ATC 133/2015, 21 de Julio de 2015
| Fecha de Resolución | 21 de Julio de 2015 |
| Emisor | Tribunal Constitucional - Pleno |
| ECLI | ES:TC:2015:133A |
| Número de Recurso | 478-2015 |
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El 27 de enero tuvo entrada en este Tribunal un escrito del Secretario de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que acompaña testimonio de las actuaciones correspondientes al recurso de suplicación núm. 4405-2014, y adjunta el Auto de 17 de diciembre de 2014 de planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre, de medidas de consolidación y garantía del sistema de la Seguridad Social, por posible vulneración de los arts. 9.3 y 86.1, ambos de la Constitución.
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Los antecedentes que conviene reseñar, en lo que atañe al presente proceso constitucional, son los siguientes:
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Don José Magariño Fernández interpuso demanda contra el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) en solicitud del reconocimiento del derecho a la revalorización de la pensión percibida en el 2012, por entender que el Real Decreto-ley 28/2012 debía ser interpretado de manera que no tuviera efectos retroactivos que no están previstos expresamente en la norma. La demanda fue desestimada por Sentencia de 28 de abril de 2013, del Juzgado Social núm. 2 de Girona, absolviendo a la entidad demandada de las pretensiones deducidas en su contra, por considerar que no se trata de una norma retroactiva puesto que se prevé el pago único de la prestación en abril del año siguiente y el momento en que nace el derecho a este pago es posterior al 30 de noviembre de cada año, siendo así que el Real Decreto-ley entró en vigor el 1 de diciembre de 2012, dejando sin efecto el mecanismo de revalorización mediante un pago único, justo el mismo día en que sería aplicable.
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El demandante formuló recurso de suplicación. La Seguridad Social impugnó el recurso con el argumento de que la actuación del INSS se limita a aplicar la norma vigente cuya constitucionalidad sólo puede cuestionarse a través de la cuestión de inconstitucionalidad. Añadía, además, que la alegación del recurrente a percibir la paga única compensatoria, cuando nada se solicitó en la demanda, se había introducido ex novo en este recurso de manera que se estaba quebrando el principio de congruencia que informa el proceso social. Por último, conforme a lo alegado en el recurso de suplicación, señala que el art. 48 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social (LGSS) había quedado suspendido en su aplicación para el 2013 por el Real Decreto-ley estatal, deviniendo, en consecuencia, inaplicable.
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Una vez tenidas por recibidas las anteriores actuaciones y designado ponente, por providencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de 19 de noviembre de 1014 se dio traslado a las partes y al Ministerio fiscal, por el plazo común de diez días, para que formularan alegaciones sobre la constitucionalidad del art. 2.1 Real Decreto-ley 28/2012, planteando la posible vulneración del art. 9.3 CE ya que la norma fue publicada cuando había finalizado el periodo de generación y devengo, y del art. 86 CE por falta del presupuesto habilitante de los decretos-leyes, esto es, de extraordinaria y urgente necesidad.
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El Ministerio Fiscal consideró procedente su planteamiento, mientras que la demandada se opuso a la misma por entender que no concurrían las vulneraciones invocadas. El demandante no presentó alegaciones.
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Las razones en las que se basa el Auto de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 17 de diciembre de 2014, de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, son sucintamente expuestas las siguientes. En cuanto a la aplicabilidad y relevancia para el proceso del precepto cuestionado señala que el demandante había solicitado la revalorización de la pensión en aplicación del art. 48.2 LGSS, que este precepto deviene inaplicable por aplicación del precepto de la disposición legal cuestionada, de manera que el pronunciamiento sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de ésta determina el contenido estimatorio de desestimatorio del fallo. Entrando en el fondo de las vulneraciones alegadas, en relación al art. 86 CE, tras resumir la doctrina del Tribunal Constitucional en la materia, y recordar que existen otras muchas cuestiones de inconstitucionalidad admitidas por el Tribunal Constitucional en las que se invoca esta misma vulneración (Auto de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 3 de diciembre de 2013, a cuyos fundamentos se remite), razona que los argumentos que da la disposición legal estatal para justificar esta previsión normativa, son un tanto genéricos y en todo caso previsibles. Si bien es cierta la existencia de una crisis económica persistente y grave, también lo es que ello no puede convertirse en cláusula de estilo que justifique el recurso continuo a este instrumento legal. Lo acordado bien podía haberse tramitado por una ley ordinaria, ya que no existe una situación imprevisible, a lo que hay que añadir que la Ministra del ramo nada dijo en su intervención parlamentaria al respecto. Tampoco resulta de recibo la necesidad de acudir al Fondo de reserva pues ya se había acudido al mismo el 27 de septiembre de 2012, lo que pone de relieve que se conocía y preveía una situación de necesidad. Por otra parte, señala que el devenir de la crisis no se corresponde con el número de Reales Decretos-leyes aprobados, y hace alusión a la resolución dictada por el Comité Europeo de Derechos Sociales de 7 de diciembre de 2012 que, en relación a la privación de los pensionistas griegos de dos pagas extras, afirma que vulnera el art. 12.3 de la Carta.
