ATC 171/2015, 20 de Octubre de 2015

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 3 de octubre de 2014 el Letrado del servicio jurídico del Principado de Asturias, en la representación que ostenta del Consejo de Gobierno de esa Comunidad Autónoma, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 124 del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, publicado en el “Boletín Oficial del Estado” de 5 de julio de 2014.

   Comienza el escrito describiendo el contenido del precepto impugnado, que modifica el art. 19 de la Ley 16/2012 —precepto que estableció un impuesto sobre los depósitos de las entidades de crédito con un tipo de gravamen del 0 por 100 estableciendo ahora un tipo de gravamen del 0,03 por 100, sin contemplar medida de compensación alguna —adecuada o no— para la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, cuya Ley 3/2012 configura un impuesto sobre los referidos depósitos con tipos de gravamen que oscilan entre el 0,3 y el 0,5 por 100, en función de la base imponible.

   Expone así que el art. 41 de la Ley 3/2012, de 28 de diciembre, de presupuestos generales del Principado de Asturias para 2013 (“BOPA” 29 de diciembre de 2012), creó, con efectos de 30 de diciembre de 2012, un impuesto autonómico sobre depósitos en entidades de crédito, impuesto que fue objeto de recurso interpuesto por el Presidente del Gobierno, dando lugar al recurso de inconstitucionalidad 631-2013, en cuyo seno, se acordó inicialmente, ex art. 161.2 CE, la suspensión del tributo autonómico; si bien, finalmente, el Tribunal Constitucional, por Auto de 9 de julio de 2013, acordó el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados —art. 41 y disposición final séptima del meritado cuerpo legal—, razón por la cual dicho tributo es plenamente eficaz, aplicable y exigible en el ámbito territorial de Asturias. Por su parte, el Principado de Asturias interpuso, asimismo, recurso de inconstitucionalidad contra el art. 19 de la Ley 16/2012 —recurso de inconstitucionalidad 1881-2013—, a cuyos fundamentos jurídicos se remite ahora la demanda.

   Se refiere después a la norma ahora impugnada, el art. 124 del Real Decreto-ley 8/2014, que modifica los apartados 5, 7 a 10 y 13 del art. 19 de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre; renumera el apartado 14 como 15; y añade un nuevo apartado 14, modificaciones que tienen efecto desde el 1 de enero de 2014. Destaca que la modificación más relevante que se introduce es la referida al tipo de gravamen, que pasa de ser cero o inexistente al 0,03 por 100.

   A partir de lo anterior, el recurso se fundamenta en los siguientes cinco motivos de inconstitucionalidad.

   1. Se vulnera el art. 6.2 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), al no contemplar la norma impugnada medida de compensación alguna para el Principado de Asturias, pese a establecer un tributo que recae sobre un hecho imponible previamente gravado por la Comunidad Autónoma y hacerlo con un menor tipo de gravamen, lo que implica una disminución de ingresos para ésta. Se refiere en este punto igualmente al art. 19 de la Ley 16/2012, norma que tampoco estableció medidas de compensación adecuadas, añadiendo en este punto los motivos de inconstitucionalidad referidos también en el recurso 1881-2013 interpuesto por la misma Comunidad Autónoma. En fin, concluye que la reducción de tipos por parte del Instituto de Educación Continua estatal supone que los ingresos disminuyen, en consecuencia, a menos de un 10 por 100 de los originarios previstos por el impuesto autonómico. Tal reducción de ingresos conduce irremediablemente a que el Estado, conforme a lo dispuesto en el art. 6.2 LOFCA, deba establecer las medidas de compensación oportunas.

   2. Se vulneran asimismo los principios de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE). En concreto, la demanda reprocha a la norma que retrotrae sus efectos a 1 de enero de 2014, lo que supone que se incrementa la carga tributaria de los contribuyentes de forma sorpresiva e inesperada. Dicho carácter retroactivo afecta también a la seguridad jurídica de los sujetos pasivos del tributo. Al respecto se cita, entre otras, la STC 126/1987, de 26 de julio, FJ 9.

