejecutiva sobre las facultades de policía de dominio público hidráulico en sus Estatutos de Autonomía, el ejercicio, dentro de su ámbito territorial, de las funciones señaladas en el apartado 2 del artículo 94 de esta Ley, así como la tramitación de los procedimientos a que den lugar dichas actuaciones hasta la propuesta de resolución.

   En el ejercicio de estas funciones, será aplicable a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas lo dispuesto en los apartados 3 y 4 del artículo 94.’

2. Los motivos de este recurso de inconstitucionalidad son los que, sucintamente, se recogen a continuación:

   1. En primer lugar, se denuncia la infracción del art. 86.1 CE al no responder la norma impugnada a ninguna situación de “extraordinaria y urgente necesidad”, como exige el citado precepto constitucional para que el Gobierno pueda dictar un real decreto-ley.

      El escrito de interposición recuerda la doctrina de este Tribunal acerca de la posibilidad de controlar el correcto ejercicio por parte del Gobierno de la potestad legislativa provisional y de urgencia que este artículo le reconoce, con la consiguiente posibilidad de declarar la nulidad de un real decreto-ley cuando se hace un “uso abusivo o arbitrario” del mismo por inexistencia del presupuesto habilitante (cita las SSTC 29/1982, 6/1983, 182/1997 y 68/2007).

      En este sentido, la parte recurrente denuncia que no existen circunstancias que hayan requerido de esta acción normativa del Gobierno. Y así, constata que el apartado II de la exposición de motivos del Real Decreto-ley recurrido simplemente se dice: “[c]on esta medida se pretende dotar de mayor seguridad jurídica a las relaciones interadministrativas en materia de aguas, todo ello conforme a la reciente doctrina del Tribunal Constitucional contenida en la Sentencia 30/2011, de 16 de marzo”. Una justificación que le parece insuficiente para explicitar una situación de extraordinaria y urgente necesidad que pueda permitir al Gobierno dictar un real decreto-ley.

   2. Aun dentro de los presupuestos de validez de los decretos-leyes, el Parlamento recurrente considera que la disposición se ha dictado fuera del ámbito acotado a este tipo de norma en el art. 86.1 CE, pues ese instrumento normativo no puede afectar al régimen de las Comunidades Autónomas, según el precepto indicado. Habiendo precisado el Tribunal Constitucional que ese régimen abarca “el ámbito que la Constitución reserva a determinadas leyes para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas” [STC 29/1982, FJ 2 b)]. Por ello, incide el Tribunal Constitucional, el Real Decreto-ley no puede tener como fin atribuir competencias o delimitar positivamente la esfera de competencias de las Comunidades Autónomas (STC 23/1993).

   3. Pasando ahora al contenido de la disposición cuestionada, la parte recurrente considera que la misma infringe el principio de unidad de gestión e indivisibilidad de las cuencas hidrográficas intercomunitarias, establecido en los arts. 14 y 16 bis del texto refundido de la Ley de aguas y consagrado por la STC 227/1988, FJ 15. De hecho, las SSTC 30/2011 y 32/2011, que están en el origen del presente Real Decreto-ley vinieron a corregir, dice, las tendencias fragmentadoras de este principio que se habían manifestado en los procesos de reformas estatutarias iniciados a partir de 2006. En concreto, la STC 30/2011 declaró la inconstitucionalidad de la asunción por las Comunidades Autónomas de competencias sobre cuencas intercomunitarias porque ello supone “compartimentar el régimen jurídico y la administración de las aguas pertenecientes a la misma cuenca intercomunitaria e impedir que las competencias reservadas al Estado por el art. 149.1.22 CE y ejercidas por éste a través de la legislación estatal en materia de aguas desplieguen la función integradora y de reducción a la unidad que les es propia”, y en parecidos términos se pronunció la también citada STC 32/2011.

      Recuerda que esos principios de unidad de cuenca y unidad de gestión derivan de las obligaciones impuestas por la Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, y que el incumplimiento de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias puede dar lugar a la responsabilidad del Estado en el marco de la Unión Europea (art. 23 de la Directiva y STJUE de 7 de mayo de 2009, asunto C-516/07).

      Y subraya, para terminar, que el dominio público hidráulico no se puede transferir ni delegar, como tuvo ocasión de señalar el Tribunal Constitucional en la fundamental STC 227/1988, y después en la STC 247/2007 sobre el derecho al agua de los valencianos y las valencianas. De modo que aunque en ocasiones se admita que la propiedad pública de un bien y el ejercicio de las competencias públicas que lo utilizan como soporte natural puedan separarse, solo la fórmula demanial garantiza una más racional utilización de los recursos en esta materia.

