ATC 130/2015, 21 de Julio de 2015
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Constitucional Pleno |
| Fecha | 21 Julio 2015 |
| Número de resolución | 130/2015 |
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El día 27 de noviembre de 2014 se registró en este Tribunal un oficio del Secretario de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) mediante el que se remiten las actuaciones correspondientes al rollo de suplicación 528-2014, que incorporan el Auto de 12 de noviembre de 2014 planteando cuestión de inconstitucionalidad contra el art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre, de medidas de consolidación y garantía del sistema de la Seguridad Social por vulneración del principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos fundamentales (art. 9.3 CE) y derecho de propiedad (art. 33 CE).
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Los antecedentes que interesa destacar, a los efectos de este proceso constitucional, son los siguientes:
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El Juzgado de lo Social núm. 1 de Burgos dictó Sentencia estimando la demanda interpuesta por un pensionista en cuanto a la actualización de su pensión. El Juzgado de lo Social afirma en el fallo que “estimo la demanda … con los siguientes pronunciamientos: 1.- Declaro el derecho de la demandante a que se considere como pensión del año 2012 la señalada en el apartado segundo del relato histórico de la presente incrementada en un 2,9 por 100 y que la misma sirva de base para el incremento acordado en el año 2013 y 2014 debiendo el demandado estar y pasar por tal declaración. 2.- Absuelvo a la Tesorería de la Seguridad Social.
b). Recurrida la Sentencia en suplicación, conclusos los autos y dentro del plazo para dictar sentencia, mediante providencia de 15 de octubre de 2014, se dio traslado las partes y al Ministerio Fiscal para que alegaran sobre la pertinencia de plantear cuestión en relación con el art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012, por posible vulneración del art. 9.3 CE. El Fiscal consideró que concurriendo las condiciones procesales necesarias, y habiendo sido superados los juicios de aplicabilidad y relevancia, procedía la elevación de la cuestión. El Letrado de la Seguridad Social se pronunció sobre la constitucionalidad del precepto, mientras que la demandante se mostró conforme con su planteamiento.
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Por Auto de 12 de noviembre de 2014, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León planteó la cuestión de inconstitucionalidad cuyos fundamentos son los que a continuación se resumen.
Tras la exposición de la doctrina constitucional relativa a la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales prevista en el art. 9.3 CE, y destacar el carácter restrictivo con que este precepto debe ser interpretado, señala que lo primero que hay que despejar es si en el caso existe un derecho individual desde la consideración restrictiva apuntada por el Tribunal Constitucional, “lo que entendemos que merece una respuesta positiva”, sin más argumentación. En segundo lugar, debe analizarse si, aun siendo de grado máximo, carece realmente de justificación habilitante, puesto que el Tribunal Constitucional admite que “la prohibición de retroactividad operaría plenamente y solo exigencias del bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio” (STC 197/1992).
El sistema de pensiones vigente es un sistema contributivo, en virtud del cual los trabajadores en activo cotizan a dicho sistema para que en el caso de que se produzca la contingencia objeto de protección se les reconozca el derecho a percibir la prestación correspondiente, siendo una de las contingencias previstas la jubilación, ante la cual se le reconoce el derecho a percibir una pensión que es proporcional al salario que percibió, y que constituyó su fuente de subsistencia durante su vida activa. Una vez que un trabajador pasa a la situación de jubilación, se establece un mecanismo para que no pierda el poder adquisitivo de la pensión que tiene derecho a percibir como consecuencia de su previa contribución al sistema, y este es el sistema de revalorizaciones de las pensiones, sistema que establece el art. 50 CE, para evitar que como consecuencia del incremento del coste de la vida, en unos años las pensiones reconocidas pierdan su esencia y produzca un empobrecimiento de los pensionistas. El desarrollo del art. 50 CE se ha realizado a través del art. 48 de la Ley general de la Seguridad Social (LGSS), que regula la revalorización de las pensiones, estableciendo una regla de carácter general que no admite ninguna excepción: “las pensiones de la Seguridad Social en su modalidad contributiva, incluido el importe de la pensión mínima, serán revalorizadas al comienzo de cada año, en función del correspondiente índice de precios al consumo previsto para dicho año”. El apartado 2 del mismo art. 48.1 del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social establece el periodo que se debe tener en cuenta para el cálculo del índice de precios al consumo (“el periodo comprendido entre noviembre del ejercicio anterior y noviembre del ejercicio económico al que se refiere la revalorización”) y un mecanismo para compensar las posibles desviaciones que se produzcan si el índice de precios al consumo previsto es inferior al que finalmente resulta: este mecanismo es la paga compensatoria, que cubre la diferencia si el coste de la vida es superior al aumento del importe de la pensión en el año correspondiente, y que debe abonarse según la misma norma antes del 1 de abril del ejercicio posterior.