      En fin, aduce que su carácter retroactivo afecta a la seguridad jurídica de los sujetos pasivos ya que, como ha declarado este Tribunal en su Sentencia 100/2012, de 8 de mayo, este principio “protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles, ya que la retroactividad posible de las normas no puede trascender la interdicción de la arbitrariedad” (SSTC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 11, y 90/2009, de 20 de abril, FJ 4). De esta manera, los contribuyentes han acomodado su actuación a la regulación vigente y no han podido prever de ninguna forma los efectos retroactivos de un tributo estatal que, en algunas Comunidades Autónomas ocupa el espacio de un tributo autonómico ya existente; y, en otras, crea un nuevo impuesto en un ámbito que no estaba sometido a tributo alguno.

   3. Vulneración de los principios de estabilidad presupuestaria (art. 135 CE) y de lealtad institucional.

      La queja se centra en la reducción del tipo de gravamen con respecto a lo establecido en el tributo autonómico, reducción que va a ocasionar una merma de recaudación que, sin compensación, supone una importante disminución de ingresos que pone en peligro la configuración de ejercicios presupuestarios futuros en un marco de programación presupuestaria.

      Expone que esta Comunidad Autónoma elaboró sus presupuestos para 2014 con un cálculo de ingresos procedentes del citado impuesto basado en la aplicación de un tipo de gravamen comprendido entre el 0,3 y el 0,5 por 100 de esta manera, la aprobación a mitad del ejercicio presupuestario del Real Decreto-ley 8/2014, con una reducción de los tipos de gravamen a un 0,03 por 100 y sin previsión de compensación alguna, además de los efectos retroactivos otorgados al tributo desde el 1 de enero del mismo ejercicio, suponen una importante disminución de ingresos para la Comunidad Autónoma que realizó sus previsiones presupuestarias en la confianza de la normativa vigente.

      Además, no solo el vigente ejercicio presupuestario se ve claramente afectado por la disposición cuestionada. El Real Decreto-ley 8/2014 pone en peligro, se alega, la configuración de ejercicios presupuestarios futuros en un marco de programación presupuestaria el Principado de Asturias, en el proceso de programación a medio o largo plazo de la actividad pública económica, debe elaborar escenarios presupuestarios plurianuales que permitan la vinculación de los datos económicos a los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Es cierto que el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria, puede modificar el ordenamiento jurídico e introducir como propios hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, pero no podrá hacerlo sin la debida compensación de los ingresos tributarios autonómicos desplazados por la norma estatal añade, que se produce una quiebra del principio de lealtad institucional ante la adopción por el Ejecutivo estatal de una medida que perjudica gravemente a la Comunidad Autónoma.

      La regulación de un instrumento tributario estatal cuyo objeto ya estaba ocupado por un tributo autonómico, prescindiendo de todo cauce compensatorio o cooperativo, y cuya consecuencia se contrae a la reducción de ingresos para la Comunidad Autónoma, quiebra el principio de lealtad institucional que ha de presidir las relaciones entre éstas y el Estado, habiendo declarado el Tribunal Constitucional que: “un principio inherente de colaboración y lealtad constitucional ... postula la adopción de procedimientos de consulta, negociación o, en su caso, la búsqueda del acuerdo previo” (STC 13/2007, de 18 de enero). La lealtad institucional adquiere aún más relevancia en contexto de dificultades económicas en el que el cálculo de los ingresos públicos es primordial para el cumplimiento del ya citado principio de estabilidad presupuestaria.

   4. En cuarto lugar, aduce la demanda que falta en este caso el presupuesto habilitante exigido por el art. 86.1 CE, pues la modificación del tributo mediante decreto-ley no guarda relación con la situación de urgencia a la que se dice atender (la necesidad de encarar adecuadamente una incipiente fase de recuperación económica) sino que persigue el objetivo de garantizar una tributación armonizada en todo el territorio nacional, lo que no justifica el recurso a la figura del decreto-ley. Tras citar extensamente la doctrina de este Tribunal (entre otras, la STC 96/2014, de 12 de junio, y las SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3; 137/2003, de 3 de julio, FJ 4, y 1/2012, de 13 de enero, FJ 7), se refiere a la exposición de motivos del Decreto-ley 8/2014, así como al debate de convalidación, para concluir que ni de la exposición de motivos de la norma objeto del presente dictamen, ni del debate de convalidación del Real Decreto-ley, se deduce que el Gobierno considere la situación económica actual como “problemática”, sino precisamente todo lo contrario. En este sentido, entiende que hay una clara recuperación y las medidas adoptadas son únicamente para proceder a su afianzamiento. A ello añade que la actuación relativa al Impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito no parece tener relación con esa pretendida recuperación sino con el objetivo de garantizar una tributación armonizada en todo el territorio nacional, lo que no justifica el recurso a la figura del decreto-ley. No se cumple por tanto con el citado presupuesto habilitante.