   4. En cuarto lugar, la cámara recurrente denuncia que la reforma del texto refundido de la Ley de aguas se ha llevado a cabo sin los trámites de información pública e informes preceptivos que impone la legislación vigente. En concreto, no se ha recabado informe del Consejo Nacional del Agua y del Consejo Asesor del Medio Ambiente (art. 20 del texto refundido de la Ley de aguas), ni tampoco consta que se haya sometido a información pública como exige el art. 15 del texto refundido de la Ley de aguas y el art. 8 del convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

3. El Pleno del Tribunal, mediante providencia de 13 de enero de 2012, admitió a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad y acordó dar traslado de las actuaciones, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran pertinentes, acordándose en el mismo trámite publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.

4. El día 17 de enero de 2012, el Abogado del Estado presentó en el Registro General de este Tribunal un escrito en el que solicitaba que se le tuviera por comparecido en este proceso en nombre del Gobierno de la Nación e interesando, además, la prórroga del plazo concedido para formular alegaciones por el máximo legal, solicitudes que fueron atendidas mediante providencia del Pleno de 18 de enero de 2012.

5. La Mesa del Senado, por escrito de su Presidente registrado el 25 de enero de 2012, acordó dar por personada a esa Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

6. Lo mismo hizo la Mesa del Congreso de los Diputados a través de escrito de su Presidente presentado en el Registro General de este Tribunal el día 3 de febrero de 2012.

7. El 15 de febrero de 2012 tuvo entrada en este Tribunal el escrito de alegaciones del Abogado del Estado. En él, se defiende la plena conformidad con la Constitución de la disposición recurrida de acuerdo con los argumentos que, sucintamente, se exponen a continuación.

   1. En cuanto a la falta de presupuesto habilitante, le parece oportuno comenzar recordando una serie de hechos significativos que traen causa de la STC 30/2011, de 16 de marzo, por la que se declaró inconstitucional y nulo el art. 51 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de mayo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía (EAAnd, en adelante), en una interpretación reiterada en la STC 32/2011, de 17 de marzo, esta vez en relación con el art. 75.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León aprobado por Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre.

      Como consecuencia de la primera de esas Sentencias, dice el Abogado del Estado, se tuvieron que arbitrar con carácter inmediato medidas de carácter temporal y provisional en orden a garantizar la continuidad y normalidad en la prestación del servicio público de gestión de los recursos y aprovechamientos hidráulicos en las aguas de la cuenca de Guadalquivir. Medidas que se plasmaron a través de un convenio de colaboración entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Andalucía suscrito el 7 de noviembre de 2011.

      Sin embargo, la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en tres Sentencias de 13 y 14 de junio de 2011, dictadas en los recursos núms. 66-2008, 1-2009 y 2-2009, declaró la nulidad del Real Decreto 1666/2008, de 17 de octubre, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos correspondientes a las aguas de la cuenca del Guadalquivir que discurren íntegramente por el territorio de la comunidad autónoma. En esas Sentencias se razonaba que “la declaración de inconstitucionalidad y consiguiente anulación del artículo 51 EAAnd”, producida por la STC 30/2011 ya citada, “priva de soporte constitucional y anula el fundamento del traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía”, razón por la cual procedía declarar “no… la mera ineficacia pro futuro, con alcance únicamente prospectivo, de la regulación contenida en aquel precepto, sino su nulidad al resultar contrario a la Constitución”.

      En ejecución de las referidas Sentencias el Gobierno procedió a aprobar el Real Decreto 1498/2011, de 21 de octubre, por el que se reintegraron a la Administración del Estado los medios materiales y personales traspasados a la Comunidad Autónoma de Andalucía por el Real Decreto 1666/2008 declarado nulo. Un Real Decreto que motivó además que el Tribunal Supremo rechazara el incidente de ejecución intentado por la Asociación Feragua de Comunidades de Regantes de Andalucía en el recurso núm 1-2009 antes mencionado, precisamente por haberse ejecutado ya esas Sentencias a través del citado Real Decreto 1498/2011, de 21 de octubre (Auto de la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2012).

      De todo ello deduce el Abogado del Estado que existe una justificación “explícita y razonada” para el dictado del Real Decreto-ley recurrido, en los términos exigidos por nuestra jurisprudencia. Admite que puede discutirse si en el párrafo antes transcrito de la exposición de motivos existe una mención terminante y categórica a los hechos determinantes de la situación de extraordinaria y urgente necesidad, pero ello no determina para él que deba calificarse automáticamente de abusiva o arbitraria la actuación del Gobierno, sino que debe conducir al examen de si esos hechos o circunstancias relatados pueden servir de cobertura al Real Decreto-ley cuestionado. Y así, le parece que la declaración de inconstitucionalidad del art. 51 del Estatuto de Autonomía de Andalucía y las consecuencias a las que esa declaración de nulidad dio lugar (la nulidad, asimismo, del Real Decreto de traspaso núm. 1666/2008, antes citado) escenificaron una “situación de extraordinaria y urgente necesidad” que justifica la reacción legislativa inmediata del Gobierno.