El único límite al importe de la revalorización de las pensiones contributivas se establece en el art. 49 LGSS: la revalorización de las pensiones no podrán superar el importe de la pensión máxima que se establezca para cada año en la correspondiente Ley de presupuestos generales del Estado, sumado en su caso al importe anual íntegro ya revalorizado de las otras pensiones públicas percibidas por su titular.
Sentado lo anterior, el órgano judicial señala que “el objeto de la presente reclamación de conformidad con el Suplico de la demanda, y que conduce a esta Sala a plantear la cuestión de inconstitucionalidad, es si la supresión de la paga compensatoria que dispone el art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012, y efectos en la fijación de la cuantía de la pensión de revalorización para el año 2013, vulnera un derecho causado, consolidado y devengado, conforme al art. 50 CE, afectando de forma retroactiva a derechos adquiridos y con la vulneración del art. 9.3 CE que prohíbe la retroactividad de las disposiciones procesales (sic) restrictivas de los derechos fundamentales”.
El Auto declara que “la concepción realmente cualificada del interés general que reconoce la jurisprudencia comunitaria no justifica que la pretensión de reducir el gasto público, por muy urgente y necesaria que sea, constituya sin más un ‘bien común’ que abra la puerta a exceptuar los básicos principios constitucionales de irretroactividad y seguridad jurídica; principios constitucionales que sí cabe identificar, en cambio, con el interés general de los pensionistas”.
También argumenta que si entendemos que es un derecho adquirido, y planteamos la expropiación de dicho derecho, ha de acudirse a la Ley de expropiación forzosa. Considera que el Tribunal Constitucional define la expropiación forzosa como “una privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos acordada imperativamente por los poderes públicos por causa justificada de utilidad pública o interés social”. De la privación singular deben diferenciarse, siempre según el Auto, las medidas legales de delimitación o regulación general del contenido del derecho. No obstante, la delimitación legal del contenido de los derechos patrimoniales no puede desconocer su contenido esencial, pues en tal caso no cabría hablar de una regulación general del derecho, sino de una privación o supresión del mismo que, aun cuando predicada por la norma de manera generalizada, se traduciría en un despojo de situaciones jurídicas individualizadas, no tolerado por la norma constitucional, salvo que medie la indemnización correspondiente.
Por todo ello, la Sala acuerda elevar la siguiente cuestión de inconstitucionalidad: el art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012, deja sin efecto para el ejercicio 2012 la actualización de las pensiones en los términos previstos en el apartado 1.2 del art. 48 de la Ley general de la Seguridad Social y en el párrafo 2 del punto 1 del art. 27 de la Ley de clases pasivas, y como quiera que el Real Decreto-ley entró en vigor el 1 de diciembre de 2012, una vez transcurrido el periodo previsto en el art. 48 de la Ley general de la Seguridad Social para llevar a cabo la aplicación de la anualidad (noviembre 2011-noviembre 2012), y que la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2012, ninguna previsión realiza para el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, vulnera: a) lo dispuesto en el art. 9.3 CE por el que se garantiza la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos fundamentales individuales, y b) el art. 33.3 CE, de entender que por parte del aludido art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012 serían objeto de expropiación los derechos de los perceptores de pensiones por cuanto son un derecho económico incorporado al patrimonio de aquellos, aunque no haya sido abonado pero sí devengado.
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La Sección Primera del Tribunal Constitucional acordó, mediante providencia de 9 de junio de 2015, oír al Fiscal General del Estado para que alegase acerca de la admisibilidad de la cuestión por si hubiese devenido notoriamente infundada (SSTC 49/2015, de 5 de marzo, 95/2015, de 14 de mayo, y 109/2015, de 28 de mayo).
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Con fecha de 10 de julio de 2015, tuvo entrada en este Tribunal el escrito de la Fiscal General del Estado, en el que expone que dada la identidad de las dudas inconstitucionalidad expuestas en la presente cuestión y las planteadas en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1114-2013, resuelto por la STC 49/2015, así como en la cuestiones de inconstitucionalidad que han dado lugar a otras tantas sentencias, la cuestión debe ser inadmitida por ser notoriamente infundada.
Único. Esta cuestión de inconstitucionalidad se plantea en relación al art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre, de medidas de consolidación y garantía del sistema de la Seguridad Social, por posible vulneración de los arts. 9.3 y 33.3 CE. El órgano judicial arguye que la supresión de la paga compensatoria que dispone la norma cuestionada vulnera un derecho causado, consolidado y devengado, afectando con ello de forma retroactiva a derechos adquiridos. El Fiscal General del Estado, por el contrario, solicita su inadmisión por notoriamente infundada a la luz de la doctrina constitucional ya fijada.
De acuerdo con el art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, este Tribunal puede rechazar en trámite de admisión y mediante Auto, sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado, la cuestión de inconstitucionalidad “cuando … fuere notoriamente infundada”.