   5. Vulneración del principio de reserva de ley en materia tributaria (arts. 31.3 y 131 —sic art. 133— CE), en conexión con los límites materiales al decreto-ley contenidos en el art. 86.1 CE. Se afirma, en concreto, que el precepto impugnado altera el elemento esencial del tributo, la carga tributaria, que pasa de ser inexistente a comportar un significativo gravamen sobre los depósitos bancarios. En este punto, y partiendo de la doctrina de la reserva de ley en materia tributaria (con cita de la STC 100/2012, de 8 de mayo, y las SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 8; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7; 245/2004, de 16 de diciembre, FJ 4; y 189/2005, de 7 de julio, FJ 7), afirma que es cierto que el hecho de que una materia esté reservada a la ley ordinaria, con carácter absoluto o relativo, no excluye la regulación extraordinaria y provisional de la misma mediante decreto-ley (182/1997, de 20 de octubre, FJ 8). A continuación, se refiere al límite material del art. 86.1 CE en materia tributaria, de suerte que es preciso tener en cuenta “la configuración constitucional del derecho o deber afectado en cada caso y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate” (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 8; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7; 245/2004, de 16 de diciembre, FJ 4; 189/2005, de 7 de julio, FJ 7; 329/2005, de 15 de diciembre FJ 8, y 100/2012, de 8 de mayo).

      De lo anterior resulta que el decreto-ley no podrá alterar ni el régimen general, ni aquellos elementos esenciales de los tributos que inciden en la determinación de la carga tributaria, afectando así al deber general de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su riqueza mediante un sistema tributario justo. A partir de lo anterior, resalta que dado que el art. 19 de la Ley 16/2012 estableció un tipo de gravamen cero, el art. 124 del Real Decreto-ley 8/2014 supone la incorporación ex novo de este gravamen al sistema tributario estatal.

      A ello añade que, en todo caso, el precepto impugnado altera un elemento esencial del tributo, esto es, la carga tributaria, que pasa de ser inexistente, con un tipo de gravamen del 0 por 100, a comportar un gravamen muy significativo sobre los depósitos bancarios, cuya base imponible —saldo de depósitos bancarios— es señaladamente amplia, de tal forma que aún con un tipo de gravamen del 0,03 por 100 se hace recaer una gran deuda tributaria sobre las entidades bancarias sujetas al impuesto.

      Concluye que la figura del real decreto-ley no resulta por lo tanto adecuada para la creación del impuesto estatal sobre los depósitos en las entidades de crédito, en tanto altera la obligación constitucional de contribuir, vulnerando así el art. 86.1 CE. Ello supone, además, la violación del principio de reserva de ley en materia tributaria consagrado en los arts. 31.3 y 131.1 CE.

      Finaliza afirmando que la previsible conversión en Ley del Real Decreto-ley 8/2014 no permite entender sanados ambos defectos pues, como ya se señaló, reiterada jurisprudencia constitucional (por todas STC 109/2014, de 26 de junio), ha indicado que la convalidación de la disposición por el Congreso de los Diputados o su conversión en Ley no pueden: “corregir un defecto que ha de concebirse como necesariamente insubsanable, pues, en otro caso, los límites del art. 86 CE sólo serían operativos en el tiempo que media entre el Decreto-ley y su convalidación o su conversión en ley, esto es, en un tiempo en el que este Tribunal nunca podrá materialmente pronunciarse”.

2. Por providencia de 21 de octubre de 2014 el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Asimismo, se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”, lo que se llevó a efecto en el núm. 258, de 24 de octubre de 2014.

3. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal con fecha de 29 de octubre de 2014, el Presidente del Senado comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara por el que se persona en el procedimiento y ofrece su colaboración a efectos del art. 88.1 LOTC.