Sobre la vulneración del art. 9.3 CE, expone que este precepto prohíbe la retroactividad auténtica de las normas restrictivas de derechos individuales, y sólo puede operar excepcionalmente y por exigencias cualificadas del bien común. A la vista del art. 48.1 LGSS resulta que: (i) se trata de una prestación diferida que se va devengando día a día y asimilable a las gratificaciones extraordinarias del art. 31 de la Ley del estatuto de los trabajadores, cuyo periodo de generación y devengo finaliza el 30 de noviembre; (ii) no se trata de un pago graciable y discrecional; y, finalmente, (iii) el Real Decreto-ley entró en vigor el 1 de diciembre, de manera que se produce una retroactividad auténtica por afectar a un derecho ya incorporado al patrimonio.
Concluye, en esencia, recordando que existe un recurso de inconstitucionalidad cuyos argumentos comparte.
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La Sección Primera del Tribunal Constitucional acordó, por providencia de 9 de junio de 2015, oír al Fiscal General del Estado, por si la cuestión hubiese devenido notoriamente infundada (SSTC 49/2015, de 5 de marzo, 5/2015, de 14 de mayo, y 109/2015, de 28 de mayo).
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El 10 de julio de 2015 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional un escrito de la Fiscal General del Estado, en el que señala que las cuestiones planteadas por el Auto proponente de la cuestión son similares a las expuestas en el recurso de inconstitucionalidad 1114-2013, y resueltas por la STC 49/2015, así como por otras Sentencias del Tribunal Constitucional dictadas al resolver cuestiones de inconstitucionalidad, en concreto las SSTC 95/2015, de 14 de mayo, y 109/2015, de 28 de mayo. De ahí su carácter notoriamente infundado.
Único. La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre, de medidas de consolidación y garantía del sistema de la Seguridad Social, por posible vulneración de los arts. 9.3 y 86.1, ambos de la Constitución. La Sala proponente cuestiona que se cumpla el presupuesto de hecho habilitante del Real Decreto-ley, a la vez que entiende que estamos ante un supuesto de retroactividad auténtica prohibida por el art. 9.3 CE. El Ministerio Fiscal considera que las dudas planteadas ya han sido resueltas por sentencias anteriores del Tribunal Constitucional.
De acuerdo con el art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, este Tribunal puede rechazar en trámite de admisión y mediante Auto, sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado, la cuestión de inconstitucionalidad “cuando fuere notoriamente infundada”.
La STC 95/2015, de 14 de mayo, que resuelve una cuestión de inconstitucionalidad dirigida contra el mismo precepto legal y fundada en la vulneración del art. 86.1 CE afirmó que “La motivación ofrecida en la exposición de motivos de la norma, desarrollada por la Ministra en el debate parlamentario de convalidación y contenida en la memoria de impacto normativo que acompaña al proyecto, permite afirmar que el Gobierno ha justificado de manera suficiente, explícita y razonada, que son los desequilibrios financieros del sistema público de pensiones, y, en general del sistema de Seguridad Social, los que han determinado la adopción de dos medidas urgentes vinculadas entre sí: en primer lugar, ampliar las facultades de disposición sobre el fondo de reserva de la Seguridad Social; y, en segundo término, dejar sin efecto la actualización de la pensión para el año 2012, y suspender la revalorización para el año 2013, en los términos previstos en el art. 48.1.1 de la Ley general de Seguridad Social. Ambas medidas tendrían pues una naturaleza complementaria, en cuanto pretenden cumplir el objetivo político de asegurar el reequilibrio financiero del sistema, y hacer frente al cumplimiento de los objetivos de déficit”, de donde este Tribunal concluye que “la definición de la extraordinaria y urgente necesidad, que justifica la aprobación de la norma controvertida, es explícita, razonada y concreta, no se realiza mediante fórmulas rituales o genéricas, aplicables de modo intercambiable a todo tipo de realidades, sino por referencia concreta a una situación de recesión y de crisis económica y financiera, real y conocida, y a la exigencia de cumplimiento de unos compromisos internacionales de déficit igualmente notorios, que tienen por objeto atender a lo que cabe calificar como una “coyuntura económica problemática” (FJ 4). Consideró, además, que “[p]or lo que hace al requisito de la conexión de sentido entre la medida concretamente impugnada y la situación de urgencia que se pretende atender con su aprobación, este Tribunal entiende que la misma concurre en el supuesto sometido a examen … pues resulta evidente que las pensiones públicas son una de las principales partidas de gasto público y, más específicamente, el mecanismo de actualización anual mediante el abono de la denominada paga única, constituye una partida sustancial en el importe de los gastos derivados del pago de las pensiones, cuya suspensión permite subvenir a la reducción de tales gastos con el objetivo último de contribuir al reequilibrio financiero del sistema, que justifica su adopción. No debemos olvidar en este sentido, que razones similares a las aquí expuestas, determinaron en el pasado la adopción de una medida análoga a la presente (Real Decreto-ley 8/2010), y este Tribunal apreció la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad así como de la necesaria conexión de sentido, considerando que “siendo el objetivo principal de la norma introducir determinadas medidas urgentes y extraordinarias para la contención y reducción del déficit público, es evidente que la reducción de las dos principales partidas del gasto público corriente de la ley de presupuestos —los salarios de los empleados públicos y las pensiones públicas— guarda la necesaria conexión de sentido con la situación de urgencia definida, tal y como ha sido exigida por la doctrina constitucional” (FJ 5).