      Y esto mismo se deduce del debate de convalidación, del que extracta el siguiente pasaje de la intervención de la Ministra de medio ambiente y medio rural y marino:

      El Tribunal Constitucional, en su sentencia de 16 de marzo, declaró la inconstitucionalidad y nulidad del artículo 51 del Estatuto de Autonomía de Andalucía... Este pronunciamiento del Tribunal Constitucional lo reafirmó el propio Tribunal Constitucional el 17 de marzo en su sentencia 32/2011, en relación con la Ley Orgánica Estatuto de Autonomía de Castilla y León. Habidos los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, hemos planteado, porque esos pronunciamientos lo han motivado, la modificación del sistema de gestión del agua en nuestro ordenamiento para dotarlo de mayor seguridad jurídica en lo que se refiere a las relaciones interadministrativas en materia de agua…

      En definitiva… a través de esta nueva disposición adicional se viene a dar cumplimiento a las previsiones estatutarias en el marco de la reciente doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, contribuyendo con ello a la seguridad jurídica en las relaciones intracomunitarias en materia de agua y también preservando la unidad de cuenca a la hora de gestionarlas.

      Estas circunstancias le parecen suficientes para rechazar el carácter abusivo o arbitrario del Real Decreto-ley 12/2011, pretendido de contrario.

   2. Sobre el ámbito material de los reales decretos-leyes, el Abogado del estado puntualiza que en realidad la doctrina constitucional ha dicho que “[e]sta limitación del art. 86.2 debe interpretarse en el sentido de que el Real Decreto-ley no puede afectar al régimen jurídico constitucional de las Comunidades Autónomas, incluida la posición institucional que les otorga la Constitución, es decir, en el sentido de que el Real Decreto-ley no puede regular el objeto propio de aquellas leyes que, de acuerdo con el art. 28.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, sirven de parámetro para enjuiciar la constitucionalidad de las demás … Estas leyes determinadoras de competencias no son, con carácter general, las que se dicten en el ejercicio de las competencias que el art. 149.1 de la Constitución reserva al Estado … Por lo que se refiere a la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo que determina el art. 147.2 d) de la Constitución, son los Estatutos de Autonomía las normas llamadas a fijar las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y los Estatutos, en los que éstos ocupan una posición jerárquicamente subordinada a aquélla. Sin embargo, de ello no cabe deducir que toda ley estatal que pretenda delimitar competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sea inconstitucional por pretender ejercer una función reservada al Estatuto. La reserva que la Constitución hace al Estatuto en esta materia no es total o absoluta; las leyes estatales pueden cumplir en unas ocasiones una función atributiva de competencias —Leyes Orgánicas de transferencia o delegación— y en otras, una función delimitadora de su contenido, como ha reconocido este Tribunal en reiteradas ocasiones. Tal sucede cuando la Constitución remite a una Ley del Estado para precisar el alcance de la competencia que las Comunidades Autónomas pueden asumir…” (SSTC 29/1986, 23/1993, 225/1993, 11/2002 y 332/2005).

   3. En cuanto al contenido de la disposición impugnada, la representación del Gobierno destaca que la razón de decidir de las SSTC 30/2011, de 16 de marzo, y 32/2011, de 17 de marzo, que anularon dos preceptos estatutarios y que están en el origen del Real Decreto-ley impugnado, fue la inconstitucionalidad del contenido de esos preceptos pero también la inconstitucionalidad del vehículo formal empleado para su aprobación, del tipo normativo, que fue un Estatuto de Autonomía. Así resulta de los dos siguientes pasajes de las referidas Sentencias, que extracta:

      En primer lugar, del fundamento jurídico 8 de la STC 31/2011, donde se dice: “con la definición estatutaria del criterio territorial determinante de la delimitación de las competencias atribuidas al Estado por el art. 149.1.22 CE no sólo se están asumiendo competencias fuera del ámbito que acabamos de señalar —arts. 148 y 149 CE a sensu contrario— sino que además se menoscaban gravemente ‘las funciones propias’ de las competencias estatales … Tal función integradora padecería de manera irremisible si los Estatutos de Autonomía fueran constitucionalmente capaces de imponer un criterio de delimitación competencial respecto de potestades y funciones que, como es el caso con las aguas que discurren por varias Comunidades Autónomas, han de proyectarse sobre una realidad física supracomunitaria, cuya disciplina sería sencillamente imposible si los criterios adoptados en los Estatutos de las Comunidades Autónomas interesadas resultaran incompatibles o excluyentes”.