4. El 28 de octubre de 2014 se registró el escrito del Presidente del Congreso de los Diputados comunicando el acuerdo de la Mesa de la Cámara por el que ésta se persona en el procedimiento y da por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC, remitiendo asimismo el recurso a la Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones y a la asesoría jurídica de la Secretaría General.

5. El 30 de octubre de 2014 se registró el escrito del Abogado del Estado por el que se solicita que se le tenga por personado, en la representación que legalmente ostenta, así como que se le conceda una prórroga por ocho días del plazo para formular alegaciones.

6. El Pleno, mediante providencia de 31 de octubre de 2014, acuerda incorporar a las actuaciones el escrito del Abogado del Estado, teniéndosele por personado en el presente proceso, así como conceder la prórroga solicitada, ampliando en ocho días más el plazo establecido en la anterior providencia de 21 de octubre.

7. El 25 de noviembre de 2014 tiene entrada en este Tribunal el escrito de alegaciones del Abogado del Estado.

   Comienza describiendo los elementos esenciales del impuesto sobre depósitos en las entidades de crédito regulado en el art. 19 de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica, precepto reformado por el art. 124 del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, objeto de la impugnación.

   A partir de ahí, contesta a las alegaciones de inconstitucionalidad con modificación del orden de las impugnaciones de la demanda:

   1. Tras recordar las reformas que al art. 19 de la Ley 16/2012 introduce el art. 124 del Real Decreto-ley 8/2014, responde en primer lugar a la infracción de los artículos 31.3, 133.1 y 3; y 131 de la Constitución, a partir de la doctrina sobre el principio de reserva de ley contenida entre otras en la STC 100/2012, de 8 mayo, FJ 7, y con referencia al carácter originario de la potestad tributaria estatal consagrada en el artículo 6 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), que dispone que los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Se refiere a continuación a las razones de política económica que justificaron el establecimiento inicial de un tipo de gravamen cero para este tributo en el art. 19 de la Ley 16/2012, tipo de gravamen que ahora resulta modificado, y que debe ser tenido en cuenta en el marco de grave crisis de este sector. Añade que el art. 124 del Real Decreto-ley que se impugna supone el ejercicio de la potestad originaria exclusiva del Estado en materia tributaria, sin que se trate, como afirma la demanda, de una imposición aparente o ficticia. Descarta asimismo que exista “ausencia de armonización o auténtico equilibrio en cuanto al deseable desarrollo regional y sectorial”, que el artículo 131 de la Constitución presenta en todo caso como un objetivo constitucional programático. En todo caso, finaliza, la invocación de este precepto en el escrito del recurso resulta tan genérica que tampoco cabe efectuar mayor consideración de contrario.

   2. Tampoco infringe el art. 124 del Real Decreto-ley 8/2014 el art. 6.2 LOFCA, pues no se agrava con el mismo la posición de partida de la hacienda autonómica ya que lo que determina precisamente es que el producto de la recaudación genere ingresos fiscales adicionales en la hacienda autonómica. Añade además que el artículo 124 no crea ex novo un tributo, sino que establece un tipo de gravamen a un tributo previamente existente. En todo caso, la compensación que ha previsto la reforma del art. 19 de la Ley 16/2012 no resulta algo aleatorio y arbitrario como pretende la demanda, sino que se respeta el tenor del art. 6.2 LOFCA que requiere la adopción por parte del Estado de medidas de compensación adecuadas a favor de las Comunidades Autónomas que se hallen en el supuesto de hecho previsto, esto es que experimenten una disminución de ingresos por la creación del impuesto estatal. En este caso, el legislador optó por prever dichas medidas en la misma Ley 16/2012, respecto de las Comunidades Autónomas que hubieran establecido la misma clase de impuesto con anterioridad al 1 de diciembre de 2012. Estas medidas se transforman ahora en destinar el importe de la recaudación de la subida del tipo a las Comunidades Autónomas donde estén radicadas en la sede sus sucursales sujetas a gravamen.

   3. En tercer lugar, interesa la desestimación del motivo referido a la vulneración del principio constitucional de estabilidad presupuestaria, lo que parece ubicarse en el principio de lealtad institucional exigido por el artículo 135, apartado 1, de la Constitución, que establece que todas las Administraciones públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. Al respecto se alega que precisamente una unificación normativa impositiva favorece el principio de estabilidad presupuestaria, añadiendo que en todo caso la eventual insuficiencia de recursos financieros puede también tener su origen en un exceso de gasto o en deficiencias estructurales o coyunturales.