La STC 49/2015, que resuelve un recurso de inconstitucionalidad dirigido contra el mismo precepto legal que la presente cuestión de inconstitucionalidad y fundado en la vulneración de idénticas reglas constitucionales, ha establecido, en relación a la pretendida vulneración del art. 9.3 CE, que “los arts. 48.1.2 LGSS y 27.1 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado no proceden a reconocer de forma automática a los pensionistas el derecho a recibir la diferencia entre el IPC estimado y el IPC real, sino que se remiten a la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Esta remisión es entendida por los recurrentes como un mero apunte contable, de manera que la Ley de Presupuestos, a su juicio, deberá limitarse a aprobar el crédito presupuestario correspondiente para hacer frente al pago de la diferencia del IPC en el ejercicio económico siguiente. Sin embargo, si esta hubiera sido la intención del legislador no hubiera sido necesario hacerlo constar expresamente en la ley, pues la necesidad de aprobar la correspondiente partida de gastos en los presupuestos del Estado se deriva de la obligación de pago antes del 1 de abril del ejercicio económico siguiente… La remisión que la LGSS y la Ley de clases pasivas del Estado hacen a la Ley de Presupuestos Generales del Estado no es, por tanto, una mera remisión a los efectos de que esta Ley habilite la correspondiente partida del gasto presupuestario, sino que supone el reconocimiento al legislador de un margen de discrecionalidad a la hora de concretar la eventual actualización de la revalorización en función de las circunstancias económicas y sociales en cada momento existentes, todo ello con la finalidad de asegurar la suficiencia y solvencia del Sistema de Seguridad Social. Sobre la base de la doctrina constitucional anteriormente expuesta, el legislador no ha hecho sino reconocer que la actualización de la revalorización de las pensiones efectuada al principio del ejercicio pueda ser modulada por la Ley de presupuestos generales del Estado en función de las circunstancias socioeconómicas concurrentes y, por ello, habilita a la Ley de presupuestos para que decida cuál es el alcance de la actualización. De este modo, el eventual devengo de la diferencia entre el IPC real y el IPC previsto tendría lugar el 31 de diciembre, siendo la Ley de presupuestos generales del Estado el instrumento para determinar el quantum de esa actualización. … En consecuencia, dado que cuando se aprobó el Real Decreto-ley 28/2012 no existía una relación consagrada o agotada incorporada al patrimonio del pensionista, sino una mera expectativa, hemos de rechazar que la norma cuestionada haya incurrido en un supuesto de retroactividad auténtica o de grado máximo prohibido por el art. 9.3 CE” (FJ 5).
Dicha STC 49/2015, en lo que hace a la alegada vulneración del art. 33.3 CE, resolvió que, de acuerdo con la legislación vigente (art. 48.1.2 de la Ley general de la Seguridad Social: LGSS), falta en el art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012 un elemento indispensable para que pueda calificarse la no actualización de las pensiones de medida expropiatoria, cual es, dicho en los términos de la STC 108/1996, de 29 de julio, FJ 20, que “sólo son expropiables y, por tanto, indemnizables la privación de bienes y derechos o incluso intereses patrimoniales legítimos aun no garantizados como derechos subjetivos (por ejemplo, las situaciones en precario); pero en ningún caso lo son las expectativas”.
Las dudas de constitucionalidad que se suscitan en el presente proceso, al referirse a la misma disposición legal y fundarse en idénticos preceptos constitucionales que los asuntos resueltos del modo indicado por las SSTC 49/2015, 95/2015, y 109/2015, resultan notoriamente infundadas, en el significado que a esta noción le viene dando nuestra doctrina, que no implica un juicio peyorativo sobre la duda de constitucionalidad que traslada el órgano judicial, pero que procesalmente otorga a este Tribunal un cierto margen de apreciación a la hora de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad, realizando un examen preliminar de la viabilidad de las mismas (por todas, STC 301/2014, de 16 de diciembre, FJ 2).
Por todo lo expuesto, el Pleno
Inadmitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad núm. 7163-2014, planteada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León.
Madrid, a veintiuno de julio de dos mil quince.
Votos particulares
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Voto particular que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos al Auto de inadmisión dictado en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 7163-2014.
Con el máximo respeto a la opinión mayoritaria de mis compañeros de Tribunal en la que se sustenta el Auto, manifiesto mi discrepancia con la fundamentación jurídica y el fallo de este, que entiendo hubiera debido de ser de admisión y, en su día, haber dado lugar a una sentencia estimatoria por vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).
Las razones de mi discrepancia son coincidentes con las que ya fueron expuestas en el Voto particular formulado a la STC 49/2015, de 5 de marzo, al que para evitar reiteraciones innecesarias me remito.
Madrid, a veintiuno de julio de dos mil quince.