      Y, en segundo lugar, del fundamento jurídico 12 de la misma STC 30/2011, donde se razona: “[p]or último, y en relación con el art. 50.2 EAAnd, afirma el Consejo de Gobierno extremeño que sus dudas de constitucionalidad se centran en el último inciso del precepto, en cuanto atribuye a la Comunidad Autónoma de Andalucía facultades de policía del dominio público hidráulico sin dejar claro el tipo de cuencas al que se está haciendo referencia. De acuerdo con el propio recurrente, si se tratara de las intercomunitarias, sería constitucionalmente improcedente que el Estatuto asumiera así una competencia que corresponde al Estado (STC 161/1996, de 15 de junio). Así es, en efecto, y tal es la razón por la que, declarada la inconstitucionalidad del art. 51 EAAnd, esa interpretación no puede caber en el art. 50.2 EAAnd. Todo ello sin perjuicio de que, como alega el Abogado del Estado, nada impide que la legislación estatal de aguas confiera a las Comunidades Autónomas funciones o facultades de ‘policía del dominio público hidráulico’ en cuencas intercomunitarias (STC 161/1996, de 17 de octubre), o que, según el art. 17 d) de la Ley de aguas, entre las funciones del Estado en relación con el dominio público hidráulico se encuentre el otorgamiento de autorizaciones cuya tramitación puede encomendarse a las Comunidades Autónomas”.

      Por consiguiente, de los pasajes transcritos de la STC 30/2011 deduce que el principio de unidad de gestión de las cuencas intercomunitarias no impide a la legislación del Estado atribuir a las Comunidades Autónomas competencias ejecutivas en materia de policía de aguas, que es lo que aquí se ha hecho. Así lo confirma la normativa anterior a la reforma, donde se contienen previsiones semejantes. Es el caso del art. 17 d) del texto refundido de la Ley de aguas, que prevé la encomienda a las Comunidades Autónomas de la tramitación de las autorizaciones referentes al dominio público hidráulico en esta clase de cuencas, y también de la modificación de las zonas de servidumbre y de policía de los márgenes de los cauces públicos, previsto en el art. 9.3 del Reglamento de dominio público hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril. Pudiendo citarse, además, en el mismo sentido los supuestos de colaboración del art. 25 del texto refundido de la Ley de aguas, y a sensu contrario, el art. 36 bis.4 del texto refundido de la Ley de aguas en relación con las cuencas intracomunitarias.

   4. Finalmente, el Abogado del Estado contesta a las referencias que hace el escrito de interposición al marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas. Y lo hace en el sentido de recordar, como la propia parte conoce y asume en su recurso, que no es objeto del recurso de inconstitucionalidad analizar las obligaciones impuestas por el derecho comunitario, reflexiones por completo ajenas a un recurso de inconstitucionalidad.

      Por todo lo expuesto, termina su escrito solicitando de este Tribunal el dictado de una sentencia íntegramente desestimatoria del recurso de inconstitucionalidad interpuesto.

Único. El Letrado de las Cortes Valencianas ha interpuesto recurso de inconstitucionalidad contra la disposición final primera del Real Decreto-ley 12/2011, de 26 de agosto, por el que se modifica la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, para la aplicación del Convenio internacional sobre el embargo preventivo de buques y se regulan competencias autonómicas en materia de policía de dominio público hidráulico.

Pues bien, la STC 196-2015, de 24 de septiembre de 2015, recaída en el recurso de inconstitucionalidad 6363-2011 promovido por el Consell de la Generalitat Valenciana ha declarado ya la inconstitucionalidad y nulidad de la referida disposición. Por tanto, una vez que la norma discutida ha sido declarada nula por la Sentencia indicada, que vincula a todos los poderes públicos (arts. 38.1 y 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), el presente proceso de inconstitucionalidad núm. 6523-2011 ha quedado ya sin finalidad por desaparición sobrevenida de su objeto (así, entre otros, AATC 148/2011, de 7 de noviembre, FJ único; y 149/2011, de 7 de noviembre, FJ único), figura ésta de la extinción procesal “cuya integración dentro de nuestro sistema de justicia constitucional resulta plenamente viable, pese al silencio de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en razón a la virtualidad propia de los principios que inspiran la institución procesal” (ATC 14/1996, de 17 de enero, FJ único).

Por todo lo expuesto, el Pleno

Declarar extinguido el recurso de inconstitucionalidad núm. 6523-2011, por desaparición sobrevenida de su objeto.

Madrid, a seis de octubre de dos mil quince.