   4. En cuarto lugar, considera que no se ha vulnerado el art. 9.3 CE en los términos que interesa la demanda, pues la norma impugnada entra en vigor en el mismo ejercicio fiscal en el que se promulgaba, de modo que no incurre en una retroactividad contraria al citado precepto constitucional, ya que no prevé la aplicación de sus efectos a situaciones ya consumadas en el pasado, o a ejercicios fiscales anteriores, relativos a impuestos ya devengados. Añade que, en todo caso, la medida introducida en el Decreto-ley era previsible. Se refiere igualmente al principio de no confiscación del art. 31 CE, que no se habría vulnerado por la subida del tipo de gravamen desde el 0 al 0,03 por 100.

   5. Por último, se refiere el alegato al presupuesto de extraordinaria y urgente necesidad que exige el art. 86 de la Constitución, como presupuesto habilitante para este tipo de norma. Se recoge la doctrina constitucional en relación con la urgente y extraordinaria necesidad con cita, entre otras, de las SSTC 6/1983 y 111/1983; y, más recientemente, SSTC 137/2011; y 142/2014, de 11 septiembre. A dicha doctrina añade la doctrina acerca de la especial aptitud del Real Decreto-ley para atender a las denominadas coyunturas económicas problemáticas, refiriéndose a la doctrina contenida en la STC 23/1993, de 21 de enero, FJ 5. Añade asimismo una referencia a la contenida en la STC 39/2013, de 14 febrero, en cuyo fundamento jurídico 5 se afirmó que la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga origen en la previa inactividad del propio Gobierno siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación, “pues lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran”. Finaliza recordando que resulta ajena a la función fiscalizadora de este Tribunal la consideración sobre la mayor o menor bondad técnica de las medidas adoptadas, circunscribiéndose su labor a constatar “la existencia de la necesaria conexión de sentido entre la situación de urgencia definida y las medidas concretas adoptadas para subvenir la misma” (STC 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 11).

   A partir de lo anterior, se refiere a la justificación global del Real Decreto-ley contenida en la exposición de motivos y que se refiere a un paquete de medidas con el objetivo de saneamiento fiscal, destinadas a aumentar la competitividad y fomentar el funcionamiento eficiente de los mercados así como de la financiación. En cuanto al trámite de convalidación del Real Decreto-Ley, se recogen en el escrito las afirmaciones de la Vicepresidenta del Gobierno en el debate que tuvo lugar en el Congreso. Por lo que se refiere a la justificación concreta de la reforma que se introduce en el citado Decreto-ley a la Ley 16/2012, transcribe la justificación contenida en la norma que se refiere a la “necesidad de modificación urgente con el objeto de garantizar una tributación armonizada de los depósitos constituidos en las entidades de crédito en todo el territorio español. A tal fin, se establece, con efectos del 1 de enero de 2014, un tipo de gravamen del 0,03 por cien, cuya recaudación será destinada a las Comunidades Autónomas donde radique en la sede central o las sucursales de los contribuyentes en las que se mantengan los fondos de terceros gravados. Además se introducen mejoras técnicas en la configuración de la base imponible del impuesto”. Considera, en consecuencia, justificada la urgente necesidad como presupuesto habilitante del artículo 86 CE.

Único. En la STC 211/2015, de 8 de octubre, hemos declarado inconstitucional y nulo el art. 124 del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.

De acuerdo con nuestra doctrina, la finalidad de los procesos de inconstitucionalidad es depurar el ordenamiento jurídico (STC 216/2012, de 14 de noviembre, FJ 2, con cita de otras muchas), de manera que este Tribunal no deberá pronunciarse sobre aquellas normas que hayan sido expulsadas de dicho ordenamiento.

Debemos, en consecuencia, declarar que el presente recurso de inconstitucionalidad ha perdido su objeto de forma sobrevenida, por haber sido la norma que se impugna expulsada ya del ordenamiento jurídico.

Por todo lo expuesto, el Pleno

Declarar extinguido el recurso de inconstitucionalidad núm. 5952-2014 por desaparición sobrevenida de su objeto.

Madrid, a veinte de octubre de dos mil quince.