La STC 49/2015, que resuelve un recurso de inconstitucionalidad dirigido contra el mismo precepto legal que la presente cuestión de inconstitucionalidad y fundado en la vulneración de idénticas reglas constitucionales, ha establecido, en relación a la pretendida vulneración del art. 9.3 CE, que “los arts. 48.1.2 LGSS y 27.1 del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado no proceden a reconocer de forma automática a los pensionistas el derecho a recibir la diferencia entre el IPC estimado y el IPC real, sino que se remiten a la Ley de presupuestos generales del Estado. Esta remisión es entendida por los recurrentes como un mero apunte contable, de manera que la Ley de Presupuestos, a su juicio, deberá limitarse a aprobar el crédito presupuestario correspondiente para hacer frente al pago de la diferencia del IPC en el ejercicio económico siguiente. Sin embargo, si esta hubiera sido la intención del legislador no hubiera sido necesario hacerlo constar expresamente en la ley, pues la necesidad de aprobar la correspondiente partida de gastos en los presupuestos del Estado se deriva de la obligación de pago antes del 1 de abril del ejercicio económico siguiente… La remisión que la LGSS y la Ley de clases pasivas del Estado hacen a la Ley de presupuestos generales del Estado no es, por tanto, una mera remisión a los efectos de que esta Ley habilite la correspondiente partida del gasto presupuestario, sino que supone el reconocimiento al legislador de un margen de discrecionalidad a la hora de concretar la eventual actualización de la revalorización en función de las circunstancias económicas y sociales en cada momento existentes, todo ello con la finalidad de asegurar la suficiencia y solvencia del Sistema de Seguridad Social. Sobre la base de la doctrina constitucional anteriormente expuesta, el legislador no ha hecho sino reconocer que la actualización de la revalorización de las pensiones efectuada al principio del ejercicio pueda ser modulada por la Ley de presupuestos generales del Estado en función de las circunstancias socioeconómicas concurrentes y, por ello, habilita a la Ley de Presupuestos para que decida cuál es el alcance de la actualización. De este modo, el eventual devengo de la diferencia entre el IPC real y el IPC previsto tendría lugar el 31 de diciembre, siendo la Ley de presupuestos generales del Estado el instrumento para determinar el quantum de esa actualización … En consecuencia, dado que cuando se aprobó el Real Decreto-ley 28/2012 no existía una relación consagrada o agotada incorporada al patrimonio del pensionista, sino una mera expectativa, hemos de rechazar que la norma cuestionada haya incurrido en un supuesto de retroactividad auténtica o de grado máximo prohibido por el art. 9.3 CE” (FJ 5).
Las dudas de constitucionalidad que se suscitan en el presente proceso, al referirse a la misma disposición legal y fundarse en idénticos preceptos constitucionales que los asuntos resueltos por las Sentencias del Tribunal Constitucional anteriormente citadas, resultan notoriamente infundadas en el significado que a esta noción le viene dando nuestra doctrina, que no implica un juicio peyorativo sobre la duda de constitucionalidad que traslada el órgano judicial, pero que procesalmente otorga a este Tribunal un cierto margen de apreciación a la hora de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad, realizando un examen preliminar de la viabilidad de las mismas (por todas, STC 301/2014, de 16 de diciembre, FJ 2).
Por todo lo expuesto, el Pleno
Inadmitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad núm. 478-2015, planteada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Cataluña.
Madrid, a veintiuno de julio de dos mil quince.
Votos particulares
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Voto particular que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos al Auto de inadmisión dictado en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 478-2015.
Con el máximo respeto a la opinión mayoritaria de mis compañeros de Tribunal en la que se sustenta el Auto, manifiesto mi discrepancia con la fundamentación jurídica y el fallo de este, que entiendo hubiera debido de ser de admisión y, en su día, haber dado lugar a una sentencia estimatoria por vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).
Las razones de mi discrepancia son coincidentes con las que ya fueron expuestas en el Voto particular formulado a la STC 49/2015, de 5 de marzo, al que para evitar reiteraciones innecesarias me remito.
Madrid, a veintiuno de julio de dos mil quince.
